地方財政自主權基本構造的缺位與補正*
——以中央與地方財政關系法治化為目標

冉富強

（河南財經政法大學法學院，河南鄭州450046）

中央與地方財政關系法治化主要包括四個方面內容：事務管轄關系、財政支出關系、財政收入關系和財政轉移支付關系的憲法法律化。在單一制國家，地方政府是否享有必要、充足和規范的財稅自主權，既是其獨立承擔財政責任的物質基礎，也是其享有獨立法人資格的前提，更是其能否提供優質特色公共服務的保障，同時也是中央與地方財政關系法治化的關鍵一環。

在當下中國，地方財政自主權的權力內容的構建受到社會各界關注。然而，地方財政自主權的終極來源何在，地方財政自主權如何保障，特別是地方政府是否享有對抗中央政府不當干預的權利等問題，理論界和實務界則關注較少。事實上，地方財政自主權的構建和完善是一個系統工程，缺失任何一部分都可能給整體制度體系帶來運轉不暢的災難性后果。有鑒于此，筆者于本文嘗試從地方政府財政自主權的基本構造分析入手，揭示當下中國地方財政自主權的構造缺陷，以期為準確把握、科學構建地方財政自主權，特別是為地方財政自主權良性、健康運轉提供理論支撐，也為當下亟待構建的中央與地方財政關系法治化提供參考方案。

一、我國地方財政自主權基本構造的現狀

1991年《國家預算管理條例》曾經有“賦予地方相應的財政自主權”的相關規定，但在1994年第八屆全國人大第二次會議通過的我國《預算法》中卻未作同樣的規定。在現有法律規范體系內，我國沒有普遍實行地方自治制度，因而沒有地方財政自治權的規范概念，地方財政自主權的規范概念有先天缺陷，但規范意義上的地方財政自主權依然存在，盡管地方財政自主權更多的是以“事實上”財政自主權的面目呈現的。

（一）“規范”意義的地方財政自主權

“規范”意義的地方財政自主權是指現有法律、法規賦予地方政府的財政自主權，它包括地方收入自主權和地方支出自主權。

1.“規范”意義上的地方收入自主權

地方政府收入自主權是衡量地方財政汲取能力的核心。按照收入類型劃分，可以將其細化為稅收收入與非稅收入。地方政府的收入自主權包含稅收自主權和非稅收入自主權。稅收自主權又進一步分為自主稅收立法權和自主稅收行政權，其核心是地方稅收立法權。我國現行《憲法》《立法法》均未把稅收立法權下放給地方政府，除非全國人大常委會有特別授權。2018年實施的《環境保護稅法》賦予地方政府一定的稅收立法權，即應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調整、同一排放口征收環境保護稅的應稅污染物項目數增加由省、自治區、直轄市人大常委會決定。未來隨著房產稅的立法推進，地方政府可能會享有一定的稅率調整權、開征及停征決定權等。目前地方政府規范意義上的非稅收入主要由政府性基金、政府規費、國有資產及國有資源的收益等三部分組成。公債只是省級地方政府自主收入，省級以下地方政府不享有公債舉借權。省級政府有行政事業性收費項目設定權，沒有政府性基金設定權，省級人大常委會有部分礦產資源有償使用制度設定權以及資源使用費率確定與調整自主權，地方政府享有對地方財政形成的非經營性國有資產收益的自主收入組織權。①參見徐健：《分權改革背景下的地方財政自主權》，《法學研究》2012年第3期。非稅收入自主權的核心是收入項目的自主設定權。

2.“規范”意義上的地方支出自主權

地方財政支出應當首先滿足法律與中央政府確立的強制性支出。目前，法律和中央政府為地方政府設定的強制性支出如下：一是教育領域的財政支出占GDP的4%，該標準已經寫入我國《教育法》；二是科學技術領域的經費增長幅度應當高于財政經常性收入的增長幅度；三是農業技術推廣的資金應當得到保障并應逐年增長；四是醫療衛生領域的財政支出要逐年增加，增加幅度不低于財政支出的增長幅度；五是環境保護領域逐步提高污染防治投入占本地區同期GDP總值的比重；六是公務員工資水平逐年增長。除此以外，中央政府還會根據需要確定一些強制支出項目，比如2008年的農村義務教育免除學雜費和書費，提高經濟困難補助和城鄉義務教育學校公用經費，新型農村合作醫療、廉租房、城市居民最低生活保障、基本農田建設和保護以及土地整理和耕地開發，等等。

