農村建設用地調查與城鄉國土空間優化：進展與研究設想

彭 慧，鄭琰琳

（1.江蘇省國土資源研究中心，江蘇 210024；2.江蘇省工程咨詢中心，江蘇 210092）

隨著城市化進程的加快，大多數國家不斷推進城市擴張，傳統的城鄉空間布局模式正在發生轉變，面臨資源約束趨緊和生態破壞嚴重的態勢，推進國土空間優化符合環境保護和經濟發展的雙重需要[1]。城鄉國土空間優化涉及復雜的、由多元要素構成、受多元主體影響、形態與功能多樣的城鄉地域系統。近30多年來，伴隨著快速工業化、城鎮化發展，中國城鄉關系出現了顯著的變化，特別是城鄉地域結構發生了快速演化，“重城輕鄉”的發展導向引發和加劇了城鄉差距拉大、土地快速非農化、農村空心化等突出問題[2]。為適應這些變化、緩解這些問題，學者們開始逐漸意識到解決城鄉空間尤其是鄉村空間問題的迫切性，以集中集聚、高效共享、規模適中和生態文明為發展目標成為城鄉空間優化的理想狀態[3]。伴隨著農村建設用地管理滯后、用地粗放、結構失調等一系列問題的出現，農村建設用地的現狀揭示和變化分析成為城鄉國土空間優化研究中至關重要的一部分。

從已有研究看，對城鄉國土空間優化的研究主要包括對城鄉建設用地增減掛鉤政策的探討與實證分析和對具體區域的城鄉空間組織研究。一般認為，我國城鄉國土空間優化的目的是實現城鄉發展一體化和新型城鎮化。農村建設用地作為城鄉國土空間優化的重要方面，學者的分析評價大多以中宏觀區域研究為主。關于農村建設用地的差別化管理，以往多以區域主體功能或城鎮化與工業化水平等為依據，劃定不同類型區進行政策制定；而較少從農村建設用地規模、結構、效率等視角出發，以農村建設用地自身的異質性特征為依據進行類型區劃分，難以為城鄉國土空間優化工作提供針對性的農村建設用地管理對策。而結合鄉村土地調查數據，包括宗地信息、業態信息等，可以從微觀視角更有針對性地研究農村建設用地空間特征與問題、農村建設用地整治潛力與路徑、農村建設用地類型分區與差別化管理等，可以更有效地推動經濟與人居環境的共同和諧與繁榮，實現城鄉國土空間的進一步優化。

江蘇省作為我國經濟社會發展最快、城鎮化與工業化水平最高的地區之一，其農村建設用地的集約節約與轉型利用模式對于其他區域實施城鄉國土空間優化具有一定的借鑒與示范意義。基于以上，本研究將以江蘇省為案例區，以農村建設用地調查成果為基礎，耦合社會經濟發展數據，進行全省農村建設用地規模、結構與空間格局、整治與再利用潛力以及優化調控措施等方面的系統分析和探索，對于加快江蘇省落實經濟新常態下供給側結構性改革，推進農村建設用地規模控制、結構優化、布局調整，落實建設用地總量和強度“雙控”目標，探索“人地掛鉤”政策，保障農民合法權益都具有非常重要的現實意義，同時可對如何更高效地利用農村建設用地調查數據以滿足城鄉國土空間優化的需求提供可借鑒的研究方法。

1 研究進展

1.1 關于城鄉空間優化的宏觀研究

黨的十六大以來，中國逐步進入統籌城鄉發展的新階段，但仍面臨城鎮發展對空間的粗放利用，以及對土地財政的過度依賴等問題[2]。城鄉國土空間優化正是從土地資源角度出發，以城鄉一體化協調發展為目標的空間組織優化過程，包含動態和靜態兩個方面的內涵，主要通過促進城鄉主體的互動以及土地要素在城鄉之間的高效配置與有序流動，來建構城鄉社會經濟生態空間聯系與相互作用秩序，從而優化城鄉地域空間結構、提升城鄉地域空間功能[4]。城鄉國土空間優化的相關研究可以從土地角度揭示城鄉一體化和城鎮化過程中城鄉經濟、社會、文化、生態空間與行為活動的內在組織規律，為新型城鎮化與城鄉統籌發展戰略實施提供科學支撐。城鄉空間優化的目標是城鄉基礎設施網絡化、城鄉產業發展關聯化、城鎮布局合理化、空間聯系緊密化[5]。胡曉萌從空間結構優化、生態保護格局優化、產業布局優化和公共服務設施配置優化4個方面對城鄉空間優化調整進行了論述[6]。總體來看，城鄉空間的優化路徑應基于不同地域、不同發展階段、不同驅動因素等進行區別對待，分類指導。城鄉空間規劃是實現城鄉空間組織優化的重要途徑，其理論與實踐探索成果越來越多。當前，空間規劃研究已經從城市主導逐步轉向了城鄉結合，學者們紛紛圍繞城鄉統籌規劃、城鄉一體化規劃等展開研究[7]，其內容涉及內涵、理論基礎、技術方法、規劃管理等方面[7-10]。由于建設用地數據能夠直接體現城鄉融合發展的空間狀態、特征、動態變化及分布特點，因此被廣泛應用于城鄉空間優化的研究。

