建立大型陸上沉積盆地礦產資源專項規劃的戰略思考

姜杉鈺

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

沉積盆地是石油、天然氣（含常規氣、頁巖氣、煤層氣）、煤炭、鈾礦四大類能源礦產的主要富集區，還賦存著鉛、鋅、鎵、鍺等多種金屬和高嶺土、石膏、重晶石、螢石等非金屬礦產[1]。我國鄂爾多斯盆地、松遼盆地、塔里木盆地等大型陸上沉積盆地（一般指面積大于10km2的沉積盆地），是國家重要的能源資源戰略基地，對于支撐國民經濟發展和保障國家安全至關重要。由于大型沉積盆地各類礦產資源在空間上重疊交叉分布，礦產資源勘查開發涉及的地區、部門和產業之間的沖突不斷，與地面生態環境保護、基本農田保護、城鄉建設發展等也存在一定的不協調之處，引發了資源浪費、環境破壞、威脅生產安全等一系列問題[2,3]。

針對上述客觀存在的問題，在當前建立國土空間規劃體系、實現多規合一的大背景下，本文提出了大型陸上沉積盆地礦產資源專項規劃（以下簡稱盆地礦產資源規劃）的概念，即以大型陸上沉積盆地為主要空間單元，立足于國家礦產資源規劃和發展戰略，基于盆地礦產資源的空間分布格局和勘查開采時序規律，形成的引領礦產資源合理勘探開采和綜合利用的規劃。盆地礦產資源規劃，具有時空有機結合的特點，是從國土空間規劃全局謀劃礦產資源勘查開發和保護利用的一種探索，對于優化國土空間開發利用格局、保障國家能源資源安全和推進生態文明建設具有重要戰略意義。

1 構建大型陸上沉積盆地礦產資源專項規劃的必要性

1.1 提高礦產資源接續能力，保障國家能源資源安全

我國礦產資源總體豐富，但可持續能力較弱，保障能力不強，尤其是石油、天然氣等關鍵礦產的對外依存度逐年攀升，嚴重影響國家能源資源安全。沉積盆地是礦產資源耦合富集最為重要的地質系統，具有以油、氣、煤、鈾四種能源礦產為主體，多種金屬和非金屬礦產并存的特點，為石油、煤炭、鋼鐵、化工、電力、核工業等多個命脈產業的發展提供了保障[4]。因此，有必要明確大型陸上沉積盆地的功能定位，以科學規劃引領礦產資源高效勘探開發。

1.2 有利于規避礦產資源不合理開發導致的各類損失和風險

大型陸上沉積盆地礦產資源種類繁多，空間上重疊交叉分布，不合理的開發利用將導致一系列的損失和風險。例如，在盆地的油氣-煤炭重疊區，油氣鉆井和運輸管網會嚴重影響煤炭地下掘進，以致無法正常開采，如強行開采煤炭則存在較大生產安全隱患。在鈾礦-煤炭重疊區，先開采煤炭，放水卸壓會使鈾礦所處含水層的水位下降，造成鈾礦床疏干而無法利用[5]。在盆地礦產資源規劃的引領下，明確礦產資源開發利用時序，才能更好地規避各類損失風險。

1.3 有利于統籌協調各部門及產業間的矛盾沖突

在我國當前的礦產資源管理體制下，不同類礦產資源的管理涉及了不同的政府、企業和行業部門，大型陸上沉積盆地的礦產資源開發存在諸多的矛盾沖突[6]。最為典型的煤層氣和煤炭矛盾就曾一度嚴重制約了我國煤層氣產業的發展[7]。另外，大量的油氣-煤炭-鈾礦、煤炭-鋁土礦等礦業權重疊的情況，也對礦產資源的勘查開發造成了不利影響。在國家頂層設計方面，依托于盆地礦產資源規劃，形成跨區域、跨部門、跨產業的綜合協調機制，有利于統籌解決盆地礦產資源勘查開采中的各類矛盾沖突。