地方政府在滿足強制性支出的基礎上，可以自主支配自己掌握的財政收入。在規范層面上，地方政府可自主支配的財政收入包括自有財政資源、中央一般性轉移支付兩種。地方自有財政資源主要包括地方稅收收入、共享稅分成、地方行政事業性收費和政府性基金、地方的非經營性國有資產收益和國有資本收益等。②參見上注，徐建文。事實上，在現有中央與地方財政資源配置關系中，中西部地區的地方政府享有的規范層面的財政自主支出權力很小，這一現象在縣鄉政府層級更為突出。③參見劉勇政、馮海波：《中國的財政分權與政府信任》，《政治學研究》2015年第1期。

（二）地方政府“事實”上的財政自主權

如果從事實層面考察，地方政府還有許多“真實”的收入自主權和支出自主權。比如，2001年國務院下發《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》，肯定了國有土地使用權的“招拍掛”制度。地方政府通過市場化操作獲得了實際上的國有土地有償使用費標準設定權。地方政府對于自己收取的土地出讓金一般享有自主支出權。實際上，這也是近年來“土地財政”問題的根本原因。

除此之外，地方政府及地方政府性公共機構能夠通過設立融資平臺公司或者違法擔保的方式，規避我國《預算法》設定的舉債及擔保禁令，違規舉債或融資。對于這部分資金，地方政府當然享有支出自主權。2014年以來，在國務院推出的政府與社會資本合作（PPP）的引導下，一些地方政府開始打著政府與社會資本合作的“幌子”違規擅自舉債。為了防止地方政府違規舉債，2017年6月1日，財政部、國土資源部聯合印發了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號，以下簡稱：《辦法》）。《辦法》指出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。財政部出臺該《辦法》的目的就是為了進一步遏制一些地方政府的變相舉債行為。

除了違規舉債外，一些地方政府為了彌補財政空缺，違規自行設立一些收費項目，強制對市場主體征收一定的“市場服務費”，嚴重地侵蝕了市場經濟體制的健康運行。2015年4月18日，李克強總理主持國務院常務會議，研究部署“全面清理涉企收費”，強調指出，凡是沒有法律法規依據且未按規定批準，越權設立的收費項目一律取消；堅決糾正擅自提高征收標準、擴大征收范圍的行為；凡沒有法律依據的行政審批中介服務與收費一律取消；嚴禁行業協會打著政府旗號擅自設立收費項目及提高收費標準等。然而，由于近年來經濟增速放緩影響了地方的財政收入，導致地方政府財政壓力進一步增大，地方政府遲遲不愿執行國務院的上述決定。為此，2017年2月8日，國務院總理李克強不得不再次召開常務會議，決定進一步清理和規范涉企收費，繼續為實體經濟減負。國務院兩次會議均提出，要抓緊建立收費目錄清單制度，切實減少地方政府涉企收費的自由裁量權。顯然，在中央與地方事務管轄權限、財政支出責任、財政收入權限及轉移支付制度實現科學化、規范化、法治化之前，促使地方政府下決心停止設立或實施“違規收費”極為困難。

以上是我國近年來地方財政自主權的概貌。通過認真反思，則不難發現，無論是規范意義上的財政自主權，還是事實上的財政自主權，都僅僅是在“權力”范疇內闡釋地方財政自主權。然而，從應然層面來看，地方財政自主權的完整結構應當是“權力”與“權利”的均衡與統一。

二、我國地方財政自主權基本構造的缺漏

地方政府作為一個社會組織，其享有的財政自主權一定會呈現權力、權利兩個不同內涵，缺失任何一個都會導致其運轉不暢。我國地方政府的財政自主權也是如此。

（一）地方財政自主權權利構造的缺位

從霍菲爾德對法律概念的解析來看，法治化的地方自治權或自主權應當包含權利和權力兩個要素。“權力是指人們通過某種作為或不作為來改變某種法律關系的能力，權力的相關概念是責任，相對的概念是無資格……權利和義務是相關聯的。權利是指一個人可以迫使一個人某種作為或不作為，義務是指一個人應當作出某種作為或不作為。”④呂世倫主編：《西方現代法學流派（上卷）》，中國大百科全書出版社1998年版，第182頁。地方自治的權力內涵是指地方政府或地方公共團體對地方居民的統治權或治理權，它實際上是指地方自治（自主）單位對內的法律屬性；地方自治的權利內涵則是指地方政府或地方公共團體自治權利不受中央政府或其他地方政府侵犯的法律特征，它屬于地方自治（自主）單位作為法律主體對外的法律屬性。

地方自治（自主）單位的公法人資格與地方自治（自主）單位的權利屬性的構建與完善休戚相關。公法人資格是地方自治或自主單位啟動救濟機制的法律人格或形式要件，地方自治或自主單位權利屬性的構建是地方自治或自主主體權力屬性落地生根的根本保障，二者相得益彰、缺一不可。地方財政自主權的權利內涵首先是指地方政府應當具有地域性公法人資格。

