全面推進綜合行政執法改革努力打造生態環保執法鐵軍

● 生態環境部行政體制與人事司

2018年12月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》（中辦發〔2018〕64號，以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》是打造生態環境保護執法鐵軍、推進我國生態環境治理體系和治理能力現代化建設的又一個綱領性文件。

一、充分認識《指導意見》出臺的重大意義

黨的十九屆三中全會著眼于黨和國家事業發展全局，對深化黨和國家機構改革作出具體部署，強調深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，決定組建生態環境保護綜合行政執法隊伍。為加強整體謀劃，2018年3月，生態環境部正式啟動《指導意見》起草工作，歷時8個月。期間，廣泛聽取省級黨委、人大和政府、相關部委、法學專家以及各級環保部門意見，對一系列重大問題進行深入研究論證。《指導意見》的出臺，對加強生態環境治理、保障國家生態安全、建設美麗中國，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一是習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想指導引領的具體實踐。黨的十八大以來，習近平總書記站在堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明等重大理論和實踐問題，系統形成了習近平生態文明思想，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰提供了強大的思想指引和根本遵循。《指導意見》充分體現了黨中央、國務院推進生態文明建設和加強生態環境保護的堅強意志和堅定決心，與黨中央、國務院生態文明體制改革、黨和國家機構改革的目標導向高度一致、充分銜接，是貫徹落實新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想的具體實踐。

二是堅持群眾立場聚焦突出問題的客觀要求。習近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，人民群眾對優美生態環境的需要已經成為這一矛盾的重要方面，迫切需要強化政府的生態環境保護職能，推動執法更嚴格、監管更有力、治理更有效，提供更多優質生態產品，回應人民群眾所想、所盼、所急。《指導意見》對整合生態環境保護執法職責和隊伍做出明確規定，要求將分散的力量集中起來，既克服重復監管，又防止監管空白，實現了一件事情由一支隊伍監管，為組建一支凝神聚氣、齊心協力、高效履職的生態環境保護綜合執法隊伍提出了具體路徑，將為解決群眾反映強烈的突出生態環境問題提供重要基礎保障。

三是治理體系和治理能力現代化的必然選擇。深化生態環境保護綜合行政執法改革，是深化黨和國家機構改革的重要任務之一，關系到最嚴格的生態環境保護制度能否落地，關系到政府能否依法全面履行職能，關系到黨中央對生態文明建設和生態環境保護作出的重大部署能否落實。《指導意見》進一步明確了生態環境保護執法體制機制，對加強生態環境保護執法的源頭治理、過程管控、末端問責，提高生態環境保護執行力作出制度性安排，既是立足當前，堅決打好污染防治攻堅戰、實現生態環境根本好轉，也是著眼未來，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾參與的生態環境治理體系、提升生態環境治理能力的必然選擇。

二、準確把握生態環境保護執法的職責、隊伍整合要求

（一）執法職責整合的基本考量

《指導意見》提出整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責，主要有兩方面的考慮。

一是解決生態環境保護執法的現實問題。長期以來，生態環境執法領域職責交叉、權責碎片化、權責脫節等體制性障礙突出，不同程度存在法律法規規定分散、執法主體分散、執法事項不明確、執法機構人員配置不科學等問題，沒有形成完整的體系，導致一些領域銜接不暢、存在盲區，另一些領域則是多頭多層重復執法。在這一背景下，集中統一執法顯得很有必要。為此，《指導意見》提出有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量。根據原相關部門工作職責，具體整合范圍堅持污染防治執法和生態保護執法區別對待。在污染防治執法方面，執法事項明確且較為集中，主要集中在環保部門，可適當“分”，部分特定領域仍由有關行業部門負責，尤其是要充分發揮其他綜合執法隊伍的作用；在生態保護執法方面，執法事項不明確，執法主體過于分散，以“統”為主，是此次整合的重點領域。

二是適應未來生態文明體制的發展需要。生態環境保護綜合行政執法改革應該放眼未來，融入生態文明體制改革、國家生態環境治理體系和治理能力現代化建設的大框架大格局中，積極構建服務于建設美麗中國、生態文明全面提升的組織架構和管理體制，打基礎、立支柱、定架構，為推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，形成更加完善的中國特色社會主義制度創造有利條件。為此，《指導意見》專門指出生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法兩方面，并明確了生態保護執法的定義，為今后進一步推動相關領域的綜合執法提供依據。同時指出，各地也可結合實際，探索進行更大范圍的綜合行政執法，為地方改革創新預留了空間。

（二）執法人員要求

長期以來，各級生態環境部門特別是基層生態環境執法隊伍薄弱的問題一直較為突出。黨的十八大以來，地方環境執法隊伍不斷壯大，能力建設取得了長足進步。但是客觀來說，與爆發式增長的生態環境監管任務和高標準的環境執法要求相比，現有的執法力量仍難以保障履職需要。此次生態環境保護綜合執法改革涉及整合多個部門的執法職責，范圍較廣，加強了生態環境執法力量，需要把握兩方面要求。

一是要保障生態環境保護綜合執法隊伍的責任與能力相匹配。《指導意見》對隊伍和人員轉隸提出了“編隨事走，人隨編走”的要求。原環境保護部門執法隊伍應整體劃轉，人員、裝備、固定資產全部整體劃轉至綜合執法隊伍。涉及職責整合的其他部門一般進行部分劃轉，具體由地方黨委政府結合實際研究確定。

