概念重構：法律援助理論發展導向初論

李立家（北京市司法局）

2015年6月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善法律援助制度的意見》，首次權威定義法律援助。隨著基本概念的明確，我國法律援助理論研究越來越得到學界關注，但與此同時，刑事司法改革和司法行政改革又賦予法律援助更多職能，對法律援助提出更高要求。實踐中的法律援助在變革中飛速發展，這也映襯著法律援助理論研究更加滯后，更遑論理論對實踐的指導推動。在此背景下，基于近年來我國法律援助的實踐，重構法律援助傳統概念，深入分析概念內涵，以期豐富人們對新時代法律援助的認識，已成為我國法律援助理論研究和發展的重要任務。

一、法律援助概念解析

《關于完善法律援助制度的意見》明確“法律援助是國家建立的保障經濟困難公民和特殊案件當事人獲得必要法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務，維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的一項重要法律制度。”對此官方概念進行解析，可以有幾層意思：（1）“國家建立的”強調法律援助是由國家主導建立，是國家的責任、政府的職責，而不是以法律服務人員等個人名義進行的法律幫助。（2）“經濟困難公民”首先圈定了保障群體的范圍，是經濟上困難的群體。一般是指民事、行政法律援助的當事人，也包括部分刑事法律援助的當事人。用“經濟困難”這一籠統說法，考慮了各地經濟發展水平的差異，賦予各地根據本地經濟狀況來界定經濟困難具體標準的權力。（3）“特殊案件當事人”主要是指刑事法律援助受援人，其特殊性在于不受法律援助經濟困難標準限制，凸顯我國法律援助保障司法人權的初衷。（4）“必要”是指法律援助僅保障可能危及受援人生存生活等人身財產安全的基本權利，并且提供的法律服務是基本的、必要的。在這一前提下，法律援助為保障“必要”權利，為相關當事人提供全方位、全業務、高質量的法律服務。（5）“法律咨詢、代理、刑事辯護等”指提供法律援助的方式手段，列舉基本服務方式之后的“等”字，暗含法律援助的方式手段不限于以上三種。（6）“無償”是指對受援人而言，法律援助是免費的。政府財政需要出資為參與法律援助的律師等法律服務人員提供補貼，這與概念中的“國家建立”相呼應，也是《法律援助條例》規定的“法律援助是政府的責任”的重要體現。（7）“維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義”是法律援助的價值追求，在宏觀上它是法律援助制度運行的三個不同目的，在微觀上它是辦理法律援助案件的三個具體標準。（8）“重要法律制度”強調法律援助是我國的一項法律制度。但需要指出的是，目前我國法律援助最高法律文件是《法律援助條例》，尚沒有專門法律來規范法律援助。但也應看到，中央出臺文件明確法律援助是重要法律制度，為法律援助立法提供了指引，將有助于促進專門的法律援助法出臺。

二、法律援助是以人為中心的法律知識服務

對《關于完善法律援助制度的意見》中的法律援助概念有了相對清楚的認識之后，下面重點闡釋法律援助是以人為中心的法律知識服務。

（一）“以人為中心”的法律援助中“人”的范圍

我國法律援助工作堅持以人民為中心，可以理解為以人為中心，以受援人為中心。前文已述，法律援助的應然受援人是“經濟困難公民和特殊案件當事人”，但什么標準算“經濟困難”，什么算是“特殊案件”，這在理論上沒有明確結論，在實踐中各地差異也較大。

首先，明確民事、行政法律援助應然受援人范圍。當前，法律援助事項范圍和經濟困難標準是決定能否獲得法律援助的主要因素，這也是法律援助實然受援人范圍的限定條件。一般而言，兩個條件都符合才能獲得法律援助，符合事項范圍但不符合經濟困難標準，或者符合經濟困難標準但不符合事項范圍的申請人都不能獲得法律援助。包括法律援助事項范圍的法律援助條件是基于經濟發展水平、律師資源等多種原因設定的，初衷是優先保障部分急需援助公民的權益，也有其歷史合理性。但從應然角度看，這對保障經濟困難和特殊案件當事人的法律需求而言是不充分的。這是當前我國法律援助的局限性，是逐步推動改善的工作重點，也是推動法律援助平衡充分發展的重要方面。“從法律援助頂層設計及發展趨勢看，法律援助事項范圍應不斷擴大直至完全放開，即僅以經濟困難標準作為申請法律援助的唯一條件。①李立家：《我國法律援助若干理念辨析》，《中國司法》，2014年第8期。”也就是說，民事、行政法律援助應然受援人不應當以法律援助事項范圍為限定條件，而僅以“經濟困難”為限定條件。當前，法律援助經濟困難標準多以最低生活保障標準、低收入家庭標準、最低工資標準為參照，沒有獨立的標準。設置獨立嚴謹、科學合理的法律援助經濟困難標準是取消法律援助事項范圍限制后急需解決的問題。

