論人大重大事項決定權的雙重屬性*

孫 瑩

（中山大學法學院，廣東廣州510275）

人大的重大事項決定權（以下簡稱：人大決定權）的內涵、效力和行使方式一直是人大制度的研究者和人大實務工作者關注的難點。人大決定權在目前人大的諸項權力中具有極強的應用性，國家許多重大的決策都以人大決定的方式作出。在地方人大層面，人大決定權的重要性也日益彰顯。十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的要求。2017年2月中央辦公廳印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》（中辦發〔2017〕10號），各地方人大隨之貫徹落實該文件并起草了相應的實施辦法。

當前，一方面，在制度建設和實踐中人大決定權的行使日益活躍與越發重要，另一方面，有關人大決定權的理論不能及時有效地回應現實中產生的困惑，例如，2017年12月全國人大常委會作出的《關于批準〈內地與香港特別行政區關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定》，就引起各界對于人大決定的地位和法律效力的討論。①參見《一地兩檢法理爭議》，《明報》（香港）2017年12月30日，第A12版；《港府：人大決定具法理基礎 澄清大律師公會質疑須尊重人大常委會憲制權力》，《文匯報》（香港）2017年12月30日，第A05版；《人大決定釋除法律疑慮》，《大公報》（香港）2017年12月29日，第A14版。理論界與實務界長期討論的論題包括什么是人大的決定權，哪些事項歸屬于決定權，決定權的效力怎樣，如何行使決定權，等等。筆者認為人大決定權是一項具有特殊性質的權力，其具有“依附性”和“獨立性”的雙重特征。從這種特殊屬性出發，可以更好地理解和構建人大決定權的內涵、范圍及其行使方式。

一、對人大決定權的現有認識及“雙重屬性”的提出

學界多年來對人大決定權的研究，其實就是圍繞兩個方面展開的，即蔡定劍先生指出的“如何確定決定權的范圍和如何行使決定權問題”。②蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第320頁。人大“四權”中，立法權、監督權、任免權可以說是一目了然，決定權的內涵界定則較為晦澀。從憲法和法律文本來看，我國《憲法》第62條、第67條、第99條、第104條和我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》）第8條、第9條共同構成了人大決定權的憲法與法律依據。對于全國人大及其常委會的職權范圍，我國《憲法》采取的是列舉的方式，關于決定權的規定穿插于全國人大及其常委會的各項職權中，并未特別地加以區分和說明。對于地方人大及其常委會的決定權，我國《憲法》的表述極為簡略，僅僅用“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”的表述加以概括。《地方組織法》對重大事項的涵蓋領域進行了舉例，即地方人大及其常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。何謂“重大”，如何“討論、決定”，在上述工作領域中的哪些事項屬于決定權對應的重大事項，除了上述領域之外還有哪些領域未被列舉但也屬于人大決定權的范疇等問題都不明確。“憲法規范與憲法條款的模糊性、抽象性、開放性與廣泛性實際上決定了憲法解釋的客觀必要性與空間。”③韓大元、林來梵、鄭賢君：《憲法學專題研究》，中國人民大學出版社2008年版，第184頁。有關人大決定權的憲法條文顯然需要學理的解釋說明。對于人大及其常委會決定權的范圍，學術界有四種路徑的解讀方式：一是照搬法律條文的解讀，二是舉例式的解讀，三是擴大化的解讀，四是限縮性的解讀。

照搬法律條文的解讀是指介紹性地復述憲法和法律的條文，而未從學理上進行歸納或詮釋。例如，既為學者又在全國人大常委會任職的信春鷹女士指出：“討論決定重大事項是憲法和法律賦予人大的一項重要職權。全國人大及其常委會行使這項權力，通常是以決定決議的方式體現。根據憲法規定，全國人大常委會的重大事項決定權主要包括：在全國人大閉會期間，審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案；決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除；規定軍人和外交人員的銜級制度和其他專門銜級制度；規定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號；決定特赦，比如，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過關于特赦部分服刑罪犯的決定；在全國人大閉會期間，決定戰爭狀態的宣布；決定全國總動員或者局部動員；決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態，等等。”④信春鷹：《全國人大常委會的組織制度和議事規則》，http://www.npc.gov.cn.npc/xinwen/2018-06/29/content-2057109.htm，2018年11月30日訪問。這段話是對我國《憲法》第67條部分內容的復述加上舉實例，是最符合憲法規定的，但沒有對憲法條文進行概念的提取和法律規范的建構，理論化的程度較低。