從廣義上來說，地方財政自主權的權利屬性還包括地方居民對地方財政自主權力的政治參與、民主協商及社會監督，以及地方居民（代表）作為全國居民身份或者地方政府作為獨立法人，參與中央財政權力的決策、執行及社會監督。在現代信息社會，公民的政治參與和民主協商機制不能單純依靠傳統的“制度化”民主機制——代議機構，由網絡社會開放出的廣袤的社會公共領域——網絡空間，為“非制度化”的民主機制展開提供了極為便利的溝通、協商及實施條件。公民可以充分利用網絡空間傳遞、匯集并形成強大的“社會權力”，進而實現由公民集體權利向“公共權力”的華麗轉身，實現阿倫特所說的“協同行動產生權力”的制度邏輯。⑤［美］漢娜·阿倫特：《人的境況》，王寅麗譯，上海世紀出版社2009年版，第109頁。

當前，我國地方財政自主權的缺陷是“權利”構造的整體缺失。除地方政府不具有公法人資格以外，其權利構造既缺乏地方政府作為權利主體介入中央與地方財政資源調配的程序機制，也缺失法治化的地方財政權利的保障與救濟機制，與此相伴，地方居民對地方財政自主權力的監督制約機制也顯得乏善可陳，地方人大的預算審議監督更多履行的是形式化的“橡皮圖章”功能。地方財政自主權利一系列體系性制度的缺失，導致我國地方財政自主權制度建設長期失衡，進而阻礙了中央與地方財政關系法治化的進程。正如有學者所說：“由于缺少法律的規范性約束，中央政府在財政權力劃分上處于絕對的優勢，故而形成了以中央政府的需要為主導進行動態調整的財稅體制。在調整過程中，地方政府只是被動的接受者，而不是能夠表達訴求、參與決策的積極主體。”⑥劉劍文：《地方財源制度建設的財稅法審思》，《法學評論》2014年第2期。比如，1997年的印花稅的收入分層比例調整、1998年的證券交易稅由地方稅變為共享稅的調整、2002年的所得稅變為共享稅的調整、2016年的所得稅改為增值稅后的收入分層比例調整等都是如此。可見，地方政府從來沒有作為權利主體參與其中的博弈或協商程序，更缺乏相應的權利救濟和權利保障機制。

地方財政自主權的“權利內容”構造的搭建，不僅要關注地方政府作為權利主體積極參與央地財政資源的調配程序，而且要健全地方財政自主權的救濟保障機制以及央地財政爭議的法治化解決機制。在地方財政自主權的權利要素構造方面，德國立法參與模式的相關規定也許值得我們借鑒。德國《基本法》第104條至第109條規定，聯邦參議院有權審議任何有關州的稅收份額、財政平衡、財政管理或者涉及各種財政的法律，包括所有針對聯邦和州共同預算原則的法律，以及其他涉及更改憲法或者觸及聯邦與州關系的法律規范的調整。

除此以外，還要科學構建地方居民積極有效參與地方財政權力編制、審議、執行及預算調整程序，構建地方居民能有效參與地方公共財政權力行使、運行的社會監督機制。在地方財政自主權利建設方面，美國、日本、英國等域外國家創設的由納稅人提起的公益訴訟機制，也許可以作為我國地方公共財政權利建設的域外經驗引入。⑦參見田巧芝、裴秋玉：《試論我國納稅人公益訴訟的必要性》，《商業文化（學術版）》2010年第7期。

（二）地方財政“權力”與“權利”的均衡與互動缺失

地方財政自主權的權力屬性主要體現其對地方居民內部的強制性和權威性。地方財政自主權的權利屬性主要展現其針對中央政府及相關部門的不可侵犯性、可救濟性。在現代國家，無論是聯邦制，還是單一制，理想的中央與地方財政關系圖景都是中央與地方事權、財權財力、支出責任及轉移支付的科學化、規范化及法治化，特別是中央與地方政府財政權力與財政權利構造的統一、均衡和互動。其互動的具體路徑有二：一是英、美模式，即地方自治單位作為公法人啟動司法程序的權利救濟機制，同時輔之以地方居民積極參與地方財政自主權力的立法、執行及社會監督程序；⑧美國聯邦與州關系的構建中，司法實踐發揮著至關重要的作用。美國司法體系對于聯邦與州之間關系的調節通過具體的涉及個案的方式間接進行。美國的共和體制屬于“復合”共和體制，即不同層級的政府直接與民眾打交道。參見宣曉偉：《美國的中央與地方關系：司法調節體系的方式和原則》，《中國發展觀察》2015年第5期；宣曉偉：《美國的中央與地方關系：制度安排的優點與缺點》，《中國發展觀察》2015年第6期。二是法、德模式，即地方自治單位的公民代表直接實質介入中央財政立法程序的參與協商機制，同時輔之以地方居民積極參與地方財政自主權力的立法、執行及監督程序，⑨德國采取的是“參與式的聯邦制”，而非“分離的聯邦制”。任何有關州的稅收份額、財政平衡、財政管理或者涉及各種財政的法律，包括針對聯邦和州共同預算原則的法律，以及其他涉及更改憲法或者觸及聯邦與州關系的法律規范的調整，都需要得到聯邦參議院的同意。參見童建挺：《德國聯邦制的演變》，中央編譯出版社2010年版，第71頁。具體表現為地方政府通過擬制法人團體或者直接選派地方居民代表平等參與或介入中央與地方財政權力配置的政治立法或司法救濟程序，同時輔之以地方居民積極介入地方財政權力的制度邏輯。