其次，明確刑事法律援助應然受援人范圍。刑事案件受援人作為“特殊案件當事人”，雖然2012年《刑事訴訟法》對“特殊案件”作了樂觀的規定，但實踐中相關部門卻對“特殊案件”作了審慎處理，直到近幾年，實踐中的“特殊案件”范圍才呈現不斷擴大的態勢。現行《刑事訴訟法》第35條、第278條、第293條規定了刑事法律援助主要的受援人。一是通過人民法院、人民檢察院和公安機關通知法律援助機構指派律師獲得辯護，主要是盲、聾、啞人、未成年人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，或者可能被判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人，以及人民法院缺席審判案件且沒有委托辯護人的被告人。二是犯罪嫌疑人、被告人通過本人及其近親屬向法律援助機構申請獲得律師辯護。通過申請獲得刑事法律援助的條件是“經濟困難”或者“其他原因”。刑事案件當事人的“經濟困難”和民事、行政案件當事人的“經濟困難”一樣，都認為是符合法律援助經濟困難標準。《刑事訴訟法》第35條中的“其他原因”到底是什么原因？理論上鮮有研究，實踐領域認識模糊，這也導致實踐操作中對此作忽視處理。實際上，2012年3月，第十一屆全國人大會議修改《刑事訴訟法》后，相關立法者對當時的第34條，也是2018年《刑事訴訟法》第35條規定的“其他原因”就進行過闡釋：“犯罪嫌疑人、被告人……因經濟困難以外的原因，請不起律師，如無人替他擔任辯護人等，因此未委托辯護人。這一規定體現了國家對于經濟困難的人的法律援助，任何被告人都享有委托辯護人的權利，該權利不應因其貧困而被放棄。②朗勝主編：《中華人民共和國刑事訴訟法釋義》，法律出版社，2012年4月第1版，第61~62頁。”由此可知，《刑事訴訟法》第35條規定刑事法律援助當事人無論是因為“經濟困難”還是“其他原因”，只要沒有委托辯護人，都可以向法律援助機構提出申請。據此，法律援助機構為其指派律師提供辯護也不違法。鑒于“其他原因”并未在隨后的司法解釋中明確為可操作性條款，再加上律師資源、財政保障等原因，刑事案件犯罪嫌疑人、被告人很少有因為“其他原因”提出法律援助申請的，法律援助機構也幾乎沒有因為“其他原因”為犯罪嫌疑人、被告人指派律師提供辯護的。可以說，《刑事訴訟法》第35條規定中，因為“其他原因”獲得法律援助的規定并未產生預期效果。

鑒于讓刑事案件當事人申請獲得法律援助的實踐效果并不理想，北京等地在開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點中就直接規定了“人民法院通知法律援助機構為其指派律師辯護”。2017年10月，最高人民法院、司法部聯合印發《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，就規定了“適用普通程序審理的一審案件、二審案件、按照審判監督程序審理的案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。適用簡易程序、速裁程序審理的案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構派駐的值班律師為其提供法律幫助”。在這項試點中，刑事案件審判階段被告人獲得律師辯護也不再考慮經濟困難因素，而僅考慮“沒有委托辯護人”這一條件。這項試點在刑事審判階段充分貫徹了《刑事訴訟法》相關精神，并將被告人因“其他原因”申請法律援助更進一步規定為人民法院通知法律援助機構為其指派律師辯護。按照《刑事訴訟法》第35條相關精神，犯罪嫌疑人、被告人只要沒有委托辯護人，都可以申請獲得法律援助。鑒于實踐中申請法律援助獲得律師辯護的效果不理想，將來可以借鑒刑事案件律師辯護全覆蓋試點經驗，將刑事案件當事人獲得法律援助律師辯護全部規定為辦案機關通知法律援助機構指派律師為其辯護。另外，《刑事訴訟法》第36條規定，值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助時，也只是將犯罪嫌疑人、被告人沒有辯護人作為唯一條件。至此，刑事法律援助應然受援人范圍才真正全面呈現。筆者認為，刑事法律援助應然受援人范圍為沒有委托辯護人的犯罪嫌疑人、被告人。