舉例式的解讀同樣沒有完成理論建構的功能。作為對《地方組織法》最為權威的官方解讀，由全國人大常委會法制工作委員會工作人員撰寫的《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉釋義及問題解答》采取的是舉例式的釋義方法，提出屬于人大決定權適用范圍的重大事項包括“本地區重大的改革事項、本地區重大的工程項目、一段時間內群眾普遍關心的事項、本地區行政區劃的較大調整、本級行政機關的增加、合并、撤銷等事項”。⑤喬 曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉釋義及問題解答》，中國民主法制出版社2006年版，第15-16頁。這種基于對事實經驗總結的舉例式解讀，雖然具有較強的指引性和可操作性，但是無法涵蓋所有的情況。對我國《憲法》和法律有關人大決定權的規定，需要法教義學的解讀，即對法律規范進行概念、邏輯的類型化、體系化的升華，“為法規范的適用提供統一的、標準的概念和結構，從而為實踐問題的解決提供建議”。⑥張翔：《基本權利的規范建構》，法律出版社2017年版，第7頁。

上述兩種解讀方式多見于立法機關及其工作人員的著述。學者們對人大職權的解讀可以說從一開始就頗具學術自覺地遵循了法教義學的思維。筆者認為目前學術界對人大決定權的解釋存在擴大化和限縮性兩種趨勢。擴大化解釋的一種趨向是把人大的各項職權都看作是決定權的具體表現形式，其表述是“代議機關的職權可統稱為決定權”，“人大及其常委會的職權從某種意義上說都具有決定的性質”。⑦何華輝主編：《人民代表大會制度的理論與實踐》，武漢大學出版社1992年版，第149，第152-153頁。按照這一觀點，除了從決定權中區分出立法權、監督權和任免權以外的人大及其常委會的所有職權都屬于決定權。⑧同上注，何華輝書，第153頁。這種擴大化的解釋模糊了決定權與人大其他權力類型的邊界，沒有清晰地闡釋決定權自身的內涵和特點。擴大化解釋的另一種代表性觀點是，“凡以‘決定’的形式出現的文件，一般都是決定權的內容”。⑨同前注②，蔡定劍書，第323-324頁。不過，這只是蔡定劍在該書中引述的第一種觀點，不代表他本人的意見。這種觀點有重形式輕實質的缺陷。“決定”本身是人大工作中用到的一種公文形式，人民代表大會的公文包括：公告，決議，決定，法、條例、規則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批復，報告，通知，通報，函，意見，會議紀要等，決定只是其中一種形式。⑩參 見《人大機關公文處理辦法》（常辦秘字〔2000〕197號），2000年11月15日全國人大常委會辦公廳印發各省、自治區、直轄市人大常委會辦公廳參照施行。對人大決定權內容和范圍的界定，不宜僅依靠其外在公文形式加以判斷。

擴大化的解讀一般存在于改革開放后人大制度實踐的初期，上述兩種觀點都是在20世紀90年代初提出的。此后隨著法治理念的深入和人大運作的制度積累，對人大決定權的認識也趨向精細化乃至出現對其內涵的限縮性的解讀。對人大決定權的研究逐漸聚焦于對“有關法律問題的決定”或者稱“立法性決定”。①參 見金夢：《立法性決定的界定與效力》，《中國法學》2018年第3期；秦前紅、劉怡達：《“有關法律問題的決定”：功能、性質與制度化》，《廣東社會科學》2017年第6期；陳鵬：《全國人大常委會“抽象法命題決定”的性質與適用》，《現代法學》2016年第1期。有的研究將人大決定權行使的各種類型都納入“有關法律問題的決定”，將“有關法律問題的決定”等同于人大決定權的行使。②有些學者將有關機構設置和調整、紀念日的設立、人大會議組織程序等事項的決定都認定為“有關法律問題的決定”。參見上注，秦前紅、劉怡達文。這種偏好“有關法律問題的決定”的潮流，結出了“有關法律問題決定”理論研究的豐碩果實，但也暴露出有關其他類型的人大決定的研究之匱乏，并且，無論是擴大化的解讀還是限縮性的解讀，都面臨著解釋論上的兩難處境。如果把人大的所有權力都視為人大的決定權的具體內容，則人大的決定權就失去獨立存在和表述的意義了。如果把人大決定權理解為僅僅是有關法律問題的決定，就限制了重大事項決定權的豐富內涵，也無法解釋該項權力體系內的效力層級。

上述四種解讀方式，彼此間是缺乏對話與共識的。正如有學者指出的，在我國基本權利的研究領域存在著輕視傳承，“無法形成有效的對話和學術積累”的現象。③張翔：《基本權利的體系思維》，《清華法學》2012年第4期。對人大決定權的研究也呈現出類似的局面，因此該研究也期待完成相同的任務，即“總體的分析把握，協調不同的規范條文，從中概括出適合此文本的分析框架和理論模型，并在地學術批評和實踐檢驗中達成共識”，④同上注，張翔文。作為對這一使命的回應和初步嘗試，筆者于本文中提出決定權的雙重屬性，試圖彌合上述諸觀點之間的差異，為不同路徑的解說搭建對話的平臺。人大重大事項決定權的雙重屬性有兩個指向。第一個指向是人大決定權與人大其他職權的關系。一方面，人大決定權具有獨立存在的屬性，有其特定的內涵和具體表達形式，與人大監督權、立法權、任免權相并列。另一方面，人大決定權具有依附性，類似于基本權利中的平等權，該平等權本身是一項基本權利，但其實現需要依附于其他具體權利，例如就業權利的平等權、受教育權利的平等權、選舉權利的平等權等，人大決定權的具體實現也需要依附于立法權、監督權和任免權等人大的其他職權。第二個指向是人大決定權與政府的管理決策權的關系，此種情況下，人大行使決定權的依附性是指人大的決定權表現為議決權，議決依附于政府的動議，政府將決策草案提交到人大，人大通過審議批準政府提出的決策草案行使決定權，從而對政策的制定和出臺施加影響。與此同時，人大決定權的行使也具有獨立性，表現為動議權，無需政府和其他機構提交決策草案，人大自身提出決定草案并審議通過。雙重屬性說可以消融上述解讀方式之間的矛盾，最大程度地吸收和承繼已有的理論成果，并對實踐中的人大決定權的行使提供更全面的規范指引。