這兩種模式和機制的共同特點是：地方財政自主權力與權利融合統一。這是地方財政自主權能夠真正科學、規范、良性運轉的前提和基礎，是中央與地方財政關系法治化的核心內容和基本要義。上述兩種模式和機制背后有一些共同的基本原則：人民主權原則、分權制衡原則、規范調節原則、名實相符原則。⑩參見宣曉偉：《對西方國家中央與地方關系的認識和評價》，《中國發展觀察》2015年第9期。

上述兩種權力與權利互動模式和機制的差異在于：英、美模式把地方政府作為法人，構建中央與地方財政爭議的司法解決機制，實現中央與地方財政關系的法治化，同時，地方居民積極參與地方財政自主行使權力的全過程；法、德模式注重地方居民代表直接介入中央財政立法，地方居民全程參與地方財政權力的運行和監督。

然而，由于我國地方財政自主權權利結構的基本缺失，導致地方財政自主權力結構無法與權利結構形成理性互動，進而導致我國地方財政自主權成為一個要素缺位的制度體系：一是地方財政自主權成為地方官員的“獨角戲”，地方居民成為地方財政自主權的“看客”，地方財政民主機制亟待完善；二是中央政府成為中央與地方財政資源調配的唯一決策者，地方政府缺乏對央地財政資源配置的實質影響能力；三是地方政府獨立承擔責任的公法人資格無法獲得，央地財政爭議的法治化路徑難以構建；四是中央與地方財政關系科學化、規范化、法治化的道路任重而道遠。要促使地方財政自主權制度得以有效運轉，必須從權力和權利兩個方面構建財政自主權。

三、我國地方財政自主權基本構造的補正

在根據我國《憲法》確立的人民代表大會制度框架下，我國地方財政自主權“權利”結構的補正應當結合中國國情因地制宜逐步推進。具體說，應當在如下幾個方面適時推進中央與地方財政關系法治化的改革。

（一）地域性公法人構造的必要性

通說認為，地方自治包含團體自治和居民自治兩層含義。如果把地方政府自治作為團體自治，“地方政府”作為公法人就是地方財政自主權的法人主體。然而，我國憲法、法律至今尚未明確賦予普通地方政府獨立公法人資格。事實上，現階段我國地方政府仍然缺乏地方自治的經驗，地方民主機制尚不能形成對地方公共權力的有效監督制約。在實質公法人資格方面，地方政府享有的稅收立法權還非常薄弱，目前僅有環境保護稅法賦予地方政府一定的稅收立法權；規范化的中央對地方政府的轉移支付制度也亟待建立和完善，有限的財力性轉移支付距離基本公共服務均等化目標還有相當差距；省以下轉移支付尚無明確的規范依據。地方政府無論在形式法人資格上，還是在實質財權方面，都不具備獨立承擔財政責任的制度環境。

隨著我國改革開放的深入推進和全球化的快速發展，中國的市民社會已經獲得很大發展。在此基礎上，要求加快推進政治體制改革、有序擴大民眾參與，實現人民主體地位的地方民主責任制訴求也日漸顯現。地方政府作為地域性法人社團是市民社會組織的一個種類，甚至是最重要的一類社團組織。“它也具有高度自治性、服務性和法治性，是市民社會中利益集團的利益代表，也是利益集團參政議政的組織”。①劉旺洪：《國家與社會：法哲學分析范式的批判與重建》，《法學研究》2002年第6期。為進一步構建市民社會與政治國家的良性互動機制，賦予地方政府一定的自治權力是厘定國家權力法律規范、保證國家權力健康運行的重要內容，它事關中國有限政府的建構，關涉公民各項基本權利的實現和保障。