（二）法律援助提供的是“法律知識”服務

在法律援助概念中對法律知識的規定是“法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務”。其中，“法律咨詢、代理、刑事辯護等”是法律援助的具體方式，概念只是列舉了法律咨詢、代理、刑事辯護三種方式。2018年10月，新修改的《刑事訴訟法》第36條規定了值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助的方式有“法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見”等。除此之外，實踐中還有代寫法律文書、調查取證、調解等多種方式。這些都是法律援助的具體方式，并且隨著實踐發展有的方式會逐漸淡出，也會有新的方式出現。法律援助人員通過上述多種方式為受援人提供專業性較強的法律知識服務，并且可以圍繞受援人的法律需求乃至衍生的心理需求等其它需求，提供以“法律知識”為主的多元化的“知識服務”。但是，在多元化的“知識服務”中應當堅持專業化的“法律知識”服務，而不應丟掉法律知識服務，只強調勸和調停式的非專業知識服務。這是我國法律援助需要轉變的認識之一。

目前，我國法律援助工作重心在辦理仲裁或者訴訟案件上，對法律咨詢、法治宣傳工作的重視有待加強。這是由于目前的法律援助是被動性的法律援助，只有在當事人提出法律問題或者進入訴訟程序，有法律規定并由辦案機關提出法律援助需求后，法律援助機構才啟動法律援助相關程序。還有，辦理仲裁、訴訟案件的結果為顯性工作，成果可量化；法律咨詢、法治宣傳的結果為隱性的，成果難以準確評估。從績效驅動角度來看，法律援助機構更有動力將工作重心放在前者。如何讓法律援助潛在受援人及時獲得專業的法律建議，從而預防可能產生的法律風險，是我國法律援助應當投入更多精力的地方。

從理想狀態看，法律援助提供“法律知識”服務，應當是“法律顧問”式的服務，突出預防性、建議性工作，而不僅僅是產生損害后做補救性工作。法律援助應當從最大程度保護當事人合法權益角度出發，努力為法律援助潛在受援人提供“法律知識”服務。具體而言，應當圍繞經濟困難群體可能遇到的常見法律問題，開展針對性法治講座、以案釋法等法治宣傳活動；積極宣傳免費法律咨詢電話和法律服務網，將其打造成全業務、全時空的免費法律咨詢電話，方便當事人遇到法律問題時能隨時獲得專業法律建議。通過針對性法治宣傳，讓當事人能明白簡單法律問題，能辨別規避基本法律風險，遇到不清楚的法律問題能隨時獲得專業法律建議，最大程度預防可能產生的損失。

三、公共法律服務和值班律師改革豐富了法律援助概念

（一）公共法律服務與法律援助

2018年機構改革之后，公共法律服務融合了法律援助、司法鑒定、公證、仲裁等法律服務工作，成為司法行政機關的重要職能。在實踐中，法律援助成為公共法律服務的重要支撐，公共法律服務賦予了法律援助更廣闊的空間。但是作為新概念，很多人對公共法律服務的內涵與外延把握不清。解析法律援助的概念，必須講清楚它與公共法律服務的關系。

在此之前，需要闡述公共服務、基本公共服務、公共法律服務、基本公共法律服務之間關系。它們之間的關系，如下圖所示：

如圖所示，四者關系是清晰明確的，已經形成共識。目前學界對法律援助與基本公共法律服務、公共法律服務的關系尚無清晰論述。個人以為，從狹義的法律援助來看，法律援助僅僅是保障經濟困難公民和特殊案件當事人權益的，屬于基本公共法律服務，也當然屬于公共法律服務。具體分析，對刑事法律援助而言，無論是當事人以申請方式獲得的法律援助，還是通過公檢法等辦案機關通知，再由法律援助機構指派律師方式獲得的法律援助，其過程是落實執行法律，其目的是維護當事人合法權益，是保障人的基本生存權，滿足人的基本尊嚴的需要，屬于基本公共法律服務的范疇，更屬于公共法律服務的范疇。對當前我國的民事法律援助而言，絕大部分為基本公共法律服務，少部分已超出基本公共法律服務范疇，但仍屬于公共法律服務。從廣義的法律援助來看，法律援助可以理解為通過“法律”的方式對特定主體進行“援助”。具體而言，就是政府設立的法律機構為主導，相關法律組織和個人廣泛參與，通過諸如公證、司法鑒定、法律咨詢、法律建議等任何法律的方式，無償或者部分無償的對特定個人或者組織的幫助。廣義法律援助的范圍包括了基本公共法律服務，但是小于公共法律服務的范圍。我國法律援助制度建立至今一直是免費的。目前有的地方在探索法律援助費用分擔，若將來這項制度寫入法律法規，就會出現受援人與政府共同承擔法律援助費用的情況，彼時的法律援助就是免費或者部分免費的，比現在法律援助范圍要廣。公共法律服務中有收費的、免費的、部分免費的，其中免費或者減免費用的部分都屬于法律援助。總體來看，當前我國法律援助處于剛剛從狹義向廣義邁進階段，在法律服務市場中有份額增大趨勢。需要指出的是，法律援助的科學發展應遵守其制度設計之初衷，與整個法律服務市場形成良性互動。

