論人大執法檢查對審判權運行的影響*

林 彥

（上海交通大學凱原法學院，上海200030）

一、法定功能及其邊界

作為確保法律正確實施的制度工具，人大的執法檢查自始至終將其監督對象鎖定為同級“一府兩院”。“人大常委會進行執法檢查，最終的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民檢察院公正司法，從而保證法律、法規正確有效的實施。”①李飛主編：《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法釋義》，法律出版社2018年版，第94頁。因此，無論是1993年的《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》（以下簡稱：《若干規定》）、1999年的《關于改進全國人大常委會執法檢查工作的幾點意見》（以下簡稱：《幾點意見》），還是2006年的我國《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱：《監督法》），都規定法院是執法檢查的對象。

與此同時，針對法院的執法檢查從一開始就受到一定的限制，特別是避免介入個案的處理。《若干規定》明確，執法檢查“主要是檢查監督法律實施主管機關的執法工作，督促國務院及其部門、最高人民法院和最高人民檢察院及時解決法律實施中存在的問題。執法檢查組不直接處理問題”。在關注典型違法案件的同時，其又就如何對待“具體案件”明確規定：“對執法檢查中發現的重大的典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構進行調查。調查結果應向委員長會議報告，委員長會議可根據情況，要求有關機關限期處理，有關機關應及時報告處理結果。必要時，委員長會議可提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可依法組織特定問題的調查委員會。常委會不直接處理具體案件，具體案件應由法律實施主管機關嚴格依照法律程序辦理。”

到了1999年，《幾點意見》盡管對執法檢查制度做了一些及時必要的調整，但上述監督框架和界限依然得以保留和延續。②參見林彥：《從自我創設，到政治慣例，到法定權力——全國人大常委會執法檢查權的確立過程》，《清華法學》2009年第3期。2006年制定的《監督法》既未將《若干規定》的上述內容予以吸納，也未予以否認。其第27條第1款僅規定，各級人大常委會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告及審議報告交由法院處理，后者將研究處理情況向常委會報告。然而，立法機關反對將個案監督納入執法檢查的意圖不難參透。一方面，個案監督作為專門的監督手段最終未能在《監督法》中有所規定，③參 見《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）〉修改情況的匯報》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content_5354984.htm，2018年9月8日訪問。因此，無須在“執法檢查”部分重復這一立場。另一方面，深度參與《監督法》立法工作的全國人大常委會法工委工作人員對《若干規定》所劃定的界限全盤接受，“執法檢查中發現的具體案件和收到的群眾來信，執法檢查組應轉交常委會辦公廳，由辦公廳統一轉交有關部門依法處理。執法檢查組不直接處理執法檢查中發現的具體案件和收到的群眾來信”，④同前注①，李飛主編書，第86頁。他們進一步明確，“對有關主管機關執法情況的評價，應當以執法行為的合法性和合理性作為標準”。⑤同前注①，李飛主編書，第92頁。同時，他們詳細列舉了一些具體的判斷合法性與合理性的標準。⑥參見前注①，李飛主編書，第92頁。2009年，《若干規定》被廢止。其所確定的監督界限是否繼續有效，缺乏法律上的明確規定。

當然，地方人大在對待個案的態度上可能有所不同。例如，江蘇省人大常委會規定：“對于檢查中發現的個案問題，可以作為執法檢查報告的附件反映。”⑦《中共江蘇省人大常委會黨組關于加強和改進執法檢查工作的意見》（蘇人黨〔2016〕11號），http://www.jsrd.gov.cn/rdgk/rdgk_zq/201610/t20161010_434982.shtml，2018年9月8日訪問。甚至還有個別地方人大常委會領導強調，

在執法檢查中應將“個案問題作為市人大監督工作的重點，一抓到底，直到落實為止”。⑧宋 效忠（信陽市人大常委會主任）：《在人防法及其實施辦法執法檢查匯報會上的講話》（2013年9月13日），http://www.xysrf.gov.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=72&id=403，2018年9月8日訪問。

二、涉及法院的執法檢查主題及最高人民法院對執法檢查的態度

由于議事資源的稀缺，也為了實現監督效果最大化，全國人大常委會對于執法檢查主題的確定已形成比較明確的遴選標準。《監督法》第22條規定，應當“選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題”組織執法檢查。

與法院系統密切相關的執法檢查，也大致按照上述標準和邏輯確定主題。就實踐來看，此類主題主要包括兩大類：其一，是與作為審判權行使基礎的法院組織、機構、職能等密切相關的法律，包括《法官法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》《律師法》《行政復議法》等；其二，是審判權直接作用的領域，即需要通過審判介入的領域，此類范圍更為廣泛。但凡需要法院參與實施，又切實與公民訴訟及相關實體權利密切相關的法律，其執法檢查過程通常都要將法院列為檢查對象。

需要強調的是，與國務院相比，最高人民法院作為執法檢查對象的比例是很低的。幾乎所有的執法檢查都會將前者作為檢查對象，而且是主要的檢查對象。多數執法檢查并不將法院作為檢查對象，尤其是那些針對政策性法律的實施所開展的檢查。例如，2012年針對我國《農業法》、2013年針對我國《氣象法》與我國《可再生能源法》等的執法檢查就是典型的例證。