賦予地方政府地域性社團公法人地位和自治權力，不能僅僅停留在形式上。必須根據本國國情，在憲法、法律上賦予地方政府一定的財權、財力，使其真正具備獨立承擔民事財產責任的能力。其中，自主財權主要就是稅收立法權，包括稅收主體、客體、稅基、稅率等所有稅收要素的確定權，或者至少享有其中某一個或幾個稅收要素的確定權，非稅收入征收權也應納入其中；地方債管理制度應當以各級政府均有發債權作為目標。在這個方面，法國的一些經驗值得我們借鑒。法國雖然也有長期中央集權的傳統，但近年來卻授予地方政府一定的自治權。法國的市鎮、省和大區議會雖然不能決定本地區地方稅的計稅依據，但是它們有權直接決定本地區地方稅的稅率，只要不超過議會規定稅率的2倍或2.5倍即可。稅率調整權也屬于稅收立法權和自主財權。另外，法國的地方政府在中央政府的授權范圍內也可以自行決定開征某個稅種。②參見楊志勇：《重新認識中央和地方財政關系》，《地方財政研究》2017年第10期。

法國的經驗值得我們學習，即有步驟地授予地方政府一定的稅收立法權，構建必要的適度的地方稅體系。在中央立法確定一定基準稅率的基礎上，賦予省級政府一定稅率調整權和稅收減免權，授權省級人民政府自主決定是否開征某項稅收。在此基礎之上，再通過規范化的財力性轉移支付制度彌補一些地方基本公共服務所需的財力。這樣就能使省級政府成為能夠獨立承擔財政責任和財產責任的地域性公法人。在省級政府的財政自治和獨立財政責任取得成功經驗的基礎上，于各方面條件都成熟時，再進一步授予縣市級政府包括財權、財力在內的相應的自主權力。從而為構建省級、市、縣級地方政府作為公法人主體做好準備性工作。

然而，由于中國傳統觀念上的“政府”是個廣義概念，地方官員作為地方知識分子的精英，有“求仁”精神統領下的“修身、齊家、治國、平天下”的職責，地方官員往往成為真正的地方財政自主權的執行和操作主體。“‘求仁’傳統中的這種‘入世超越’精神，又是中國終極價值觀念中最為重要、最為寶貴的部分。”③宣曉偉：《傳統中國的中央與地方關系：中央集權制背后的觀念系統》，《中國發展觀察》2015年第10期。它不但是“天命觀”和“大一統”觀念的理論原點，而且是“父權型權威觀念”的淵源根基。在中國“求仁”傳統下，由于人生意義的實現是在此世的，因此秉持這個傳統的知識階層并不像“救贖”和“解脫”傳統那樣成為宗教人士，而是直接與官僚階層相結合，成為“士大夫”與“士大夫政治”相結合的治理模式階層。作為知識分子精英代表，特別是主政一方的地方“父母官”，地方官員往往把“修身、齊家、治國、平天下”作為自己的人生理想，把中央政府制定詳細的法律制度當作一種治民之道、馭下之術，呈現出很強的工具主義特色。

同時，“求仁”的心志倫理支配公共領域導致“公”與“私”邊界不清，也無法在這個領域實行嚴格的法治。④參見宣曉偉：《傳統中國“中央集權制”的認識和評價》，《中國發展觀察》2016年第6期。在傳統中國社會中，地方主要官員成為“教化天下”、“治理一方”的第一責任人，其“公”與“私”的觀念、“法”與“禮”的觀念根本無法分清。以功能完善的郡縣政府為例，“中國傳統社會其實并不存在正式完整的一級地方財政，縣級財政本質上是一種縣官個人‘大包干’的制度，縣官的私人收支與政府的公共收支混在一起而沒有什么界限，縣級財政具有非常明顯的家產制特征”。⑤魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，商務印書館2010年版，第298頁。當然，這些地方官員關心的重點是“馭民”，而非“地方公共服務”。

當下，地方各級官員，特別是黨政一把手治理社會的行為模式和方式，并未跳出傳統社會治理模式的“窠臼”。“由于超越層面價值訴求的缺失，當前官僚政治與政黨的結合使得官僚們的行為越來越基于現實的計算，呈現出明顯的短期化、利益化特征。由于差序格局下的關系本位模式對當前中央集權制的嚴重侵蝕，使得整個體制運行中人治的程度依然相當嚴重，由此也妨礙了中央集權制對法理權威的獲得，使其不得不嚴重依賴于一把手的努力。”⑥宣曉偉：《建國以來“中央集權制”的制度變遷》，《中國發展報告》2016年第9期。事實上，地方政府的黨政一把手不但掌握法律規范之內的財政自主權，⑦在 既有的規范體系中，地方在組織收入與支出安排等方面，享有程度不一的自主權，它們共同構成了地方財政自主權的規范內容。囿于憲法規范的不足和法律規范的碎片化，我們尚無法形成對它的整體性描述。參見前注①，徐健文。而且還操控著各種非正式的甚至非法的財政自主權。這些非正式或者非法的財政自主權包括自行組織國有土地有償使用收入權、財政性投資自主權以及公債舉借自主權等。⑧參見前注①，徐健文。筆者認為，實際上，地方官員可以行使的非正式的財政自主權還有很多，以收入來說，各種名目繁多的涉企收費、“自愿捐助”、政府性基金等，以支出來說，各種非強制性支出以外的政績性投資、政府本不應承擔的或然債務，以及近幾年中央政府大力推行的PPP業務、政府購買公共服務等操作還未實現規范化。