2 構建大型陸上沉積盆地礦產資源專項規劃的可行性

2.1 盆地礦產資源分布較強的地質規律性為規劃提供了可能

從大型陸上沉積盆地礦產資源空間分布的一般格局來看，煤炭廣泛分布在盆地的大部分區域，埋深幾百至上千米不等，垂向上位于多個不同時代的煤系地層中。常規石油和天然氣在盆地內主要呈條帶狀大面積分布，垂向上在幾千米的不同深度段形成多套油氣藏，一般位于煤炭下部或同層位；煤層氣、頁巖氣、致密氣主要位于煤系地層中，與煤炭的空間分布關聯密切。鈾礦大多位于盆地邊緣淺部煤層上部鄰近的砂巖中，平面上呈點狀分布。金屬礦產，一類以礦物形式賦存于煤層及圍巖之中，另一類以獨立礦體形式賦存于含煤地層下部或者煤層之中，主要位于盆地斜坡與造山帶的轉換地區。非金屬礦產也主要富集在煤系地層中，空間分布范圍廣，開采主要在近地表區域進行。不同沉積盆地因成盆、成礦和后期改造作用不同，礦產資源種類、規模和具體分布存在著差異性和不均衡性，但總體格局呈現出一定的地質規律，可以通過資源的綜合調查研究來整體把握，為規劃的建立和實施奠定基礎。

2.2 有建立國土空間規劃體系的背景支撐和主體功能區規劃的經驗借鑒

2019年5月30日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。在這一背景下，為適應礦產資源強國建設和保障國家安全的戰略需要，實現地下礦產資源與地表山水林田湖草等各類自然資源在空間上的有效配置，有必要科學布局大型陸上沉積盆地的礦產資源勘探開發空間，為國土空間規劃下的發展戰略提供能源和礦產資源支撐。礦產資源是工業的糧食，沉積盆地就是保障工業發展的重要糧倉，守住糧倉就守住了工業發展的生命線。2010年《全國主體功能區規劃》中的“兩橫三縱”城市化戰略格局，“七區二十三帶”的農業戰略格局，以及“兩屏三帶”生態安全戰略格局，是我國關于城市化、糧食安全和生態安全的重要部署，為盆地礦產資源規劃的構建提供了很好的借鑒作用。

2.3 在沉積盆地功能定位、整體區劃和綜合勘查開采方面已積累了一定經驗

針對沉積盆地功能定位，我國在礦產資源布局優化等方面進行了一系列的探索。2012年由國土資源部編制的《鄂爾多斯盆地礦產勘查開采專項規劃（2011～2015）》，是首次針對資源疊置共生大型盆地制定的勘查開采規劃，是優化國土空間開發格局、加強礦產資源勘查、保護和合理利用的重要舉措。按照總體思路和安排原則，在全盆地內規劃出了重點勘查區、重點開采區、勘查規劃區和開采規劃區等。該專項規劃對于明確礦產資源勘查開采方向重點、指導資源優化配置和礦業權合理設置具有重要意義，其開拓性的嘗試為后續的相關工作積累了經驗。另外，近些年出臺的《全國主體功能區規劃》《土地利用規劃》也都涉及了有關盆地礦產資源布局和利用的內容，如對鄂爾多斯盆地煤炭、油氣、鈾礦和煤層氣開發，四川盆地天然氣開發，以及柴達木盆地鹽湖中鉀、鎂、鋰、硼等多種礦產綜合開發利用提出了相應要求，也是我國在大型陸上沉積盆地資源開發和保護方面的重要探索。

3 構建大型陸上沉積盆地礦產資源專項規劃的主要思路

3.1 服務國家戰略需求，明確不同沉積盆地的功能定位

據統計，我國共有417個沉積盆地，大型陸上沉積盆地共有11個，包括塔里木盆地、準噶爾盆地、柴達木盆地、鄂爾多斯盆地、四川盆地、松遼盆地、渤海灣盆地、二連盆地、銀額盆地、羌塘盆地和南華北盆地。針對勘查開采程度較高的沉積盆地，要依托優勢礦產給予盆地明確的戰略定位。例如，給予四川盆地天然氣主產區的定位，繼續推動頁巖氣、深層氣、碳酸鹽巖氣為核心的300億戰略大氣區建設；明確塔里木盆地、準噶爾盆地在當前石油勘探開采中的戰略接替地位；充分發揮柴達木盆地鹽湖礦產的資源戰略優勢；綜合定位鄂爾多斯盆地、松遼盆地、二連盆地等石油、天然氣、鈾礦、煤炭等復合型能源基地。針對銀額盆地、羌塘盆地等資源調查程度較低的盆地，需作為戰略后備區域開展進一步的資源調查和科學研究，如以羌塘盆地為主體建立青藏高原油氣資源勘查專項等實踐工作。對于富含重要礦產的中、小型沉積盆地也需特殊對待，如在沁水盆地、阜新盆地等建設煤層氣產業基地，伊犁盆地構建鈾礦戰略基地等。

