關于農村宅基地流轉“限制與自由”的思考

徐小峰

（1. 南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 210023； 2.上海市地質調查研究院，上海 200072）

本文所說宅基地如無特殊說明，是指農村集體經濟組織成員或其繼承人合法取得的宅基地；本文所說的宅基地流轉是指宅基地使用權流轉。《中華人民共和國土地管理法》、1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》、2007年《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》等行政法規都明確規定嚴禁城鎮居民購買農村住宅和宅基地[1]。2015年，全國部署農村“三塊地改革”，其中對于宅基地制度的改革也是明確要探索宅基地集體內部流轉機制；2018年中央一號文提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。相關法律和國家規定對于宅基地使用權流轉沒有禁止，只是限制在一定范圍內流轉。對于宅基地使用權流轉，學術界觀點的爭論點圍繞限制流轉和自由流轉展開。本文通過文獻研究，總結不同觀點，并對這些觀點進行辨析，提出自己的思考和建議。

1 宅基地流轉觀點綜述

農村宅基地流轉一直是農村宅基地制度與政策研究和實踐探索的重點內容之一。目前學術界對于宅基地流轉的觀點尚未統一，主要有兩種觀點：一是農村宅基地應該限制流轉；二是農村宅基地應該自由流轉。其重要分歧是宅基地流轉的范圍問題，即是否可以放開到非集體經濟組織成員。通過文獻閱讀發現，無論是支持宅基地自由流轉還是堅持宅基地限制流轉，專家學者對于宅基地流轉的觀點均圍繞農民權益、土地資源高效率配置、城鄉統籌發展等角度展開，但各自闡述的角度和得出的結論有所不同。

1.1 宅基地流轉與農民權益保護

持宅基地自由流轉觀點的專家學者[2,3]認為：①農民目前閑置或空閑的宅基地相對較多，限制宅基地流轉或保持目前只能在本村集體經濟組織內部流轉（在無償取得宅基地情況下，村內集體經濟組織成員除非建房資金嚴重缺乏，一般更傾向于申請新宅基地建設），將限制農民對其房屋的處分和收益的權益，是對農民權益的損害；②目前農民從事農業生產和發展的融資渠道缺乏，允許宅基地流轉可以讓農民利用空閑的宅基地進行生產融資，解決農村生產發展問題；③宅基地流轉范圍太小，不利于市場的形成和宅基地真實價值的體現，也是對農民宅基地權利的損害。持宅基地限制流轉的專家學者[4-6]認為：農村宅基地是農民的一種社會福利，放開宅基地流轉，可能導致宅基地資源向富裕的人群集中，造成農民流離失所，無法保障農民“戶有所居”的權利。

1.2 宅基地流轉與土地資源高效利用

持宅基地自由流轉觀點的專家認為宅基地充分有效流轉將有利于土地資源的高效利用[7-9]，主要理由如下：①允許宅基地在村內、鎮內或更大區域范圍內流轉，將有利于存量、空閑宅基地的有效利用，可以減少新增宅基地的申請，從而對于宅基地總量進行一定控制；②允許宅基地流轉，放活宅基地使用權，可以激發農民利用存量、空閑宅基地開發農村新產業新業態的積極性，有利于提高農民收益、壯大集體經濟組織，從而提高土地資源利用的社會經濟效益；③通過宅基地流轉，充分激發存量、空閑宅基地有效利用，可以減少新增宅基地對耕地資源的占用，在有效控制宅基地總量的同時，也確保了農村耕地資源的總量和質量的有效保護。持宅基地限制流轉觀點的專家則認為宅基地自由流轉將不利于土地資源的高效利用[10,11]，主要理由如下：①允許宅基地自由流轉，將導致農村宅基地價格迅速升值，由于利益的驅使，可能提高農民占用耕地建房的沖動而持有存量宅基地待價而沽，不利于存量空閑宅基地的退出；②對于符合分戶條件申請宅基地的農戶，可能更愿意申請新的宅基地，等待宅基地價格升值，而新增宅基地的增加，必然導致耕地的占用，從而不利于耕地保護，造成糧食危機。

1.3 宅基地流轉與城鄉統籌發展

持宅基地自由流轉的專家學者認為：限制宅基地流轉，不利于已經在城鎮長期工作的農民通過宅基地流轉進行融資解決城鎮居住問題，也容易造成城鎮和農村兩頭占地，不利于城鎮化發展[12]。持宅基地限制流轉的專家學者認為：農民宅基地流轉的融資并不能滿足進城買房的需求，再加上其城市生存能力不足，容易導致低水平過度城市化和城市貧民窟等社會問題[5-6]。