二、決定權的坐標系：對人大職權體系“四權說”的再思考

人大決定權的概念是與人大“四權”同時提出的。人大“四權說”源自1980年彭真在省、自治區、直轄市人大常委會負責同志第一次座談會上的講話，他談到的地方人大常委會的任務、職權主要是四項：制定、頒布地方性法規；討論、決定本地區的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作的重大事項；人事任免；監督本級政府和人民法院、人民檢察院的工作。⑤參見彭真：《關于地方人大常委會的工作》，載《彭真文選1941-1990》，人民出版社1991年版，第386-387頁。“四權說”是對人大職權的一種簡化，是約定俗成的表達，但并不是法定表述。我國《憲法》第62條列舉了15項全國人大的具體職權，除此之外，還用兜底條款規定全國人大行使“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。我國《憲法》第67條列舉了21項全國人大常委會的具體職權，同時規定了兜底條款，即全國人大常委會行使“全國人民代表大會授予的其他職權”。《地方組織法》第8條規定了15項縣級以上地方人大的職權，第9條規定了13項鄉鎮人大的職權，第44條列舉了14項地方人大常委會的職權。筆者認為，對于人大法定職權在學理上的體系歸納可以是開放性的，不一定必須拘泥于“四權說”，可以發展新的理論，也可以豐富細化“四權說”的內涵并細化其層次。對人大職權的法理解讀，可以從以下三個視角進行分析。

（一）議會功能視角

第一個視角是從人大作為議會、立法機關、代議機關（這三個概念之間是互相指涉關系）的身份來展開的。這是審視人大的地位和職權的單一維度，關注點是人大與世界其他國家和地區的議會的共性。⑥中國全國人大在1984年4月2日加入各國議會聯盟，并積極參與議會聯盟的活動。參見熊偉：《中國全國人大參加各國議會聯盟活動的難忘片段》，《中國人大》2011年第19期。在議會角色的層面討論人大的決定權，就需要將人大的決定權放在議會職權體系的坐標系中考察。議

