人民調解工作學習推廣“楓橋經驗”的幾點思考

吳鐵城（內蒙古自治區司法廳副廳長）

人民調解是獨具中國特色的化解矛盾、消除糾紛的法律制度，因其成本低廉、靈活高效和非對抗性，受到廣大群眾的歡迎，被國際社會譽為“東方經驗”。當前，社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，各類矛盾糾紛易發多發，充分發揮人民調解維護穩定的“第一道防線”作用，積極化解社會矛盾糾紛，是內蒙古自治區全區各級司法行政機關和廣大人民調解組織肩負的重要職責和神圣使命。

進入新時代，我們面對的改革發展穩定任務之重前所未有、面對的矛盾風險挑戰之多前所未有，人民群眾對法治的要求也越來越高，健全完善基層矛盾糾紛化解機制顯得尤為重要。內蒙古自治區是祖國“北大門”、首都“護城河”。全區各級司法行政機關、廣大人民調解組織和人民調解員，必須站在推進法治內蒙古建設、推進治理體系和治理能力現代化、保障和實現人民當家作主的高度，深刻理解和把握新時代對人民調解工作的新要求，堅持發展“楓橋經驗”，有效發揮人民調解在化解矛盾、防范風險、服務群眾中的獨特優勢，為推進平安內蒙古、法治內蒙古建設作出貢獻。

一、牢牢把握“楓橋經驗”精髓和核心要義，深入領會加強人民調解工作的重大意義

堅持發展“楓橋經驗”對維護社會穩定，全面推進依法治區具有重大意義。

（一）堅持黨的領導是“楓橋經驗”的靈魂。“楓橋經驗”是在黨的堅強領導下，實踐黨的群眾路線的鮮活樣本，體現了中國特色社會主義道路的正確性和優越性，展示了社會治理現代化的重大成果。

（二）樹立法治思維是“楓橋經驗”的核心。法治建設為“楓橋經驗”發展提供保障、指明方向，用法治來規范人們的行為，運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，這是“楓橋經驗”的根本出發點和落腳點。

（三）踐行群眾路線是“楓橋經驗”的精髓。“楓橋經驗”是人民群眾在實踐中的偉大創造。“堅持矛盾不上交、就地解決”是目標，“發動和依靠群眾”是根本途徑。“楓橋經驗”通過發動群眾、依靠群眾、服務群眾來提高社會治理水平，真正為群眾排憂解難。

二、準確把握我區人民調解工作的思路和方向

（一）人民調解工作再定位。一方面，把握好人民調解的政治定位。人民調解是通過人民群眾自己選舉的調解組織，來調處發生在人民群眾內部的紛爭，自己動手維護公民的合法權益，是人民群眾直接行使民主權利，直接參加國家生活，直接管理社會事務的一種重要表現。人民調解組織充當著政府與廣大群眾之間的紐帶和橋梁，通過開展調解工作，將人民政府和廣大群眾聯結起來，溝通了他們之間的關系，從而極大促進了基層社會主義民主制度的建設和發展。另一方面，把握好人民調解的解紛定位。解決糾紛是人民調解制度最為基本和重要的功能定位。無論在哪個發展階段時期，都會產生特定的糾紛解決需求，基于社會主體的價值觀和偏好、糾紛解決途徑的多樣化、糾紛類型及其處理的特殊性等等因素，必然需要一種多元化的糾紛解決機制。人民調解作為一種具有平等、自愿、參與、自主選擇和靈活便利經濟特點的糾紛解決途徑具有不可替代的魅力，在當代法治社會中，人民調解的價值將進一步得到提升。

（二）人民調解工作思路再調整。堅持人民立場，切實把以人民為中心的發展思想貫穿人民調解工作全過程，始終瞄準讓人民群眾過上美好生活這一目標優化人民調解服務，努力把工作成效更多更直接地體現在人民群眾獲得感、幸福感、安全感的提升上。突出法治屬性，強化法律在人民調解中的權威地位，堅持在法律框架內判斷是非曲直、明確權利義務，著力提升運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力水平。強化創新驅動，按照共建共治共享的要求，積極推進人民調解理念思路創新、方式方法創新，努力創造適應群眾需求、體現時代特征的人民調解新模式。