2 宅基地流轉觀點辨析

2.1 宅基地自由流轉必須以完善社會基礎保障為前提

宅基地將逐步擺脫福利屬性。將農村宅基地作為農民的一種社會福利，是新中國成立初期，在缺乏相關社會保障的前提下，政府采取的一種維護農村社會穩定的做法，對于我國經濟社會的發展具有重要意義。即使在當下，確保農戶“戶有所居”也是農村宅基地改革的基本前提。但是，需要注意的是，之前以及當下制度安排的一個前提條件：農村、農民缺乏合理的社會保障體系，不能保障農民的基本居住權益。換一種思路，也就是說在有效解決農村、農村社會保障體系的情況下，宅基地將不再是一種福利，更重要的是一種資源。目前，國家試點的農村宅基地制度改革，其中很重要的一條內容就是探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種形式，這種探索是對原有宅基地福利保障的一種修正或完善。

宅基地自由流轉，不一定會造成大面積的流離失所。關于宅基地自由流轉，將造成農民流離失所的判斷，忽略了農民的理性判斷能力。宅基地自由流轉，將為農民提供一種融資渠道，除非特殊情況，農民作為一個理性個體，是不會在沒有居住保障的前提下流轉宅基地的；同時，在進行制度改革過程中，為防范此類風險，特別強調了宅基地流轉的前提，即確保戶有所居的情況下方可流轉。當然，也存在重大疾病等特殊情況，但這種情況可以通過社會保障體系的完善、幫扶機制的建立來化解。由此可知，農村社會保障體系的建立和完善，城鄉統一社會保障體系的構建，是推進宅基地流轉的前提基礎，否則容易影響農村社會穩定。

2.2 宅基地自由流轉需要以完善規劃用途管制為基礎

個人認同宅基地自由流轉及價值的顯化可能導致部分農民占用耕地建房的沖動，但即使限制流轉也同樣無法避免部分農民違法占用耕地建房的行為，只不過自由流轉相比限制流轉情況，農民違法占用耕地的沖動更大。市場必然導致趨利，也容易造成壟斷與不公平，但不能忽略了政府作為管理者對宅基地利用管理的調控能力。對于違法占用耕地建設農村房屋的行為，應該通過規劃和執法途徑解決。目前我國剛啟動村莊規劃編制工作，全國范圍內村莊規劃覆蓋率相對較低；同時，農村地區規劃用途管制措施不足，基層執法力量薄弱。在規劃尚未完全覆蓋和規劃用途管制不力的情況下，貿然放開宅基地流轉，可能導致宅基地擴張和耕地占用，不利于耕地保護和國家糧食安全。

2.3 宅基地自由流轉需要與建立宅基地有償使用制度相銜接

在現有宅基地無償分配情況下，宅基地自由流轉必然造成分戶沖動，造成新增宅基地申請的增加；在存量宅基地無法滿足的情況下，也將導致耕地資源被占用。但是，注意兩個前提：一是宅基地無償分配；二是存量無法滿足。其中，對于存量宅基地資源是否能夠滿足需求，有很多學者研究了全國和部分地區宅基地的總量情況，可以判斷，對于大多數地區而言目前存量的宅基地資源應該可以滿足農民戶有所居的需求[13,14]，不排除有少數地區存量資源相對較少的情況，但即使存在也不會造成全國層面出現由于存量宅基地無法滿足戶有所居需求情況下大量占用耕地的局面。對于宅基地分配制度，也是目前宅基地制度改革的重要內容，即探索一定條件下的宅基地有償使用制度。目前政策文件明確的探索限制在因歷史原因超占、一戶多宅和繼承方式占用三個方面，但部分地區尤其是發達地區如義烏、武進等，探索了初次取得有償的方式，如有償選位和有償競價。在目前宅基地可以無償取得、有償流轉和退出的情況下，有資格申請宅基地的農戶勢必增多，而有意愿采取有償流轉方式獲取宅基地的農戶數量將較少，這樣容易出現對宅基地新增的需求加大、規模增加、利用低效等問題，非常不利于宅基地流轉市場的培育和發展。因此，要實現宅基地自由流轉，必須改變目前宅基地無償使用的情形，建立宅基地有償使用制度。

2.4 宅基地自由流轉需要與城鄉統一的土地市場建設相協同

在農村土地市場尚未建立的情況下，宅基地價值無法得到正常體現，其價值必然低于城市住宅用地價值，通過流轉宅基地獲得收益，確實難以購買城鎮住房。但是，當城鄉統一的建設用地市場建立與正常運作之后，宅基地價值將得到充分體現，與城鎮住房用地的差距將縮小。經濟發達地區，如上海、杭州、蘇州等地，已經實行了宅基地置換城鎮住房試點，且取得了積極成效。目前，農村土地市場尚未形成，相關的評估技術和交易服務相對缺乏，需要加快研究建立城鄉統一的土地市場，為宅基地流轉和市場化配置提供技術支撐。