如前所述，單一制國家的中央政府并非不能賦予地方政府一定范圍的自治權。英國、日本、韓國、法國同屬單一制國家，但它們都賦予地方政府一定的自治權。為滿足地方自治的財政需求，它們也都賦予地方政府相應的稅收立法權。不過，單一制國家地方政府的稅收立法權一般都是由中央通過立法授予。地方政府的稅收立法權不能超越中央稅收立法賦予的權限范圍。比如，1946年“中華民國憲法”雖有“國稅”、“省稅”、“縣稅”的劃分，而且將省稅、縣稅立法與執行的權力賦予省、縣，“中央”僅享有“國稅”與“地方稅”劃分的立法權，并無“地方稅”立法權。然而，實際上，直到2002年11月臺灣地區“立法院”才通過“地方稅法通則”及“規費法”，而且“地方稅法通則”也僅僅賦予地方政府在授權范圍內的稅收立法權，這與地方政府享有“憲法”上的地方自主稅收立法權大異其趣。

單一制國家授予地方政府稅收立法權是近年來財政聯邦主義的基本主張之一。聯邦主義是指：“一個同時具有中央和地方決策過程的政府部門，通過它提供相關公共服務水平的選擇，基本上根據相關轄區居民（以及其他可能涉及經營活動的人）對這些服務的需求決定。”⑨［美］奧茨：《財政聯邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第22頁。如果根據上述純粹經濟學定義，中國也屬于財政聯邦主義。⑩比 如，學者何夢筆認為，中國經歷了一場“靜悄悄的聯邦化”；Tsai把中國的體制稱為“正在演進中的財政聯邦制”；克魯格（Krug）認為中國是一種事實上的財政聯邦制；羅蘭德等學者稱中國是“財政聯邦制”；錢穎一等人稱分稅制的中國為“中國式聯邦制”或者“市場維護型聯邦制”；鄭永年提出了“中國式的行為聯邦制”。參見馮興元：《地方政府競爭》，譯林出版社2010年版，第337頁。財政聯邦主義學說把中國現在的財政分級管理體制與聯邦制進行了某種勾連。然而，由于我國在憲法上明確實行單一制國家結構形式，學者最多稱我國的財政分權為“準財政聯邦制”。

財政聯邦主義是否適用于實行單一制國家結構形式的中國呢？有學者認為：“分稅制的現實困境是我國當前財政聯邦制和憲政單一制內在沖突的集中反映，也是經濟分權和政治集權深刻矛盾的真實寫照。”①王世濤：《財政憲法學研究》，法律出版社2012年版，第109頁。其實，地方居民幾乎很少參與目前中央與地方財政權力的配置與角逐。中央政府往往將地方單位的GDP增速作為考核地方官員的重要指標，地方官員因而把工作重心放在GDP增長速度上。黨的十八大以來，生態文明及綠色發展觀正在深入地方政府執政理念并作為地方主要官員考核的指標。然而，截至目前，地方政府的治理一般僅僅局限在地方黨委和政府主要官員的內部決策，缺乏當地居民的廣泛和有序參與。這就是哈貝馬斯所說的行政機關的“內部編程”。“行政部門在多大程度上承擔了政治立法者的任務，并且在執行中發展它自己的綱領，它就在多大程度上必須自己來決定論證和運用規范的問題。”②［德］哈貝馬斯：《在事實與規范之間》，童世駿譯，三聯書店2004年版，第539頁。由此看來，地方財政自主權問題絕不僅僅是意識形態之爭，而是經濟學、財政學研究如何與政治學、憲法學交流與對接的問題。地方政府的財政自主權及地方自治權是一個需要審慎決策的政治與憲法問題，需要運用多學科的視角綜合研判和決策。

我國至今尚未從憲法、法律上賦予普通地方政府地域性公法人地位。賦予普通地方政府抽象公法人地位僅僅是一個法律地位的確認或承認，關鍵是要從憲法、法律上賦予地方政府實質性的財政自主權力，特別是一定的稅收立法權。“在缺失稅收立法權的情況下，就不可能有真正的財政自主權，也不可能有真正的央地財政分權。”③苗連營：《稅收法定視域中的地方稅收立法權》，《中國法學》2016年第4期。否則，財政自主權主體的法人地位也會出現“名不符實”的現象，進而將維持地方居民退居地方公共財政“幕后”，地方主要官員行使“事實上”和“法外”的地方財政自主權的現狀。由此看來，要構建地方政府公法人地位，首先要確保地方規范意義上的財政自主權與“事實”財政自主權的一致性。