（三）人民調解工作再盤點。近年來，內蒙古自治區各級司法行政機關在司法部和自治區黨委、政府的堅強領導下，認真貫徹《人民調解法》，大力加強人民調解組織、隊伍、制度、業務和保障能力建設，人民調解工作取得長足發展。一是實現調解組織網絡化。全區建立人民調解組織15919個，嘎查、村居和蘇木、鄉鎮人民調解委員會實現了全覆蓋，醫療、交通、勞動、物業、環保等行業性、專業性人民調解組織普遍建立，構建起橫向到邊、縱向到底的調解組織網絡。二是推進調解隊伍專業化。大力發展專職人民調解員隊伍，建立醫學、法學等方面的專家咨詢庫。目前，全區共選聘專職人民調解員8190人，占總數的11.53%，初步形成了一支專兼結合、優勢互補的人民調解工作隊伍。三是推進調解制度標準化。從加強和規范人民調解工作入手，把人民調解標準化、規范化納入全區司法行政標準化建設的總體布局之中，對人民調解組織設立、隊伍建設、工作制度、業務開展、基礎保障等進行全面規范。四是推進調解形式多元化。針對近年來我區矛盾糾紛出現的新情況新特點，各地主動作為，推出了一批符合區情、行之有效的人民調解新舉措。五是構建調解大格局。司法行政機關主動加強與公安、法院、檢察院、信訪等部門協作配合，落實“訪調銜接”“律調銜接”“警調銜接”“訴調銜接”“檢調銜接”機制，構建“大調解”格局，既節約了大量的司法資源，又有效減輕了當事人的“訴累”。

同時我區人民調解工作還存在一些困難和問題，主要表現在：人民調解工作基礎薄弱，專業化、社會化程度不高；統一、規范的案件調處分類標準尚未建立，矛盾糾紛導入輸出機制還不健全；行業性、專業性人民調解組織發展不平衡，調解員隊伍結構、素質、能力還不適應新時代人民調解工作的需要；經費保障嚴重不足，每年各級財政落實的專項經費只能達到人民調解案件補貼實際需要的10%。這些問題的存在，嚴重制約了我區人民調解工作的深入發展，需要我們堅持問題導向，在今后的工作中逐步加以解決。

三、堅持調防結合，切實做好新時代矛盾糾紛排查化解工作

（一）筑牢維護社會和諧穩定“第一道防線”，有效預防和化解矛盾糾紛。社會穩定的基礎在基層，關鍵在基層。當前，各種矛盾糾紛易發多發，人民調解組織網絡密集，人民調解員植根基層、來自群眾，熟悉社情民意，處于預防化解矛盾糾紛的最前沿。要充分發揮人民調解組織網絡健全的優勢，廣泛收集信息掌握情況，及時發現矛盾風險隱患，采取有針對性的預防措施，防患于未然。要建立矛盾糾紛導入和輸出機制，對事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的矛盾糾紛，要及時就地進行調解；對較為復雜、疑難且涉及專業問題的矛盾糾紛，要采取合議、協商等綜合方式調解，必要時可邀請相關專業人員參加；跨地區、跨單位的矛盾糾紛，相關調解組織要加強相互配合，共同做好調解工作；對法院、“12348”法律服務專線、信訪等部門分流轉辦、邀請協辦或委托交辦的矛盾糾紛，要及時依法受理，爭取在第一時間內將矛盾糾紛解決在初始階段。嘎查、村居人民調解委員會調解不了的矛盾糾紛，要及時移送蘇木、鄉鎮人民調解委員會或旗縣人民調解中心。對不屬于人民調解范圍或通過人民調解方式解決不了的矛盾糾紛，特別是有可能引發越級上訪、刑事治安案件、群體性事件的矛盾糾紛，人民調解組織或司法行政機關要及早向當地黨委政府或有關部門報告，導入法治軌道解決，防止矛盾糾紛隱患蔓延、擴大。