會的角色從來就不單純局限于立法，它在維持民主政治的運轉中承擔著多種功能。第一種觀點認為各國議會的共通性的功能包括立法、代表、監督審查、政治錄用和正當化合法化。⑦參見［英］安德魯·海伍德：《政治學》，張立鵬譯，中國人民大學出版社2013年版，第234-236頁。同前注⑨，菲利普·諾頓書，第60頁。第二種觀點認為立法機關的功能包括代表、審議、立法、財政授權、產生政府和監督。⑧參見［英］羅德·黑格、馬丁·哈羅普：《比較政府與政治導論》，張小勁等譯，中國人民大學出版社2007年版，第357-365頁。第三種觀點認為立法機構有合法化功能、安全閥功能、錄用功能、社會化功能、立法功能、利益整合功能、沖突解決功能和行政監督功能。⑨參見［英］菲利普·諾頓：《英國議會政治》，嚴行健譯，法律出版社2016年版，第8頁。各國憲法文本中的議會職權，也無外乎上述幾類。人大“四權”中的立法、監督、任免都可以在上述理論中找到對應的同類項，決定權（decisionmaking）則未被納入有關議會權力的常識理論。⑩目 前海外對中國人大和地方人大進行系統研究的代表性著作，在談到人大職權時，也僅僅論述監督權和立法權。see Kevin J.O’Brien，Reform without liberalization：China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change，New York：Cambridge University Press，1990；Ming Xia，The People’s Congresses and Governance in China：Toward A Network Mode of Governance，London；NewYork：Routledge，2008；Young Nam Cho，Local People’s Congresses in China：Development and Transition，Cambridge；NewYork：Cambridge University Press，2009.決策領導被認為是政府或者行政機構的傳統權力，政黨則是政策擬定和推動的源頭。①同前注⑦，安德魯·海伍德書，第172頁、第251頁。行政部門“負責設定優先議程，作出決策并監督其實施”。②同前注⑧，羅德·黑格·馬丁·哈羅普書，第379頁。絕大多數的議會都屬于“政策影響型”立法機構，而非“政策制定型”立法機關。③see Philip Norton ed.，legislatures（oxford:Oxford University Press，1990）.議會在政策制定過程中扮演的角色是對政府提出的政策決策進行審議，并使其合法化。“議決”功能本身就是“賦予政府以特殊合法形式的正統化和合法化功能”。④周葉中：《代議制度比較研究》，武漢大學出版社1995年版，第14頁。合法化功能是議會共通的職能，中國的人大也承擔這樣的功能，正如某學者所總結的，“全國人民代表大會及其常務委員會是當代中國法定的最具權威性的政策合法化機構”，其政策合法化權力包括國家立法權、政策審批權和最高決定權。⑤胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第248頁。這種對政策的合法化功能也可以說是議會決定權的體現，只不過，這種決定權是對政府決策的一種“把關”和批準，以政府將其重要決策方案交付議會審議和批準為前置條件。在對國家生活中重大事項的決策過程中，最高國家權力機關的最后審議和決定程序是“必須履行的法律手續”，“在最高國家權力機關行使‘決定-決策權’之前，中共中央、國務院、全國政協及國家政治中樞中其它與某一特定問題相關的組成部分，要協同進行大量決策前的準備工作或系統內的初步決策工作”。⑥朱光磊：《當代中國政府過程》，天津人民出版社2002年版，第139-140頁。議會的決定權，不如說是議會對政府決策的審查批準權。“決定一個規劃是否發展為法案并提交議會的權力主要掌握在政府手中。”⑦當決策以法律草案的方式呈現于議會時，議會的決定權也表現為立法權，即通過議會的立法程序將政府提出的法案合法化。當決策是關于人事的任免時，議會對人事任命的批準和決定就表現為人事任免權。過往關于決定權的討論，不可避免地提出黨委的決策權、政府的行政管理權與人大決定權的區分，且只能提出問題而無法解決問題，從而使一些地方人大顧慮重重不敢行使決定權。這是因為把人大的決定權孤立于議會職權體系，無法尋求傳統議會角色功能理論的支持，進而陷入邏輯循環。只有把人大作為議會的權力放在議會職權理論的坐標系內，為決定權找準決策審查批準權的定位，才能理順三者的關系。由于作為審查批準權的決定權以政府的決策為前置條件，這個意義上的決定權就有依附性，依附于政府的前置決策行為的作出，也依附于法律法案的通過、撥款法案的通過、人事任免的通過等具體的決策結果形式。

（二）權力來源視角

第二個視角是從權力來源的角度論證，其側重于點在于決定權的獨立性。以人大作為議會的視角，側重于議會的功能面向，是從議會的普遍功能的角度來理解人大決定權的定位的。以人民代表大會制度這一中國特色的憲法制度的視角觀察，則側重人大權力的來源，并且從人大與其他國家機構的關系的角度定位和定義人大決定權。從這個維度觀察人大決定權，會得出這一結論：人大決定權是一項獨立的、有實質內容和效力的權力。人大的權力來源于人民的授權，人民授權人民代表大會統一行使國家權力，這種統一的國家權力當然包括決定權以及決定權之外的其他所有權力。如前所述，議會角色是人大與其他國家議會相通的共性，人大享有國家權力機關的角色地位則是人大在中國特色的政治制度中獨有的特性。不同于實行議會制、總統制國家和地區，中國采取的是人民代表大會制度的政權組織形式。在社會主義制度下，國家主權屬于人民，國家主權不可分割，因此，與三權分立的架構不同，由人民選舉產生并由人民直接授權的國家權力機構只有人大，人民通過人大統一行使國家權力，國家權力不是分割為三權，而是在人大統一行使國家權力的前提下，各個國家機關各司其職，分工而非分權。⑧參見馬嶺：《為什么不能以西方“三權分立”制度取代我國的人民代表大會制度？》，《理論導刊》1990年第Z1期。在我國《憲法》的表述中，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。事實上，人大決定權的提出，從一開始就是與人大作為國家權力機關的地位，以及與人民代表大會制度這一政權組織形式的本質聯系在一起的。領導人對人大決定權的初步設想可以追溯至1945年毛澤東所作《論聯合政府》一文，毛澤東于此文中指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。”⑨毛澤東：《論聯合政府》，華北新華書店1949年版，第45頁。決定大政方針可以說是人大重大事項決定權在思想和表達上的雛形。這一想法在新中國成立后得到了鞏固、傳承和闡發。劉少奇在1954年召開的第一屆全國人民代表大會上所作的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中指出：“人民代表大會制度既規定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應當經過人民代表大會討論，并作出決定。……我們的人民代表大會就是這樣能夠對重大問題作出并能夠監督其實施的國家權力機關。”⑩劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，載《劉少奇選集（下卷）》，人民出版社1984年出版，第157頁。彭真在1952年的一次講話中談到：“人民代表會議是權力機關，國家的重大事情由它來決定，主要是兩方面：一是出主意，二是用人。”①彭真：《開好人民代表會議，改善黨對政權的領導》，載前注⑤，彭真書，第223頁。這是對于憲法和人大制度有重大影響的領導人的觀點。社會主義國家代議機關的決定權依據，可以追溯至馬克思恩格斯的思想。比如恩格斯曾指出：“有一點在我看來應該而且能夠寫到綱領里去，就是把一切政治權力集中于人民代議機關之手的要求。”②《馬克思恩格斯全集（第22卷）》，人民出版社1965年版，第273頁。列寧也認為，代議機關應當掌握全部的權力，并且是“完整的、統一的和不可分割的權力”。③參見前注②，蔡定劍書，第13頁。從權力來源來說，人大對于重大事情的決定權，是國家權力機關本身的權力，既不需要政府的前置行為，也不需要依附于其他職權形式。決定權完全可以由人大自身動議、啟動。人大可以自己啟動有關某個重大事項的創議，而不需要其他國家機構先行提出再在此基礎上討論決定。正如馬克思對巴黎公社的經驗總結：“一切有關社會生活事務的創議權都留歸公社。”④《馬克思恩格斯全集（第17卷）》，人民出版社1965年版，第646頁。人大所決定事項的內容，也不需要其他國家機構的授權或同意，完全可以由人大自身來劃定其范圍。作為統一行使權力的國家權力機關，人大完全可以自己來決定決定權的內涵、范圍、行使方式和程序。事實上，在1954年我國憲法文本中，關于全國人大職權的兜底條款的表述正是第27條第14款的“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”。