在實踐中，在本輪政府機構改革中，各地對單獨法律援助機構的去留不一，對法律援助人員的配備不一，必將影響到法律援助發展。從長遠考慮，可以將當前法律援助概念作縮小解釋，將法律援助僅限于刑事法律援助范圍，在司法行政機關設置專門部門負責刑事法律援助，加大對刑事被追訴人合法權益的保障；將目前的除刑事法律援助之外的法律援助內容，納入公共法律服務部門統籌負責。這已經超出了《關于完善法律援助制度的意見》對法律援助的界定，是對未來法律援助的思考。

（二）值班律師制度與刑事法律援助

近幾年，為提高司法效率，促進司法公正，我國刑事司法改革深入推進，產生系列新的司法理念、司法制度。作為保障人權的重要制度，法律援助深度參與到若干司法改革之中，被賦予許多新的工作內容。這些新的內容通過《刑事訴訟法》的修改上升為法律，導致實踐中刑事法律援助工作發生重大變化。法律援助參與的這些司法改革，大多是以值班律師的方式介入的。

值班律師制度極大拓寬了刑事法律援助的外延。之前，我國刑事法律援助多是辦案機關通知法律援助機構指派律師辯護，以及少數刑事被追訴人近親屬代為申請獲得法律援助。鑒于絕大多數刑事被追訴人被限制人身自由，他們自己申請獲得法律援助的案件量相對不大。隨著值班律師制度的探索實踐，法律援助機構安排值班律師進駐看守所、人民法院等場所，從為刑事被追訴人提供簡單的法律咨詢到內容相對固定的法律幫助，值班律師的工作內容越來越豐富。目前，值班律師法律幫助的主要內容是提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見，屬于認罪認罰案件的，還要在場見證犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書。此外，還引導和幫助犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬申請法律援助，轉交申請材料。值班律師法律幫助已經成為刑事法律援助的重要組成部分，極大豐富了刑事法律援助的外延。

值班律師制度有助于促進法律援助精神回歸。法律援助起源于刑事司法領域，當前大多數國家的法律援助也采取刑事優先原則。針對刑事法律援助制度的諸多不足，近年來我國加大刑事法律援助改革力度，引入完善形成了我國的值班律師制度，拓寬了刑事法律援助的外延，豐富了刑事法律援助的內涵，促進了我國刑事法律援助發展。值班律師制度的最大意義在于它是為了讓犯罪嫌疑人在被羈押的第一時間就能獲得律師專業法律幫助的一項制度。2018年《刑事訴訟法》第120條第二款在規定偵查人員訊問犯罪嫌疑人時的告知內容時，比2012年《刑事訴訟法》相關條款增加了“應當告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權利”，而犯罪嫌疑人享有的訴訟權利就包括了第一時間獲得值班律師法律幫助的權利。這是我國在2012年《刑事訴訟法》規定將法律援助從審判階段擴展到偵查、起訴、審判三個階段之后，又在實踐中探索并在法律規定中將法律援助從接近偵查終結時介入擴展到被羈押之初介入。再者，值班律師制度在目前部分省市開展的刑事案件律師辯護全覆蓋試點中發揮了重要作用。在這項試點中，除了當事人自行委托律師辯護、原本就符合法律援助條件由公檢法機關通知法律援助機構指派律師辯護外，值班律師法律幫助承擔了保證大部分簡單案件當事人獲得律師“辯護”的角色。再加上在刑事案件認罪認罰從寬制度中，設計了犯罪嫌疑人“應當在辯護人或者值班律師在場的情況下簽署認罪認罰具結書”環節，因此對沒有委托律師的認罪認罰犯罪嫌疑人，必須經過獲得值班律師法律幫助環節。在上述兩項刑事司法改革中，值班律師法律幫助均發揮了重要作用，促使法律援助值班律師制度本身也成為一項重要改革，推動了我國法律援助工作日漸回歸法律援助本來的樣子。

在看到值班律師制度促進我國刑事法律援助發展的同時，仍應當看到，在實踐中值班律師制度尚有很多不足，刑事法律援助還有很大努力空間。對值班律師制度而言，刑事被追訴人隨時及時獲得值班律師法律幫助多少存在中梗阻；值班律師獨立充分地為刑事被追訴人提供法律幫助還不能完全保障；由于時間短等原因，值班律師法律幫助質量還有待提高。對刑事法律援助而言，還存在專業刑事律師資源匱乏、刑事法律援助案件補貼偏低、刑事案件律師辯護全覆蓋工作廣度與深度都還不夠等問題。