（二）緊緊圍繞黨委和政府的中心工作，切實找準調解工作的結合點、突破口。做好人民調解工作，要牢固樹立大局意識和全局觀念。要牢記習總書記在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時，對內蒙古提出的“扎實推動經濟高質量發展，扎實推進脫貧攻堅，扎實推進民族團結和邊疆穩固”的“三個扎實”的指示要求，積極協助有關部門參與重大風險防范化解、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰”，及時有效化解金融、房地產、移民搬遷、環境污染等矛盾糾紛，營造和諧穩定的社會環境。要將矛盾糾紛排查化解和掃黑除惡專項斗爭工作有機結合，深入開展涉黑涉惡矛盾糾紛排查化解專項活動，積極完善各類矛盾糾紛防范和化解機制，加大對涉黑涉惡高危人群、事項的摸排力度，最大限度擠壓黑惡勢力插手空間，徹底鏟除黑惡勢力滋生土壤，特別是對已調解過的糾紛進行仔細梳理，對有可能涉及黑惡勢力線索的進行回訪、排查，切實保障人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。要根據黨委、政府的統一部署，在重要節點、敏感時段，針對特定區域、特定行業或領域集中開展矛盾糾紛專項排查化解活動。遇有重大、疑難糾紛或群體性、突發性事件，要及時啟動應急處置預案，在當地黨委、政府統一領導下，積極與有關職能部門分工協作、共同化解，把矛盾糾紛牢牢吸附在基層。

（三）圍繞社會矛盾多元和熱點行業糾紛多樣的特點，積極拓展調解工作新領域。隨著經濟社會發展，調解工作范圍不斷擴大，已經從婚姻家庭、鄰里、山林土地等傳統矛盾糾紛向醫療、道路交通、勞動爭議、物業糾紛等多元領域拓展。我們要適應矛盾糾紛的新變化，準確把握人民調解新需求，堅持以社會需求為導向，實事求是，對矛盾糾紛相對集中、人民群眾需求大的行業、專業領域，及時推動設立行業性、專業性人民調解組織。近年來，為了加強和規范行業、專業領域調解工作，自治區司法廳先后會同有關部門出臺了《關于推進行業性專業性人民調解工作的指導意見》《關于推進商會人民調解工作的意見》《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》等文件，積極指導矛盾糾紛易發多發的重點領域設立行業性、專業性調解組織，覆蓋交通事故損害賠償、醫療、物業、勞動、環保等主要行業專業領域。全區共設立行業性、專業性人民調解組織834個，每年化解醫療、物業、交通事故、環保、勞動爭議等行業、專業領域的矛盾糾紛1.9萬件，年均遞增20%以上。今后，要充分發揮行業主管部門的積極性，按照“誰主管誰負責”“誰受益誰保障”“誰使用誰管理”原則，堅持“成熟一個、發展一個”，逐步推進矛盾糾紛多發易發的重點行業、領域人民調解組織的全覆蓋。

（四）扎實開展人民調解參與信訪矛盾化解工作，最大限度地消除社會不和諧因素。信訪問題是社會矛盾的綜合反映，也是讓黨委、政府高度關注的問題。調解應當聚焦這些問題，努力為黨委、政府分憂，為基層群眾解難。要積極打造人民調解的升級版，在信訪案件處理中有新作為，不能僅僅停留在老娘舅式的調解模式，要把人民調解工作與信訪矛盾化解緊密結合起來。要充分發揮村（社區）人民調解扎根基層、熟悉社情民意的優勢，及時發現信訪苗頭，積極做好信訪案件的協調和化解工作，防止信訪問題激化升級。對于黨委、政府關注的信訪積案以及重大疑難復雜矛盾糾紛，司法行政機關要積極發揮作用，精心協調，組織轄區內人民調解組織主動介入，敢于啃“硬骨頭”。要加強外部聯動、內部整合，充分發揮系統內律師、公證員、司法鑒定人、基層法律服務工作者、法律援助志愿者等法律服務人員力量資源優勢，形成化解信訪案件工作合力。要通過打人民調解“組合拳”，使信訪案件特別是進京、赴自治區上訪、群體性上訪等數量有明顯下降。對調解不成的信訪案件和不適合調解的矛盾糾紛，要積極引導當事人通過仲裁、行政、司法等合法途徑解決。對排查調解過程中發現的涉黑涉恐、非法集資等違法犯罪活動以及可能引發群體性事件、越級上訪等矛盾糾紛，要及時預警，主動報告轄區公安機關和當地黨委、政府，積極配合黨委、政府及有關部門疏導化解。