（三）權力關系視角

第三個視角是從人大與其他國家機構關系的角度論證人大的職權。從此角度看，人大行使一切國家權力，“一府一委兩院”的權力是得到人大授權的。我國《憲法》規定全國人大和地方各級人大都有民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對人大負責，受人大監督。人大的決定權不僅是獨立完整自洽的權力，而且可以是對政府及其他國家機構有約束力的權力。目前對于人大與其他國家機構的關系，存在不同的解釋，具有代表性的觀點包括“議行合一”、“議行統一”、“議行融合”、“差序格局”等。“議行合一”來自馬克思恩格斯和列寧描述社會主義代議機關的特征的經典理論。在馬列代議制思想的指導下，社會主義國家建立了“議行合一”的蘇維埃模式的代議機關，蘇維埃模式的組織原理又深深影響了中國共產黨對代議制的探索和實踐。⑤參見何俊志：《從蘇維埃制到人民代表大會制》，復旦大學出版社2011年版，第5-64頁。同前注①，林彥文。蘇維埃模式與西方議會的不同之處就是“以人民的名義而集中掌握了現代國家的所有權力，而不僅僅像議會那樣只‘議’不‘行’”。⑥同上注，何俊志書，第5頁。1934年毛澤東編寫了蘇維埃組織法的普法宣傳手冊《鄉蘇維埃怎樣工作》，其中提到鄉代表會議是全鄉最高政權機關，執行蘇維埃的一切政策法令，完成各項工作任務。⑦轉引自張希坡：《人民代表大會制度創建史》，中共黨史出版社2009年版，第191頁。“議行合一”也成為1954年成立的第一屆全國人民代表大會的組織制度。⑧陳家剛：《現代中國民主制度的建構與運行：第一屆全國人大研究1954-1959》，廣東人民出版社2010年版，第110-112頁。從“議行合一”理論判斷國家機構的權力來源和去向，就會得出這樣的結論：“全國人民代表大會是一切政府權力的唯一來源和歸屬，一切政府權力都由人大派生出來并且可以還原回去。”⑨同上注，陳家剛書，第111頁。“議行合一”的概念體系是學者們討論人大權力架構的標靶和中心。⑩對“議行合一”說的批評，參見童之偉：《“議行合一”說不宜繼續沿用》，《法學研究》2000年第6期。通過，對“議行合一”說的揚棄，學者們發展出了“議行統一”說、“議行融合”說和“差序格局”說。①“ 議行統一”觀點，參見吳家麟：《“議行”不宜“合一”》，《中國法學》1992年第5期；“議行融合”和“差序格局”觀點，參見林彥：《國家權力的橫向配置》，《法學家》2018年第5期。上述無論哪種概括，都突出了人大權力是“全權”的，人大地位是“至上”的。②參見譚清值：《全國人大概括職權樣態的實證考察》，《北京社會科學》2018年第7期。