1.2 關于農村建設用地的研究

快速城鎮化進程中，中國農村人口持續向城市流動，而農村建設用地規模卻并未相應減少，農村“人減地增”的“逆向擴張”現象普遍存在[11]。僅2000～2011年，全國農村人口就減少了1.33億，人口收縮日益明顯，而同期農村居民點用地增加了3045萬畝，農村實際人均用地規模有增無減。隨著工業化進程深入推進，在城鄉土地利用價格“剪刀差”的驅動下，工業用地占農村建設用地比重也在持續攀升。尤其是，我國長期以來實施“城鄉分治”的二元土地利用管理制度，大部分地區“城市偏向”的發展路徑直接導致了農村土地利用管理的滯后，不可避免地帶來諸如用地粗放、結構失調等一系列問題，不利于城鄉土地利用的協調統一、農村建設用地的精細化管理以及可持續利用[12]。可通過對農村建設用地總量及其空間分布特征的描述性分析，刻畫不同區域農村建設用地的規模增減與利用效率等[13][14]。近年來，隨著土地資源管理、鄉村地理與規劃學科的發展，以典型村域為研究案例，學者們開展了一些微觀尺度的農村建設用地研究工作[15]。在城市化備受關注的同時，伴隨著城市化發展而產生的鄉村衰退問題少有問津[16]。從微觀視角研究較大范圍內農村建設用地的產權歸屬、利用效率、功能結構、潛力分布等的成果更不多見。因此，在國家加快新型城鎮化建設與城鄉統籌發展的大背景下，科學引導農村建設用地轉型、明晰農村建設用地開發面臨的現實問題成為促進城鄉國土空間優化的必由之路，也是公共管理學、人文地理學亟需加強研究的重要課題。

2 農村建設用地調查數據

由于鄉村問題長期被忽視，農村建設用地的調查分析尤為重要，而現有研究缺乏以微觀視角更有針對性地研究農村建設用地空間特征與問題、農村建設用地整治潛力與路徑、農村建設用地類型分區與差別化管理等。在這種情況下，農村建設用地調查為城鄉國土空間優化提供了更微觀、更有針對性的基礎數據支撐。農村建設用地調查的主要任務包括數據獲取、挖掘和分析等。

2.1 數據獲取

農村建設用地調查是以查清農村建設用地現狀和利用情況為目的，針對農村建設用地開展內外業調查、資料收集、數據建庫等工作。調查項目包括農村宅基地、經營性建設用地、公共管理與公共服務設施建設用地以及其他建設用地等農村建設用地實際使用狀況，并按照統一的數據標準建立農村建設用地調查數據庫，為完善農村建設用地管理政策、促進土地節約集約利用提供依據，為推進農村土地綜合整治、盤活農村存量建設用地、開展農村不動產統一登記等工作提供基礎數據。

2.2 數據挖掘

以農村建設用地調查成果為基礎，梳理出宗地信息（宗地面積、建筑占用面積、建筑面積、建筑類型、利用狀態、用地功能、家庭信息、產權歸屬等）、業態信息（行業類型、經營類型、稅收情況、就業人數等），并關聯村域經濟（三次產業）、人口（戶籍、常住、從業）等數據，可以構建支持人口經濟-建設用地耦合信息挖掘的綜合數據庫，從而更全面地支撐城鄉國土空間優化相關研究。

3 農村建設用地調查數據在城鄉國土空間優化中的應用

基于以上數據，可以從以下幾方面開展城鄉國土空間優化的相關研究：①通過關聯農村人口、就業及經濟相關數據，開展深度挖掘，構建農村建設用地數據庫；②農村建設用地規模強度、功能結構、利用效率、建筑年代等空間特征與差異分析；③農村宅基地、經營性用地等整治潛力測算與優化路徑安排；④農村建設用地類型區劃分及差別化的管控引導政策的制定建議。

3.1 數據庫構建

以江蘇省農村建設用地調查成果數據庫（縣級）和江蘇省基礎地理信息（行政區劃等）數據為基礎，通過空間疊加（intersect）、屬性分析（attribute calculation & summarize）、空間匹配（spatial join），關聯行政村空間單元、宗地屬性和村域其他人口、經濟數據，形成江蘇省村級農村建設用地數據庫。其中，對原始庫中的建筑年代、建筑結構等離散數據，根據數據分布特征進行分等定級并賦權重和圖斑信息加權求和，獲取村域單元的變量值。

3.2 總體特征分析

依托上述綜合數據庫，開展村、鎮、縣、市、省等不同空間尺度的農村建設用地的基本特征分析。借助ArcGIS軟件平臺，將江蘇省基礎地理要素、農村建設用地及其功能、權屬、建筑特征等空間數據，以及經濟社會指標和元數據等非空間數據統一納入MDB空間數據庫；在拓撲與邏輯檢驗基礎上，對農村建設用地空間數據進行尺度匯交（scale remittance），以提取村、鎮、縣、市等不同空間尺度矢量數據。采用空間關聯（spatial join/relate）與空間統計（spatial statistics）分析方法，對不同尺度農村建設用地與相應經濟社會指標進行耦合關聯。