四、堅持推進工作與強化保障并重，努力為人民調解員開展工作創造良好條件

人民調解工作是群眾性、自治性、民間性、公益性很強的工作，為其開展工作保駕護航不僅是政府和社會的共同責任，更是司法行政機關的中心任務。

（一）要大力加強人民調解員隊伍建設。當前，第一位的工作任務是貫徹落實好中央政法委等六部門聯合印發的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》和自治區《關于加強人民調解員隊伍建設的實施意見》。通過采取公開征聘的形式，將一批專業知識水平高、責任心強、崗位穩定性強的專業人士納入專職人民調解員隊伍，改善人民調解員隊伍結構。通過完善特邀人民調解員制度，聘請具有相關領域調解經驗、較強專業知識、較高社會威望、品行良好的優秀人士，擔任特邀人民調解員，主持或參與專業性強、跨地區跨領域或重大疑難矛盾糾紛調解。建立自治區、盟市和旗縣（市區）人民調解咨詢專家庫，為更好開展人民調解工作提供專家咨詢意見和調解建議。推進人民調解員雙語人才隊伍建設，大力培養熟悉少數民族語言、文化、風俗習慣，能夠獲得少數民族群眾心理認同的人民調解員隊伍。

（二）要不斷提高人民調解工作保障水平。人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用。對人民調解工作所需經費給予必要的支持和保障，是各級政府的法定責任，也是堅持以人民為中心發展思想的具體體現。當前，很多地方反映人民調解工作保障沒有標準或標準偏低，一定程度上影響了人民調解員的工作積極性，制約了人民調解工作的有效開展。《人民調解法》《財政部司法部關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》等對人民調解工作保障都作出了明確規定。全區各級司法行政機關要主動作為，協調當地政府把人民調解工作經費納入財政預算足額保障，積極爭取落實專職人民調解員聘用經費、調解員辦案補貼和專家咨詢費。要督促行業、專業人民調解組織設立單位，落實保障責任，為開展工作提供必要的場所設施和經費保障。要加大政府購買人民調解服務力度，落實自治區《關于做好政府購買人民調解和安置幫教服務工作的實施意見》，積極培育人民調解員協會等社會組織作為承接主體，完善購買方式和程序，提高保障標準。要總結各地實行“以案定補”“以獎代補”的經驗做法，推動建立辦案補貼制度，激發人民調解員的工作積極性。

（三）要大力完善人民調解工作體制機制。以加強人民調解與行政調解、司法調解的銜接配合為重點，推動建立多元糾紛解決機制。新常態下社會矛盾的多樣性、復雜性需要建立與之相適應的多種類、靈活的化解矛盾糾紛的手段、機制，人民調解作為黨委政府構建“大調解”工作格局的最基礎、最核心工作，只有與行政調解、司法調解緊密銜接，才能更有效地筑牢維穩防線。一要積極推進人民調解與行政調解的有機銜接。通過在基層行政主管部門設立人民調解工作室或工作窗口、成立人民調解委員會等方式，建立健全公調對接、訪調對接、醫調對接等銜接機制，對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，由行政部門委托或移交人民調解組織解決，實現人民調解與行政調解的協調配合、良性互動。二要完善訴調對接機制。要積極推動在基層人民法院設立人民調解室或工作窗口，對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，通過訴前告知人民調解、訴中委托人民調解、訴后執行和解等方式，做到主動介入、積極作為，努力減輕當事人訴累，切實發揮人民調解定分止爭的作用，實現案結事了。三要認真落實人民調解協議司法確認制度。對人民調解組織作出的合法調解協議，根據當事人申請和實際需要，積極提交人民法庭給予法律效力確認，促進訴訟與人民調解程序的無縫對接，維護人民調解制度的權威性，增強人民調解工作的公信力。

