扎實推進綜合行政執法改革

● 中央編辦三局

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發了《關于深化文化市場綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》5個綜合行政執法改革指導意見（以下簡稱5個《指導意見》）。現就5個《指導意見》出臺的背景、總體要求、改革任務等問題解讀如下。

一、關于5個《指導意見》出臺的背景和過程

綜合行政執法及其改革歷來是社會和企業群眾高度關注的熱點問題。這次深化黨和國家機構改革，把深化綜合行政執法改革作為一項專門任務加以部署和推進，凸顯了這項改革的重要性和緊迫性。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《決定》《方案》）以及2018年中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過的《關于地方機構改革有關問題的指導意見》，對深化綜合行政執法改革提出明確要求，為推進改革提供了遵循。

按照黨中央統一部署，市場監管總局、生態環境部、文化和旅游部、交通運輸部、農業農村部五部門分別研究起草本領域綜合行政執法改革指導意見稿，地方機構專題組負責統籌協調和指導把關。研究起草中，地方機構專題組就五部門起草的綜合行政執法改革指導意見稿，征求了中央有關部門和31個省（自治區、直轄市）意見，對指導意見稿進行了修改完善，經深化黨和國家機構改革協調小組審核同意，并報黨中央審定后，以中共中央辦公廳、國務院辦公廳文件印發。

二、關于改革的總體要求

5個《指導意見》提出，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，深化轉職能、轉方式、轉作風，深入推進綜合行政執法改革，為相關領域工作任務和戰略目標提供強有力的執法體制機制保障。深化綜合行政執法改革要堅持黨的全面領導、堅持優化協同高效、堅持全面依法行政、堅持權責一致、堅持統籌協調等原則，確保改革順利平穩推進。

三、關于改革的主要任務

根據《決定》《方案》《關于地方機構改革有關問題的指導意見》和5個《指導意見》的部署要求，在深化綜合行政執法改革方面，要重點突出完成以下幾個方面的改革任務。

一是整合歸并執法隊伍，切實解決多頭執法、多層執法和重復執法問題。《決定》和《方案》提出，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量；一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍；推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置；對整合組建市場監管等5支綜合執法隊伍作出具體部署。在整合組建5個領域綜合執法隊伍的基礎上，有條件的可以實行更大范圍的綜合執法。繼續深入推動城市管理等其他跨領域跨部門綜合執法。

二是加強對行政處罰、行政強制事項的源頭治理，切實解決違規執法、執法擾民問題。《決定》和《方案》明確要求，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。按照機構改革協調小組辦公室要求，地方機構專題組會同司法部對市場監管等5個部門梳理形成的綜合執法事項指導目錄進行集中審核，并征求了中央有關部門和31個省（自治區、直轄市）意見。通過全面梳理執法事項，要大力清理取消沒有法律法規規章依據的、長期未發生且無實施必要的、交叉重復的執法事項，切實防止執法擾民。

三是探索建立體現綜合行政執法特點的編制管理方式，切實解決綜合執法隊伍管理不規范的問題。《關于地方機構改革有關問題的指導意見》明確提出，要按照統一規范管理的方向，探索建立體現綜合行政執法特點的編制管理方式，逐步規范綜合執法隊伍人員編制管理。

四、關于需要重點把握的改革要求

（一）關于省、自治區行政主管部門原則上不設執法隊伍

5個《指導意見》提出，省、自治區行政主管部門原則上不設執法隊伍，現有事業性質執法隊伍要逐步清理消化。法律法規明確由省級承擔的執法職責，可結合部門“三定”規定明確由省級主管部門內設機構承擔，并以主管部門名義對外開展執法檢查活動。個別業務管理有特殊性的領域，如有必要，由省、自治區另行報批。

（二）關于減少執法層級，推動執法力量下沉

5個《指導意見》提出，直轄市綜合行政執法體制和層級設置，由直轄市黨委按照中央減少多層多頭重復執法改革要求，結合實際研究確定。設區市與市轄區原則上只設一個執法層級，市級設置綜合執法隊伍的，由同級主管部門管理，區級不再承擔相關執法責任；區級設置綜合執法隊伍的，市級主要負責監督指導和組織協調，不再設置綜合執法隊伍；縣（市、區）一般實行“局隊合一”體制，地方可根據實際情況探索具體落實形式，壓實縣級部門對綜合行政執法工作和隊伍建設的責任，改變重審批輕監管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來。實行“局隊合一”后，有關縣級部門要強化行政執法職能，將人員編制向執法崗位傾斜，同時通過完善內部執法流程，解決一線執法效率問題。鄉鎮探索逐步實現一支隊伍管執法。此外，生態環境保護、農業、文化等領域的指導意見對副省級城市綜合行政執法體制和層級設置作了具體規定。

（三）關于規范和精簡執法事項

5個《指導意見》提出，全面梳理、規范和精簡執法事項，加強對行政處罰、行政強制事項的源頭治理，實行執法事項清單管理制度，并依法及時動態調整。凡沒有法律法規規章依據的執法事項一律取消，對長期未發生且無實施必要的、交叉重復的執法事項要大力清理，最大限度減少不必要的行政執法事項，切實防止執法擾民。對涉及的相關法律法規規章及時進行清理修訂。

此外，各地要按照中央改革要求，聚焦辦理量大、企業和群眾關注的重點領域重點事項，逐項編制標準化工作規程和操作指南，完善執法程序，嚴格執法責任。

（四）關于有序整合執法隊伍

5個《指導意見》提出，在明確執法機構和人員劃轉認定標準和程序基礎上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則有序整合執法隊伍，鎖定編制底數。執法隊伍不同性質編制目前保持現狀，暫不改變，待中央統一明確政策意見后，逐步加以規范。嚴把人員進口關，嚴禁將不符合行政執法類公務員管理規范要求的人員劃入綜合行政執法隊伍，嚴禁擠占、挪用本應用于公益服務的事業編制。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對干部職工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞斷崖式的精簡分流人員。現有使用公益類事業編制的人員，由同級編委連人帶編統籌用于解決相關領域的用人用編需求。堅持“凡進必考”，嚴禁借隊伍整合組建之際轉“干部”身份。全面清理規范臨時人員和聘用人員，嚴禁使用輔助人員執法。

五、關于組織實施

深化綜合行政執法改革，總體由地方負主體責任，因為隊伍總體上在地方。中央有關部門主要是制定指導意見，統一規范要求。省級黨委要結合實際統籌研究制定深化5個領域綜合行政執法改革的實施意見，將綜合行政執法改革納入地方機構改革統籌安排，全面貫徹“先立后破、不立不破”原則，抓好貫徹落實和組織實施。在改革調整過程中，要做好工作銜接，保持工作的連續性和穩定性。