3.2 優化盆地時空布局，建立礦產資源勘查開發利用時序

針對大型陸上沉積盆地各類礦產資源重疊分布的空間格局，需要在資源調查的基礎上，綜合當前礦產資源的勘查開發現狀、礦業權設置現狀，形成合理的規劃布局，形成一系列規范化的規劃勘查開采區和戰略后備區。大型陸上沉積盆地的布局優化，需以國家層面的功能定位為主要依據，綜合考慮各類礦產資源的緊缺程度、戰略地位等，實行國家層面的整體規劃。針對跨多個省區的大型沉積盆地（如鄂爾多斯盆地跨越陜西、山西、寧夏、內蒙古、甘肅五個省區），需由各省區依托國家層面規劃，結合實際情況予以相應的省級規劃銜接，既要服務于我國戰略需求，也要兼顧省域發展訴求和相關企業的利益。在盆地相應的規劃區域內，根據各類礦產的賦存條件，建立明確的礦產資源勘查開發利用時序，礦業權的設立和礦產資源勘查開發要以規劃礦產為主體，其他礦產的勘查開發應嚴格按照時序規則進行，針對鈾礦等特殊礦產，可考慮設立保留區，在一定期限內暫停其他礦產的勘查開發。

3.3 充分發揮多方優勢，形成互利共贏的礦產勘查開發模式

盆地戰略定位和礦產資源空間布局是為了更好地從大局上把控國家發展命脈和區域發展訴求。在具體的實踐行為上，一是要充分發揮同一行業不同企業的技術和人才優勢，形成合力突破盆地關鍵礦產的勘探開發瓶頸，2019年6月，中石油塔里木油田與中石化西北油田簽訂戰略聯盟協議，雙方將在塔里木盆地開展油氣勘探開發合作，聯合研究攻關塔北、塔中地區地質難題，開創塔里木盆地油氣勘探開發新局面，這一舉措使得兩家央企在保障國家能源安全中發揮出更大作用；二是要統籌各方矛盾沖突，形成互利共贏的礦產資源綜合勘查開采模式，在以往的實踐中，諸如“三交模式”、“華潞模式”等都為解決油氣和煤炭企業間煤層氣-煤炭的矛盾沖突提供了寶貴經驗[8]，2018年中石油遼河油田利用“油鈾兼探”技術發現了松遼盆地首個特大型可地浸砂巖型鈾礦床，首開中國石油系統綜合找鈾的先河。

3.4 尊重礦產資源規律，建立因時因勢而變的動態調整機制

盆地礦產資源規劃需要以礦產地質規律為基礎，市場規律和戰略選擇為導向，因時因勢進行動態調整。一方面，礦產資源的勘查開發投入在很大程度上依托于市場需求和國家戰略定位。有關研究表明，我國煤炭、鐵、錳、磷等礦產的需求已達峰值并緩慢下降，石油、天然氣、鈾礦等能源礦產需求將持續增長，鍶、鍺、鎵等戰略性新興礦產需求將長期持續增長[9]。盆地礦產資源規劃的功能定位、空間布局和礦產資源開發利用時序都要及時調整以適應資源市場和戰略的需求。另一方面，礦產資源資源的種類、儲量和空間分布本身就具有不可完全預見性，會隨著技術發展和認識的提高而不斷更新。例如，近年來盆地地熱資源逐漸被人們重視[10]，隨著勘探開采的不斷深入，形成個別盆地以地熱開采為主體的功能定位也將成為一種可能；同樣，勘探顯示出柴達木盆地北緣存在大型-特大型氦氣氣藏的可能性，如果后續更多的證據得以落實，則對于緩解我國氦氣資源極其稀缺、長期依賴進口的現狀具有重要戰略意義，柴達木盆地的礦產資源勘探開發部署也需適當地調整思路。

3.5 依托科學技術手段，形成數字化、信息化綜合管理平臺

科學技術是第一生產力，也是各類規劃建設、實施和監管的重要手段。對于構建盆地礦產資源規劃，一是在摸清礦產資源家底的基礎上，自然資源部可考慮會同各省級自然資源主管部門，借助大數據、地質云等科學技術手段，形成盆地礦產資源空間的概念模型和分布模型，建立礦產資源動態數據資料庫，提升布局和動態調整的可靠性和可操作性；二是建立企業信息集成平臺，對不同類礦產資源勘探開發的地質、勘查、工程、生產等資料和數據予以上傳共享，避免同一區域重復性科研和實踐工作，有利于提高礦產資源勘查開采的效率和減少企業成本，平臺訪問權限保留在特設部門，企業間簽署協議可進行資源共享，同時考慮為科研機構和高等院校提供綠色通道，將產、學、研有利結合,最終作用于礦產資源的勘探開發中；三是盆地礦產資源規劃的有關數據和資料要積極融入全國統一的國土空間基礎信息平臺，實現盆地礦產資源與其他自然資源的協同規劃和“一張圖”統籌管理。