權力關系視角同時展現了人大決定權在行使方式上的“依附性”。人大決定權對其他國家機構尤其是政府的影響體現為兩個方面：一方面，人民政府要執行人大的決定，并由人大監督政府對人大決定的執行和實施；另一方面，人民政府要主動向人大報告其決策意向，并且需要通過人大的審議和批準。人大和政府在這兩方面的互動同時也是人大決定權得以落實的途徑。毛澤東在論述民主集中制時指出：“只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”③同前注⑨，毛澤東書，第45頁。在這樣的設想下，人民代表大會決定大政方針，各級政府處理的事務是人大所委托的，政府的權力來自人大的授權。“各級人大掌握本轄區內的全部國家權力，又親自行使其中‘議’的權力，而將‘行’的權力分別委托給由人大產生的其他國家機關，后者必須對人大負責，受人大監督。”④浦興祖：《人大制度若干基礎理論問題探究》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2017年第3期。這樣，政府被定義為人大的執行機關，⑤并且，政府應主動向人大匯報其工作并由人大討論決定。1950年毛澤東在《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭》一文中重申：“人民政府的一切重要工作都應交人民代表大會討論，并作出決定。”1951年政務院《關于人民民主政權建設工作的指示》指出：“各級人民政府的一切重大工作，應向各該級人民代表會議提出報告，并在人民代表會議上進行討論與審查；一切重大問題應經代表會議討論并作出決定。”⑥《中國共產黨大事記·1951年》，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416026.html，2018年11月30日訪問。可見，各級政府主動向同級人大報告重大事項的工作，征求人大的審查和批準，這是很早就有的對人大重大事項決定權行使方式的構想。2017年中央辦公廳印發《關于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。2018年10月21日，中央電視臺“焦點訪談”報道了浙江省“民生實事項目人大代表票決制”，即政府負責推進的民生項目由人大代表在人代會上投票來決定。這被視為人大依法決定重大事項的民主實踐。這說明政府的決策須經過人大的議決，是人大決定權行使內在邏輯和固有的規律。

三、雙重屬性說的現實映照：人大決定的類型與效力

筆者于本文中提出人大決定權的雙重屬性，主要是為了回應理論和實踐中對于人大決定權的范圍、行使方式和法律效力上的一些爭論。目前在認識上尚未厘清的問題包括：第一，人大在行使決定權的范圍和方式上與其他國家機構行使權力的范圍與界限的問題；第二，決定權與人大其他職權如立法權、監督權、任免權的關系問題；第三，人大決定權的法律效力問題。

對于第一個問題，長期困擾地方人大行使決定權的一個難題就是如何把握決定權的尺度，避免其與其他國家機構的職權如黨委決策權、政府行政管理權的沖突。一個具有代表性的觀點是認為地方黨委決策權與人大決定權的關系難以理順。《中國共產黨章程》中規定的黨代會職責包括“討論本地區范圍內的重大問題并作出決議”，這項職責一般由地方黨委行使，這與地方人大的決定權存在權力設定的交叉，因此受地方黨委領導的地方人大就自覺回避了。⑦參見陳書友：《地方人大重大事項決定權虛置現象須扭轉》，《人大研究》2004年第8期。地方人大“擔心行使重大事項決定權有與黨委爭權、干擾政府工作之嫌”的顧慮比較普遍。⑧參見曾慶輝：《地方人大重大事項決定權實踐探索及完善路徑》，《新視野》2017年第1期。筆者認為這種顧慮是沒有必要的。地方黨委對本地區的重大問題的決議，通過地方人大的議決，由幕后走向臺前，通過法定程序使黨的主張成為國家意志，不應成為人大決定權行使的理論障礙。任何國家的政黨都具有擬定施政綱領、制定政策、培養和輸送政治人才的天然功能。在議會中推動本黨制定的政策的通過是代議制政治運行的常態。正如習近平在全國人大成立60周年大會上的講話所提出的：“加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。”這是人民代表大會制度下黨的領導與代議政治的統一。人大的重大事項決定權行使的另一個思想障礙是人大決定權與政府的行政管理權的權限的重合。其代表性觀點是“人大與政府在重大事項的決定和管理中行權范圍、責任劃分不明確，現實操作中容易產生‘爭權’或‘越權’之嫌”。⑨參見潘國祥：《地方人大“重大事項”確定中的制度設計》，《人大研究》2014年第5期。的確，《地方組織法》中規定的地方政府的職權中的一項是“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”，在事項范圍上與地方人大的一項職權“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”是有交集的。如果只看到決定權的獨立性，而看不到決定權的依附性，就會認為有“奪權”和“越權”之嫌。實踐中某些地方政府也是持這種觀點，認為政府的管理決策權與人大的決定權是分裂的，各不相干的。專家意見和公眾輿論對于各地政府的決策出臺前未經人大批準的質疑聲時有耳聞。⑩例 如，2014年湖北某地方政府獎勵當時的“澳網”冠軍李娜80萬元，就有公共預算專家提出這筆對李娜的獎金出自財政預算，決策權不在政府而在人大。參見《專家：政府無權獎勵李娜，地方人大沒預算就不合法》，http://sports.sina.com.cn/t/2014-01-29/09527001921.shtml，2018年12月1日訪問。面對地方政府嚴重負債的現象，有專家提出管理機制的欠缺是主要問題，尤其是地方政府借債、還債未經人大批準。①參 見《全國人大常委會委員建議：給PPP項目立規，防范地方政府債務風險》，https://www.sohu.com/a/152472173_465527，2018年12月1日訪問。全國人大層面也有代表提出類似意見。②參 見《全國人大代表質疑南水北調為何不經人大批準》，http://news.163.com/08/0423/13/4A7I71N700012LOA.html，2018年12月1日訪問；《許小年：房產稅不經過人大批準就是違法》，http://news.hexun.com/2010-06-25/124069829.html，2018年12月1日訪問。正是目前對于人大決定權與政府管理決策權的割裂的解讀，才在實踐中引發了上述人大決定權不到位、政府決策權受質疑的爭議。筆者提出決定權雙重屬性的觀點，在一定程度上可以緩解這個矛盾。在憲法學理論中，議會的決定權包括了動議與議決。③例 如，日本國憲法將國會權能分為憲法修正的動議權和法律的議決權以及其他權能。參見［日］蘆部信喜：《憲法》，林來梵等譯，清華大學出版社2018年版，第246頁。動議是議會主動做出的，議決則以政府的動議為前置條件，政府的動議必須經過議會的議決。在這個意義上講，政府的管理決策與人大的決定是相輔相成、彼此銜接的，而不是互相獨立的。人大的決定權表現為對政府決策的審議批準。目前各地地方人大都制定了關于討論、決定重大事項的法規或規范性文件，其中一般都會列明哪些屬于重大事項。那么在該行政區域內，凡是涉及已經被列明的重大事項，人大可以做出決定決議，政府也可以出臺政策，只是在政策出臺前應當向同級人大報告，由人大進行審議批準。