采用基尼系數（GINI index）與泰爾指數（Theil index），分別測算區域（inter-region）、地級市（inter-prefecture）、 縣 區（inter-county）、 鄉 鎮（inter-town）等不同空間尺度下的農村建設用地規模、結構、效率差異水平，進而揭示江蘇省農村建設用地分析的合適空間尺度，確定后續基本分析單元。

3.3 異質性分析

采用一般探索性空間分析（ESDA）方法研究農村建設用地直接派生信息的空間分異，揭示建設用地利用效率、功能結構等的空間異質性規律。通過空間自相關（spatial autocorrelation）等多元數據地理空間關聯與統計，研究建設用地結構、效率與人口、社會經濟要素的空間關聯特征，為整治和再利用的路徑研究提供指引。

（1）不同區域劃分視角下農村建設用地利用差異。首先，根據全省主體功能區劃分方案，分別測算優化、重點、限制、禁止開發區域內農村建設用地的利用強度、功能結構與綜合效益；其次，按照全省“1+3”空間戰略格局，分別測算揚子江城市群、沿海經濟帶、蘇北生態經濟區、淮海經濟區內農村建設用地的利用強度、功能結構與綜合效益；再次，按照傳統設區市劃分，測算蘇南、蘇中、蘇北三大區域在上述方面的差異；最后，根據鄉村單元的微觀區位特征，測算到城鎮或縣城區不同空間距離（近郊-遠郊）的農村建設用地的上述指標特征，從而解析不同城鄉關系影響下的農村建設用地開發利用情況的差異。

（2）不同功能（類型）用地的區域差異分析。首先，提取農村宅基地數據信息，測算不同區域劃分視角下農村宅基地的規模強度、利用效益及建筑年代等特征；其次，分別提取農村工業、商服等經營性用地信息，測算不同區域劃分視角下農村經營性用地（工業、商服等）利用情況的差異特征。在此基礎上，甄別江蘇省農村建設用地變化的主要來源，尤其識別不同類型區域內“人減地增”的主要類型來源。專題研究不同地區農村宅基地配置的非均衡狀況及其改革路徑。

3.4 整治潛力測算與路徑安排

按照逐級篩選的“漏斗”評估模型，建立從理論潛力—多級成本跨越潛力—整治周期安排的篩選邏輯線路，通過空置率排序和空間抽取，分析宅基地和經營性建設用地整治理論潛力及空間分異；根據建筑質量和年代分析，結合區域實地調研，評估建設用地整治成本的空間差異和再利用可能性；評估建設用地整治現實潛力，研究適宜的整治周期安排，制定建設用地整治潛力挖掘的地域清單與時序安排。

具體而言，分別根據上述不同區域劃分方案測算不同功能類型用地的整治潛力，分別從主體功能區、“1+3”戰略格局、三大區域、區域扶貧開發“6+2”重點片區劃分等不同視角，分析農村宅基地、經營性用地等的整治潛力。重點關注鎮域尺度下全省人口密度（絕對密度與相對密度）與建設用地規模的耦合關系，識別不同“人地掛鉤”類型區（如人減地增、人地同增等）。在此基礎上，通過大規模田野調查與典型案例解析，并關聯地方行為主體意愿和成本負擔能力分析，研究閑置宅基地和低效經營性建設用地的整治與再利用可能以及現實路徑。專題研究大城市周邊利用集體建設用地建設租賃住房的供給潛力，以及“人地掛鉤”視角下的農村建設用地布局優化路徑。

3.5 類型區劃分及差別化管理政策建議

基于上述空間異質性分析結構，參考全省平均參數水平確定不同等級標準，并充分考慮經濟社會發展水平與國家、省級區域戰略，劃分不同的農村建設用地類型區與亞區。進一步參考主體功能區、“1+3”功能區戰略構想及傳統蘇南、蘇中、蘇北的三大區域劃分，并結合上述類型區的異質性特征與土地整治潛力與“名義建設用地”分布狀況，制定差別化的管控引導政策建議。

4 結論

隨著快速工業化、城鎮化發展，城鄉差距拉大、土地快速非農化、農村空心化等突出問題亟待解決，鄉村空間的組織優化尤為迫切。農村建設用地調查為從微觀視角更有針對性地研究鄉村空間問題——主要包括建設用地空間特征與問題、農村建設用地整治潛力與路徑、農村建設用地類型分區與差別化管理等提供了較為精確的數據支撐，從而推動城鄉國土空間的進一步優化。基于農村建設用地調查數據，結合人口、就業及經濟等相關數據，可以構建支持人口經濟-建設用地耦合信息挖掘的綜合數據庫，在此數據庫基礎上可以進一步開展以下研究：①農村建設用地空間特征與差異分析；②整治潛力測算與優化路徑安排；③類型區劃分。以上分析，在揭示農村建設用地的現狀和變化的同時，也為政策制定提供了差別化建議，為城鄉國土空間優化乃至城鄉一體化發展和城鎮化等提供了參考依據。