3.6 加強規劃彈性管控，做好標準規范和政策法律保障

盆地的礦產資源是全民所有的重要資產，盆地礦產資源規劃既帶有自上而下的管控要求，也帶有自下而上的發展訴求，同時也反映企業的效益。建議各級政府主管部門聯合建立盆地礦產資源安全生產技術規范和標準，明確各方在資源開發過程中的責任和技術要求。要依托正在進行的國土空間規劃相關法律法規建設開展相應工作，積極推進盆地礦產資源規劃融入國土空間規劃，為實現“多規合一”提供法律保障，《礦產資源法》及相關法規也應補充和完善礦產資源開發順序和各方權利義務的有關內容，重點修訂不符合實際情況或與其他配套法律不協調之處，為企業工作提供規范，為政府監管提供抓手。總體而言，空間規劃的彈性管控一方面能保證盆地礦產資源開發與國家和地方政策法規相適應，另一方面需避免政府的過度干預，提升空間規劃對資源市場和國家戰略需求的適應力。對符合規劃標準的予以獎勵和鼓勵，對于違法犯罪情況予以嚴格懲處，以維持規劃先行的權威性。

4 需統籌考慮的關鍵問題

4.1 盆地礦產資源規劃與《礦產資源規劃》的關系

《礦產資源規劃》是《礦產資源法》確定的法定規劃，是國家對一定時期礦產資源勘查和開發利用的總體安排，對重要的盆地、礦區、礦產給予規劃安排，對礦產資源的種類、儲量和產量等做出目標要求，屬于發展類規劃的范疇。在本文所述的盆地礦產資源規劃構想中，更注重在空間尺度上優化我國礦產資源的勘探開發布局，是在儲量、產量等目標要求下的具體落實安排，是對《礦產資源規劃》中相關規劃礦區、盆地等內容的細化，真正意義上落實不搶占地盤找礦、科學規范找礦采礦。目前，省級礦產資源規劃（2021～2025年）編制前期工作已經啟動，構建盆地礦產資源規劃，使其與礦產資源規劃相輔相成、相互依托、協同管控，是共同體現國家礦產資源勘探開發頂層設計思路的重要路徑。

4.2 盆地礦產資源規劃在自然資源管理中的作用

礦產資源是古地表山水林田湖草等自然資源經歷風化、剝蝕、沉積、巖漿等自然作用而形成的，既是古自然資源演化在現今地下的集中體現，也是現今自然資源的重要組成部分，與山水林田湖草的生命過程有著千絲萬縷的聯系。大型陸上沉積盆地地下和地表都是優質自然資源的高度集中區，開展盆地礦產資源規劃，一方面會減少礦產資源開采不當引起的水資源、土壤資源等自然資源的破壞，另一方面通過礦產資源的有序高效開采，能夠促進經濟效益增長進而實現對地表生態環境的人為改造，實現人與自然的和諧共處。可以說，盆地礦產資源規劃不僅是對礦產資源的有效保護和利用，也是對山水林田湖草其他自然資源的有效保護，是對自然資源統一管理的有效支撐。

4.3 與各級各類國土空間規劃的有效銜接

礦產資源具有四個特點：一是短期不可再生，浪費不可再造；二是地下分布與地表資源空間重疊；三是資源規模和種類難以準確預測并隨技術和認識的突破不斷更新變化；四是資源的戰略性受國內外形勢、市場需求等因素的影響。以上四個特點決定了盆地礦產資源規劃在自身構建上就具有一定難度，需要在最大化發揮礦產資源作用與服務和支撐國土空間規劃統一布局之間尋找平衡點。從細節上而言，就是要盡最大可能地做到與各級各類空間規劃的銜接。從國家戰略大格局上來看，構建盆地礦產資源規劃就需要考慮“兩橫三縱”城市化戰略格局的需要和“七區二十三帶”農業戰略格局和“兩屏三帶”生態安全戰略格局的約束，統籌協調“三區三線”劃定?？傮w而言，盆地礦產資源規劃的真正意義就在于既為礦產資源勘探開發做出指導，也為國土空間規劃做好支撐。