根據人大在行使決定權時與行政機關、監察機關和司法機關的機構間關系，可以將人大決定權的行使分為動議型和議決型。動議型是指決定草案由人大自身提出，一般是常委會或者人大的專門委員會、工作委員會提出，這體現了在啟動方式上人大決定權的獨立性的特征。議決型（或稱批準型）是指人大決定的草案是由其他國家機構提出的，人大主要是對這個決定草案進行審議和批準，這體現了人大決定權在行使方式上的依附性，即人大決定的作出依附于其他國家機構提出的草案，人大作為立法機構在政策的制定過程中主要的角色是議決。基于這一分類，對人大決議、決定的重構分類見圖1。

對于第二個問題，現有的一些研究雖然沒有明言決定權的依附性，但都注意到決定權在范圍和行使方式上與其他人大職權的重合，例如筆者已談到的“立法性決定”、“有關法律的決定”、“抽象法命題”等提法的提出者就是看到了立法權與決定權的關聯。對于決定權與監督權的區分，也有一些似是而非的認識。例如，在全國人大和地方人大的工作者眼中，批準國民經濟和社會發展計劃執行情況與下一年的計劃草案的決議、批準預算執行情況和下一年預算草案的決議；批準本級人大常委會、人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告的決議，都被視為人大重大事項決定權的行使。④參見闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社2017年版，第40-41頁；王中位，王立軍：《對人大討論決定重大事項幾個基本認識的辨析》，載尹中卿主編：《人民代表大會理論研究（第一卷）：人大基礎理論研究》，中國民主法制出版社2017年版，第496頁。然而，筆者認為這些人大決議的作出，依照法律來說其實是監督權的行使。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱：《監督法》）第二章的標題是“聽取和審議人民政府、人民檢察院和人民法院的專項工作報告”，第三章的標題是“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”，故而這些決議屬于人大常委會行使監督權的一種形式，是以“決議”的方式實現監督權。在實踐中還有一種《監督法》沒有單獨列出的監督方式，即人大對執法檢查工作報告的決議。例如2018年7月10日全國人大常委會《關于全面加強生態環境保護、依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》，從名稱上看，它是人大對于環境和生態保護的決議，符合人大重大事項決定權的對象，但是實際上這個決議是針對全國人大常委會執法檢查組關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告作出的。執法檢查是《監督法》規定的一種監督方式。因此，對執法檢查情況的工作報告的決議，與人大聽取和審議其他工作報告并作出決議的性質是一樣的，依然屬于監督權的范疇。人大監督的目的本來就是在于確保憲法和法律得到正確實施。⑤參 見胡康生：《十二屆全國人大常委會組成人員履職學習第四講——全國人大常委會的監督工作》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798344.htm，2018年11月30日訪問。人大的任免權和決定權也存在一些界限的混淆。雖然有種觀點認為，決定權是對事不對人，但也有學者指出，人大的決定權包括組織建設的決定權、財政的決定權，也包括人事的決定權等，“任免權在寬泛的意義上而言也是一種人事的決定權”。⑥韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，《法學評論》2013年第6期。人大及其常委會對于國家工作人員的任命、免職及接受辭職等通常是以決定的形式作出的，此時的決定僅僅是實現人員任免的一種方式。⑦參見前注①，秦前紅、劉怡達文。也有學者認為，上述的兼具立法權、監督權、任免權特征的人大決定、決議，應當從決定權的范疇中排除。⑧參見向立力：《人大討論、決定重大事項權的規范化》，《法學》2016年第1期。也有資深人大工作人員認為“四權”的劃分并不嚴格，有些人大決定也可以看作是立法、監督權的行使。⑨參見前注③，闞珂書，第38頁。學界在這個問題上是意見不一的。因此，決定權與其他權力存在重合的現象已經不能用簡單的“四權”并立的方式來解讀了，相對而言筆者于本文中提出的決定權的雙重屬性說更能協調這種不一致。承認決定權的雙重屬性，就可以接受現實中決定權的行使的確是與人大其他職權的行使并存的現象，而且在邏輯上可以理順矛盾。根據人大決定權的存在形態是否與其他人大職權競合，可以將人大決定權的行使分為單一型和競合型（或稱復合型）。單一型決定對應的是人大決定權的獨立性，復合型決定對應的是人大決定權的依附性，即決定權依附于人大其他功能職權的行使。基于這一分類法構建起的人大決議、決