二是要加強人員管理，嚴把進口關。嚴禁將不符合執法類公務員管理規范要求的人員劃入綜合執法隊伍，嚴禁擠占、挪用本應用于公益服務的事業編制。對于臨時人員和編外聘用人員，因為受執法資格限制，《指導意見》指出將全面清理，嚴禁使用輔助人員執法。同時要求對干部職工工作和福利待遇做出妥善安排，堅決不能“一刀切”，搞斷崖式精簡分流人員。對現有公益類事業編制，《指導意見》指出，由同級編委統籌用于解決生態環境保護相關領域用編需求。整合組建綜合執法隊伍涉及的不同性質編制使用置換等問題，待中央統一明確政策意見后，逐步加以規范。

（三）層級事權劃分

為避免“職責同構”、多層重復執法問題，有必要精簡執法層級，劃分各層級執法隊伍事權，突出各自側重。

一是省、自治區層面。《指導意見》提出省、自治區原則上不設執法隊伍，已設立的事業性質執法隊伍要進行有效整合，統籌安排，逐步清理消化。同時強調，個別業務管理有特殊性的領域，如確有必要，由省、自治區按程序另行報批。省級生態環境部門需圍繞污染防治攻堅戰的工作要求，加強對市縣生態環境保護綜合執法隊伍的業務指導、組織協調和稽查考核；承擔省級執法事項和重大違法案件調查處理，監督指導生態環境保護綜合執法隊伍建設，制定執法標準規范，開展執法稽查和培訓；組織開展交叉執法、異地執法，協調處理重大生態環境問題和跨行政區生態環境問題等職責。

二是設區市層面。按照設區市與市轄區原則上只設一個執法層級的要求，副省級城市、省轄市整合市區兩級生態環境保護綜合執法隊伍，原則上組建市級生態環境保護綜合執法隊伍。在特別有執法需要的區或偏遠的區，可設置派出機構。設區市生態環境保護綜合執法隊伍承擔屬地具體現場執法事項，以及所轄區域內執法業務指導、組織協調和考核評價等職能。

三是區縣級層面。縣級生態環境局與生態環境保護綜合執法隊伍實行“局隊合一”，具體落實形式由地方根據實際情況確定。縣級生態環境保護綜合執法隊伍具體承擔屬地現場執法事項。在特殊執法需要的區或偏遠的區，可設置派出機構。開發區的生態環境保護綜合行政執法體制由各地自行確定。

四是直轄市層面。直轄市的行政執法層級配置，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復執法的改革要求，結合實際研究確定。

三、不斷完善執法隊伍運行機制和制度設計

（一）理順生態環境部門、相關行業管理部門與綜合執法隊伍三者間關系

一是生態環境部門是生態環境保護綜合行政執法工作的責任主體，生態環境保護綜合執法隊伍是生態環境部門的一部分，以同級生態環境部門的名義執法，統一行使污染防治、生態保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執法職能。

二是理順生態環境保護綜合執法隊伍與相關行業管理部門的權責關系。相關行業管理部門劃轉生態環境保護領域執法職能后，不再行使相關領域執法權，不再保留生態環境保護相關執法隊伍。相關行業管理部門應依法履行生態環境保護“一崗雙責”，積極支持生態環境保護綜合執法隊伍履行執法職責，在監管中發現環境污染和生態破壞行為的，應及時將案件線索移交生態環境保護綜合執法隊伍，由其依法立案查處。

三是加強生態環境保護綜合執法隊伍與其他綜合執法隊伍之間的執法協同。建立信息共享和大數據執法監管機制，加強執法協同，降低執法成本，形成執法合力，減少對市場主體的干擾。在專業技術要求適宜、執法頻率高、與群眾生產生活密切相關的領域，鼓勵各地結合實際，積極探索實行跨領域跨部門綜合執法。

（二）完善執法隊伍管理制度

改革后，生態環境保護綜合執法隊伍職責大幅增加，為保障職責與能力相匹配，除組織機構和人員編制的調整外，還需要注重強化隊伍建設和能力建設，不斷完善管理制度。

一是建立隊伍管理制度。首先，要建立執法人員持證上崗和資格管理制度，這既是對執法人員的崗位要求，也是對執法主體的資格確認。其次，要建立教育培訓制度。目前，各級生態環境部門針對環境執法人員開展了不同類別、不同層次的培訓。《指導意見》進一步要求加強業務能力建設，健全教育培訓機制，提高執法人員業務能力和綜合素質。最后，要建立考核獎懲制度。近年來，生態環境保護工作一直保持高壓態勢，生態環境執法工作日益繁重，廣大執法人員克服困難、甘于奉獻，涌現出一大批敢擔當、善執法的執法隊伍和先進個人。《指導意見》提出，建立考核獎懲制度，實行立功表彰獎勵機制。

二是建立責任追究和盡職免責制度。各級生態環境保護綜合執法隊伍要在2019年年底前基本完成權力和責任清單的制定和發布，向社會公開職能職責、執法依據、執法標準、運行流程、監督途徑和問責機制，實現盡職照單免責、失職照單問責。把監管責任與企業主體責任區分開來，避免基層執法人員權責不一致，承擔“無限”責任。

三是建立干預執法責任追究制度。推行執法公示制度，推進及時、主動、全面公開執法信息，對領導干部違法違規干預執法活動、插手具體案件查處的，實行干預留痕和記錄，防治地方保護主義和部門保護主義，堅決排除對執法活動的違規人為干預。