3 宅基地改革試點情況

受現有社會制度和土地制度影響，宅基地改革試點對于流轉范圍并未實現突破。2015年至今開展的農村宅基地制度改革，對宅基地流轉范圍也進行了試點。由于受集體成員資格的限制，加上傳統的宗族文化影響，各試點區宅基地流轉范圍基本限定于本集體經濟組織內部，有少數地區實現了由村域向鎮域和市域范圍的突破。如：平羅、瀏陽對流轉范圍進行了突破，允許宅基地可以在縣域范圍內符合申請條件的農戶間流轉，并鼓勵通過公開競價的方式取得；宜城允許農民將合法宅基地以轉讓、出租、繼承、贈與、抵押、入股等方式進行內部流轉，并打破村域界限，按城市規劃區內、外允許宅基地在市域或鎮域范圍內農村戶籍間騰退流轉；義烏根據村莊更新改造情況確定流轉范圍，已經完成改造的村允許在縣域范圍內跨集體經濟組織流轉。大多數試點地區反映，按照現有政策在鎮、村集體經濟組織之間流轉，流轉范圍較窄，難以形成有效的流轉市場和合理的流轉價格機制，使得流轉效果并不理想，建議結合實際，進一步放開流轉范圍。但部分專家認為，流轉范圍的進一步放開，勢必對現有村鎮集體經濟組織結構、土地管理制度等產生影響，同時在現有城鄉土地制度二元化背景下，容易出現雙軌制套利問題，需要予以謹慎考慮并進行制度化規范。

結合農村宅基地制度改革試點情況和經驗，自然資源部對《中華人民共和國土地管理法》的相關內容進行了修訂和完善。2019年8月26日，《中華人民共和國土地管理法》修正案審議通過，自2020年1月1日起施行。新版《中華人民共和國土地管理法》對于農村宅基地制度在強化農民權益保障方面作了修改，明確了戶有所居、宅基地審批、宅基地流轉、自愿有償退出等內容，其中明確指出“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，并“允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，在一定程度上指明了宅基地流轉的方式（如出賣、出租、贈與、有償退出、存量盤活等），也為后續農業農村主管部門深入推進農村宅基地改革預留了通道。

4 結論與建議

任何制度的改革都是有風險的，但并不意味著有風險就不去改革。改革的目的是尋找一種更加公平、合理、高效的管理制度方案。當然，改革過程中，也要充分意識到改革風險的存在，并積極主動地控制風險和減少風險，達到穩定中發展。宅基地流轉制度改革也是一樣，我們要以客觀、發展的眼光看待，既要解決發展問題，也要保障社會穩定。宅基地自由流轉固然能夠更好地發揮市場配置資源的高效率，也是未來的趨勢，但是在目前各種前提條件尚未成熟之前，貿然放開流轉可能事與愿違，甚至可能會對社會造成較為嚴重的不利影響。結合當前社會實際情況，宅基地自由流轉需要解決幾個前提性問題：一是宅基地產權明晰和村莊規劃落地。產權明晰和符合規劃是宅基地流轉的前提基礎，可以很好地降低交易成本和宅基地流轉對其他用途土地資源的不利影響。建議加快開展農村地籍調查、不動產登記和村莊規劃編制等基礎工作。二是城鄉一體化的社會保障體系基本完善。城鄉一體的社會保障體系，尤其是住房保障體系的完善，可以使宅基地擺脫社會福利屬性，向資源、資產屬性轉化，從而實現市場配置資源的作用。三是逐步建立宅基地有償使用制度。為體現農村集體土地所有權權能，提高農村宅基地利用整體效益，在農村社會經濟發展水平相對較高的地區，可以考慮逐步改革目前的無償使用制度，并做好無償使用向有償使用的制度銜接與過渡。四是加快夯實農村土地市場基礎。各地因地制宜加快開展農村宅基地面積標準、農村宅基地基準地價標準、宅基地評估技術規則、宅基地交易規范等技術準則的研究與制定，加快農村土地交易中介服務機構和仲裁服務機構，加快建立農村土地市場。五是建立宅基地流轉配套服務政策。結合新版《中華人民共和國土地管理法》的相關規定，加快研究完善宅基地出賣、出租、贈與、有償退出等相關管理細則，探索制定宅基地流轉示范合同，以合同契約方式規范引導宅基地流轉；建立農村宅基地相關資源信息共享服務和監管平臺，加強農村宅基地信息化管理和宅基地流轉行為監管，促進宅基地合理有效利用。