定體系如圖2所示。

圖1 議決型決定與動議型決定

圖2 復合型決定與單一型決定

第三個問題是人大決定、決議的效力認定。這是緊隨上述第二個問題而來的。因為只看到人大決定權與人大其他職權的重合和類似，而沒有意識到決定權的特殊雙重屬性，所以才產生對這種與其他職權重合、類似的人大決議和決定的性質、適用的疑惑，如筆者于文中提到的“抽象法命題決定”或者稱“立法性決定”是否具有法的地位與性質，能否在法律規范的意義上被司法適用的疑惑。筆者認為，雙重不是混同，雙重指的是并存，即某項人大職權可以認定為既是決定權也是其他職權的行使，適用其他職權的效力和法律效果。在地方人大常委會的四類職權中，立法權有我國《立法法》作為依據，監督權有《監督法》作為依據，任免權和決定權尚未有單行法依據，其法律依據是《憲法》《地方組織法》《締結條約程序法》等。在辨別人大決議、決定的法律效力時，可以先根據相關法律的規定認定其性質，再決定是人大決定權與其他職權的并存，還是人大決定權的單立。如果存在人大決定權與其他類型的職權的競合，其他職權有相關法律規定的，則優先適用已有的法律規范。假如人大決定的形式和內容符合《監督法》列舉的七種監督方式，就可以認為是監督權與決定權的競合，優先適用《監督法》。假設人大決定的內容和形式符合我國《立法法》對于人大立法的規定，例如我國《立法法》第13條規定全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定，這樣的人大決定就可以認為是具有立法的效力，是立法權與決定權的競合，優先適用我國《立法法》。如果人大決定的內容和形式符合人事任免程序，就可以認為是任免權與決定權的競合。除此之外的人大決議、決定，則是人大決定權的單獨行使，其效力和后果適用憲法、相關法律以及人大的議事規則、人大討論決定重大事項辦法等規范人大自身工作活動的文件。

筆者于表1中以十二屆全國人大常委會所做出的部分決議決定為例，說明“雙重屬性說”在辨認人大決議、決定的類型、法律后果和效力中的應用。由表1可見，全國人大常委會作出的決定，大部分都屬于依附性質的人大決定，或是依附于其他機構提出的決定議案而做出的議決型決定，或者是依附于人大其他職權作出的復合型決定。同時符合單一型和動議型特征的屬于獨立性質的人大決定是比較少的。這其實是符合議會的角色本位的，說明中國人大的運作實踐是符合議會運作的規律的。我們不必執著于人大行使決定權必須獨立于政府的決策權，也不必執念于人大行使決定權必須與其他人大職權區隔，而是應當著力研究如何加強人大對于政府提出的決定草案的審議功效，如何提高代表議案轉化成為人大決定的比例，如何讓人大決定在相關法律的護航下發揮其約束力與效力。

表1 十二屆全國人大常委會的部分決議、決定的類型化分析

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四、余論：對人大權力規范的隱憂

從憲法和法律規范來看，人大決定權是一種絕對權力，現有的條文規范并未為人大決定權的行使劃定邊界，人大對于它所意欲的決定權可以自由裁量，因此有學者曾用“利維坦”來形容中國的人大。⑩參見孫哲：《全國人大制度研究》，法律出版社2004年版第18頁。在實踐中，地方人大曾經摸索出許多人大權力的行使方式，有的并未被后來所制定的法律所認可吸納，例如述職評議、個案監督就沒有被《監督法》所吸收。一些人大行使職權的方式還被評論為“大路不走走小路”。有些地方人大在行使人大權力時，回應民生、公共利益的需求并不主動，而在涉及個人威望、機構利益時卻有了用權的積極性。我國《立法法》和《監督法》的出臺使人大立法、監督權的行使更有可操作性，并且被納入一個體系的規制之中。隨著人大決定權實踐的發展和成熟，未來可以考慮制定人大行使決定權的相關單行法律。