五、各級司法行政機關把人民調解工作作為首要職責任務，切實加強指導管理和創新發展

（一）要切實加強對人民調解工作的組織領導。全區各級司法行政機關主要負責同志要提高政治站位，增強大局意識，定期向黨委、政府匯報人民調解工作，研究解決人民調解面臨的突出問題，為人民調解爭取政策支持，營造良好環境。要積極協調各級黨委、政府落實完善矛盾糾紛多元化解機制，重點加強涉法涉訴信訪案件人民調解工作，積極推進律師參與涉法涉訴信訪糾紛，確保人民調解各項改革任務落地生根，取得預期成效。要主動加強與人民法院的協調配合，組織人民調解員旁聽法院庭審，推薦符合條件的人民調解員擔任人民陪審員，邀請法官指導人民調解、為人民調解員培訓授課，共同做好人民調解工作的業務指導。

（二）要以司法所標準化建設帶動人民調解工作規范化。從加強和規范人民調解工作入手，自治區司法廳制定實施了《星級人民調解委員會建設標準》《嘎查村居法務室建設標準》《司法所建設標準》，把人民調解標準化、規范化納入全區司法行政標準化建設的總體布局之中，對人民調解組織設立、隊伍建設、工作制度、業務開展、基礎保障等進行全面規范。要建立規范的人民調解場所設施，統一規范人民調解委員會名稱、外部及內務標識、調解徽志和印章，統一工作流程，規范工作程序。要按照“屬地管理、分級負責”的原則，依法建立完善人民調解委員會設立及其組成人員統計備案制度。原則上，蘇木、鄉鎮（街道）司法所負責所轄嘎查、村居（社區）人民調解委員會的設立及其組成人員的統計備案；蘇木、鄉鎮（街道）人民調解委員會的設立及其組成人員的統計備案，由旗縣（市區）司法局負責；企事業單位、其他社會組織和行業性、專業性人民調解委員會的設立及其組成人員的統計備案，參照上述原則執行。

（三）要依托信息化智能化創新工作方式。內蒙古自治區司法廳打造了三項重點工程：一是打造“大數據+調解”新平臺。司法廳依托大數據平臺，聯通司法行政系統四級網絡，設置人民調解工作在線案件討論、遠程調解等功能，實現各類調解案件數據實時動態生成；2017年，率先開發了司法所工作智能終端（JIPAD），將人民調解等司法所各項業務工作軟件集中部署在智能終端，實現人民調解數據流、業務流、信息流的深度融合，讓“數據跑路”助推人民調解更好發展。二是打造人民調解工作新方式。2018年以來，司法廳建立覆蓋全區的“12348”公共法律服務實體和信息網絡平臺，安排專職律師提供平臺人民調解咨詢、指導、分流服務；以廣電網絡4K智能機頂盒為載體，建設4K智能公共法律服務電視終端，群眾可以通過其找人民調解員、找律師、找公證，為偏遠農村牧區群眾享受優質高效的法律服務開辟了新通道，目前終端已經覆蓋185萬戶家庭，這是內蒙古獨家首創的公共法律服務通道，被評為“全國政法智能建設十大案例”。三是打造人民調解宣傳新手段。2018年年初，自治區黨委宣傳部、司法廳、文化廳聯合印發《關于打造法治烏蘭牧騎普法品牌的通知》，要求各地借助烏蘭牧騎，把法治宣傳深入到千家萬戶，通過文藝宣傳形式把法治精神植根于農牧民群眾的心里，努力構建多層次、立體化、全方位的法治宣傳網絡，為群眾提供內容豐富、形式多樣的法律服務。