（二）地方財政自主權力規范與“事實”的一致性

地方財政自主權規范與事實層面分離的實質是價值與事實的沖突。兩者沖突的根源是人的認識能力的有限性與法律規范的滯后性之間的張力。當然，包括中央政府在內的各級政府及地方官員的趨利性也是規范與事實始終保持一定張力的重要因素。眾所周知，理想的狀態應當是規范與事實的融合統一，這就是分析法學派所說的“事實”與“價值”的統一。哈特所述的承認規則本身就是一種社會事實。④參見唐豐鶴：《哈特法律實證主義的三大命題》，《法政探索》2013年第8期。“事實”與“價值”的統一實際上就是哈特所說的用“內在的觀點”接受法律規則。哈特曾言：“把承認規則稱為‘法’的論據是，為確認這個制度的其他規則提供標準的規則，可被認為是一個法律制度的確定的特征，因此它本身值得稱為‘法’；把它稱為‘事實’的論據是，主張這樣一個規則存在，實際上對一個實際的事實作出外在的陳述，這個事實涉及‘有實效的’制度的規則被確認的方式。”⑤［英］哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第112頁。只有存在的規范才是有效的規范，反之亦然。“承認規則”是指確認具有某些實際效用的規則，使它們成為這個社會所遵循、有社會壓力支持的規則。在一個復雜的社會里，通過特設機關的頒布、長期的習慣、司法判決等，來確認規則以作為以后的法律印證。從重要上講，承認規則是一個最終的規則和最高的規則。⑥參見前注④，呂世倫主編書，第216-217頁。因此承認規則實際上就是某個領域的憲法性規則或立法性規則。

在中央與地方財政關系法治化方面，規范層面與事實層面的統一是理想法治狀態下的中央與地方財政關系，也是地方財政自主權的法治理想狀態。然而，實際上，兩者張力的存在和運動屬于中央與地方財政關系發展變遷的常態。然而，如果出現以下幾個方面的情況，就超出了規范與事實背離的正常情況：一是地方財政自主權的規范層面與事實層面的全面或絕大多數脫離，無論是收入自主權還是支出自主權都是如此；二是地方財政自主權的規范層面與事實層面的長期背離。

地方財政自主權的規范層面與事實層面的背離，無論是大面積背離，還是長期背離，都將產生如下消極影響：一是市場主體的經濟自由權和私人財產權可能大面積遭受公權力的嚴重威脅，市場預期和必要的市場規則很難形成，市場一直處于無序或半無序狀態；二是不能實現地方財政自主權制度設立的根本宗旨——為地方居民提供優質公共服務及多元人權保障；三是中央與地方財政關系的科學化、規范化、法治化的構建和實現將遙遙無期；四是各級政府及公共機構的大面積或長期“違法治理”、“規則缺失”，甚至“無法無天”，將嚴重損害法治的權威，進而降低政府的威信和信用，法治國家、法治政府及法治社會建設的引領、示范及帶動功效將蕩然無存。

要實現地方財政自主權規范與事實的“名實相符”與“名至實歸”，必須努力構建和實現中央與地方財政關系的“良法”和“善治”。首先，要按照“事權與支出責任相一致的原則”，構建科學、規范、完善、高層次的中央與地方各級政府的事權、支出責任、財政收入及轉移支付制度，同時輔之以規范的中央與地方關系的調節機制。其次，要加強相關中央與地方財政關系法律制度的落實、督查、監督和法律責任追究，要堅決查處和果斷追究那些膽敢視“法律規則”為“玩物”的中央及地方主政負責人。2017年上半年，中央部門多次出臺針對地方政府超越我國《預算法》規避舉債禁令的相關規定就是例證。再次，要認真探究、歸納和提煉制約中央與地方財政權力科學配置的體制性、機制性障礙，及時查漏補缺，做好中央與地方財政關系法律規則的立、改、廢工作。2014年我國《預算法》修改時賦予省級政府的舉債權，2017年6月1日，財政部、國土資源部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，都是國家實現規范層面與事實層面統一的舉措。筆者相信，伴隨我國市場經濟體制的逐步完善及新一輪中央與地方財政關系法治化的推進，未來中央與地方財政關系的規范與事實的沖突將大大減少，最大限度的規范與事實的融合統一將逐漸成為常態，地方各級政府具備實質公法人的財政條件一定會逐步實現，為最終在憲法、法律上確立地方政府公法人地位提供制度支撐。

（三）地方財政民主制度的完善

我國《預算法》第13條規定了地方各級人大對預算的審議、監督制度。這是保障我國地方財政民主的法律規范。這一制度在實際落實上仍存在諸多問題，如地方居民對地方公共事務的參與熱情度不高，地方民主機制有待拓寬。地方居民對地方公共財政的參與熱情不高，既有歷史上的原因，也有公眾參與制度不夠完善的原因。長久以來，治理從來都是黨政精英考慮的問題，人民群眾向來僅以服從法規政令為主。縱然有民主參與地方財政的籠統性規定，但就如何參與、參與內容、參與方式等具體細則并無明文規定，尚不能消除公眾疑惑并促使其依法、有序參與。黨的十九大報告指出：“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。”近年來，佛山、哈爾濱、溫嶺、順德等地嘗試推進參與式預算，讓人民群眾參與地方預算的編制、審議、監督等過程，取得了財政民主的初步成效。然而目前參與式預算尚未成為各級政府的法定義務，是否推行參與式預算主要取決于各級政府的自覺行為，而且人們對參與式預算的政府層級（省、市、縣、鄉鎮）、參與式預算的限度及范圍等仍存在一些爭議。⑦參見呂華、羅文劍：《參與式預算：財政民主的可行性與限度分析》，《江西社會科學》2016年第7期。實際上，公民的財政權是從公民的私人財產權衍生的權利，它具有羅伯特·阿列克西所說的大家能夠理解的實際意義、政治正當性以及高于法律權利的位階等憲法性權利的特征，公民財政權具有包括知情權、參與權、監督權和救濟權等內容。⑧參見胡偉：《財政民主之權利構造三題》，《現代法學》2014年第4期。

我國憲法雖然沒有明確規定公民的財政民主權利，但《憲法》第2條規定了人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。上述規定可以作為公民財政民主權利的憲法基礎。當前，人類社會已經全面進入互聯網時代，公民的權利意識和民主觀念正在逐漸興起，我國的中產階級隊伍也在不斷壯大，各級地方政府應當通過聽證會、協商會、網絡民意等多種形式，有序擴大地方居民對地方財政事務的知情權，依法維護地方居民對地方財政事務的參與權、決策權，有效保障地方居民對地方財政事務的監督權和救濟權。美國、英國、日本等國家，都設立有公民可以針對財政管理部門或地方政府違法或不當的財政行為提起公益訴訟的權利。國外的公民財政公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種。⑨參見前注⑧，胡偉文。當然，我國是否引入公民財政公益訴訟制度還值得進一步研究。無論公民財政公益訴訟制度是否被引入我國公益訴訟法律制度，各級地方政府都應通過各種形式依法保障公民對地方財政事務的民主管理和參與權利。

（四）中央與地方財政爭議協調處理機制的法治化

關于如何構建中央與地方關系的協調和處理機制，國內學者主要有兩種觀點。一種觀點認為，應當合理借鑒國外司法解決中央與地方關系的成功經驗，構建司法審查機制來解決中央與地方權限爭議。⑩參 見張千帆：《中央與地方關系法治化的制度基礎》，《江海學刊》2012年第2期；王理萬：《行政訴訟與中央地方關系法治化》，《法制與社會發展》2015年第1期；郭殊：《論中央與地方關系中的司法調節功能》，《法商研究》2008年第5期。另一種觀點認為，應當利用專門法的形式或者通過地方參與中央立法程序，規范和調整中央與地方利益沖突和爭議。①參見譚波：《論完善中央與地方權限爭議立法解決機制》，《法學論壇》2009年第5期；孫波：《以利益為視角探索中央與地方關系法治化》，《社會科學戰線》2016年第9期。兩種觀點的共同點是構建中央與地方利益關系的法治化解決機制，差異是基本理念和出發點不同，前者屬于比較典型的個體主義權利保障機制思維模式，后者則是遵循共同體主義、集體主義思維范式。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民代表大會制度的基本政治邏輯是整體主義、集體主義思維，明顯區別于以自由主義、個人主義為特征的英美憲政制度。未來中央與地方財政關系的法治化及地方財政自主權的構建也必須在人民代表大會制度框架下進行。為此，筆者認為，地方財政權利與權力的協調融合機制不適合選擇以自由主義傳統為支撐、以地方自治為基礎的英美司法救濟機制。相對而言，我國選擇由地方居民或居民代表分別參與中央政府及地方政府的財政權力運行，特別是中央政府的財政立法權，比較契合我國人民代表大會制度的現行框架。我國《憲法》《預算法》及《監督法》已經構建了比較完善的地方居民廣泛參與的地方財政民主機制，而全國人大代表也由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成，較能反映地方財政利益。按照法、德模式構建地方財政自主權利與中央財政權力的融合機制，只需在全國人大或全國人大常委會下面設立一個協調中央與地方關系的委員會即可。