（四）要大力宣傳和表彰人民調解工作先進典型。廣大人民調解員長期奮斗在基層一線，有的一干就是幾十年，非常辛苦，有的甚至積勞成疾，英年早逝，他們的事跡感人至深，充滿正能量。2018年，內蒙古自治區人民調解工作11個先進集體、22名先進個人受到司法部通報表彰，司法廳表彰了50個先進集體、100名先進個人，命名了100名金牌、200名銀牌人民調解員，選聘了10名自治區人民調解專家。各盟市、旗縣司法局原則上要對自治區選聘的10名人民調解專家和命名的100名金牌人民調解員全部命名個人調解室，切實起到示范、引領作用。今后，要繼續加強對人民調解工作的表彰獎勵，采用群眾喜聞樂見的方式和形式，進一步加大對人民調解工作的宣傳力度，積極宣傳人民調解工作典型人物和先進事跡，擴大人民調解工作社會影響力，增強廣大人民調解員的職業榮譽感和自豪感，促進各級黨委、政府和有關部門更加重視、積極支持人民調解工作，讓社會各界和人民群眾更加了解、支持、參與人民調解工作，為人民調解工作健康發展營造良好的社會氛圍和輿論環境。

六、進一步加強自治區人民調解員協會建設，推進協會實體化運作

內蒙古自治區人民調解員協會自成立以來，認真履行協會章程賦予的職責，在探索和完善行政管理與行業自律相結合的管理體制、制定和健全行業自律規范、提高會員政治、業務素質、改善執業環境、提升社會影響力等方面做了大量富有成效的工作。

（一）加強協會組織建設。自治區人民調解員協會是聯系廣大協會會員的社團組織。協會工作要圍繞平安建設和法治建設的主線，努力探索協會自身建設新路子，找準協會服務人民調解的結合點和著力點，切實提高統籌協調、服務保障、監督指導的能力和水平。要進一步完善協會內部功能，充實工作人員，建立協會會員考評、獎懲、培訓、教育、權益保障等工作機制，強化工作職能，全面活躍協會各項工作。協會要積極推動具備條件的盟市建立人民調解員和基層法律服務工作者協會，指導盟市協會開展工作。要認真貫徹執行國家和自治區有關社團組織管理規定，落實協會選舉辦法、理事會、常務理事會議事規則等制度規定，建立完善協會內部人員聘用、財務管理、文書檔案信息化管理以及學習培訓、理論研究等規章制度。

（二）加強業務培訓和理論研究。從需要出發，協會要分階段制定落實培訓教育計劃，有計劃、分步驟開展政策理論、法律法規、業務技能培訓教育，重點加強對人民調解委員會主任、業務骨干培訓教育，督促指導各盟市協會（分會）開展相關理論和業務培訓。要注重人才庫建設，有目的地培養一批高水平的領軍人才。要堅持問題導向，認真研究人民調解工作中的一些重大理論和實踐問題。協會要通過定期設立專項課題、組織開展課題征文評比等方式，邀請專家學者參與研究，形成一批有分量、有影響的研究成果。要認真落實司法部有關建立司法行政案例庫改革要求，利用我區司法行政信息技術手段，建立全區人民調解網上典型案例庫，為人民調解員提供辦案指引，為社會公眾提供案例查詢和普法知識，同時也為學術研究提供服務。

（三）做好會員的管理監督和服務工作。協會要建立一整套完備的會員服務效果考評制度，落實褒獎、投訴受理和懲戒制度。要經常性地開展培訓、座談交流、表彰獎勵等活動，增強廣大會員的歸屬感和職業認同感。按照司法部要求，協會每年開展一次“全區最受歡迎的人民調解員”評選活動，通過網上評選，廣泛宣傳人民調解工作和人民調解員的感人事跡，樹立廣大人民調解員的職業認同感、榮譽感。

（四）司法行政機關和協會要相互做好支持配合。全區各級司法行政機關要認真落實指導管理職責，從政策支持、經費扶持、物質保障上幫助協會解決人員不足、經費保障不夠等困難和問題，為協會開展工作創造條件。協會要發揮好參謀助手作用，自覺接受司法行政機關的指導管理，主動向司法行政機關匯報工作、反映情況，提出工作意見和建議，及時將司法行政機關的決策部署傳達給廣大會員并組織會員抓好落實。