毫無疑問，在多數情況下，法院在執法檢查中主要充當監督對象，但是，在某些檢查活動中，法院既是監督對象，也是監督的受益者，甚至更多充當受益者的角色。例如，在2006年《法官法》的執法檢查中，所提到的四個問題中只有司法不公正是針對法院的，而辦案力量不足，“以收定支”“收支掛鉤”等違反財政紀律的做法屢禁不止，津貼、編制等法定保障措施未能落實，則主要是針對行政機關的。⑨參 見《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國法官法〉、〈中華人民共和國檢察官法〉實施情況的報告》（2006年），《全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7期。為行文方面，執法檢查報告以下統一采用“《××法報告》（×××年）”的注釋格式。

隨著執法檢查實踐的發展，最高人民法院對其愈加重視。在20世紀90年代之前，處于萌芽和發展初期的執法檢查尚未被該院視為全國人大常委會的常規性監督方式。此時，法院也開展自身體系內的執法檢查，甚至還邀請人大代表參與。⑩參見《最高人民法院工作報告》（1990年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1990-03/29/content_1479172.htm，2018年9月8日訪問。盡管《若干規定》已于1993年制定，且八屆全國人大常委會已開展一系列執法檢查，①參見前注②，林彥文。但任建新院長在回顧此間的監督方式時僅提及如下三個方面：“一是認真負責地向人大及其常委會報告法院工作，落實人大及其常委會作出的關于法院工作的決定；二是邀請人大代表視察法院工作，聽取人大代表對法院工作的意見，虛心接受人大常委會組織的對法院工作評議中提出的建議；三是認真辦理人大代表和政協委員提出的建議、提案。”②《最高人民法院工作報告》（1998年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/10/content_1480110.htm，2018年9月8日訪問。

也正是在同一年的全國人大會議上，《最高人民法院工作報告》的贊成票比例創造了歷史最低紀錄——55.1%。③參見周東旭：《兩高報告高票通過不應忘記過去“低谷”》，http://opinion.caixin.com/2016-03-16/100920634.html，2018年9月8日訪問。這一表決結果給最高國家審判機關帶來前所未有的壓力，并直接促使其出臺一系列制度改善法院的公眾形象，尤其是法院在人大代表中的形象。④除了后文所提及的《最高人民法院關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》之外，2000年12月29日，最高人民法院又制定了《關于人民法院辦理全國人大代表來信暫行規定》。1998年底，最高人民法院出臺了《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》，其中規定：“人民法院應當為執法檢查組開展調查或檢查工作提供方便，積極配合、協助進行調查或檢查工作。根據需要，由負責人如實匯報被調查或者檢查的工作情況，提出解決問題和改進工作的意見。對人大及其常委會或者人大專門委員會就執法檢查組提交的報告和作出的決定，依照法定程序執行。”這是該院第一次從制度層面系統回應執法檢查，為整個法院系統后續如何接受檢查提供了清晰的行為導向。

次年，肖揚院長在其任期所做的第一份工作報告中特別添加了如下耐人尋味的開場白：“1998年3月，在第九屆全國人民代表大會第一次會議上，人民代表本著對人民法院審判工作和隊伍建設的關心、支持和愛護，提出了許多中肯的意見和建議。對此，最高人民法院高度重視，認真整改。一年來，最高人民法院……自覺接受全國人大及其常委會的監督，一手抓審判工作，一手抓隊伍建設，各項工作取得了新進展。”⑤《最高人民法院工作報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007090.htm，2018年9月8日訪問。

《監督法》通過之后，最高人民法院在不同場合表達了其對執法檢查的重視。2006年底，肖揚院長在向全國人大常委會所作的一份專項工作報告中指出，最高人民法院“以學習和貫徹落實《監督法》為契機，主動接受人大的監督”，并“要求各級法院積極配合人大常委會的監督”，在執法檢查等具體監督活動中“為人大常委會提供全面、準確的材料。對于監督中發現的問題，將及時制定整改方案，認真進行整改，并將整改情況向人大常委會匯報，聽取人大常委會意見。”⑥《 最高人民法院關于開展規范司法行為專項整改情況的報告》（2006年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-12/08/content_5355040.htm，2018年9月8日訪問。此后，該院至少在兩個場合重申了上述立場。⑦參 見《最高人民法院工作報告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2007-03/16/content_5362800.htm，2018年9月8日訪問；《最高人民法院關于完善審判工作監督機制促進公正司法情況的報告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/21/content_1481492.htm，2018年9月8日訪問。

2007年，肖揚院長還特別提到，該院對《法官法》執法檢查所提出的審議意見“進行認真整改，取得了良好效果”。⑧《 最高人民法院關于完善審判工作監督機制促進公正司法情況的報告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/21/content_1481492.htm，2018年9月8日訪問。2008年，在其任上所做的最后一份工作報告中，肖揚院長將“配合全國人大常委會開展法官法執法檢查，推動法官法的貫徹落實”作為最高人民法院過去五年工作的一項重要內容。⑨《最高人民法院工作報告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-03/18/content_1475440.htm，2018年9月8日訪問。這樣的報告方式也基本上被蕭規曹隨，并未因最高人民法院領導人的更迭而受影響。⑩參 見《最高人民法院工作報告》（2009年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-06/10/content_1517207.htm，2018年9月8日訪問；《最高人民法院工作報告》（2012年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2012-05/29/content_1728268.htm，2018年9月8日訪問；《最高人民法院工作報告》（2013年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-10/24/content_1811326.htm，2018年9月8日訪問；《最高人民法院工作報告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-06/24/content_1868236.htm，2018年9月8日訪問。

時至今日，執法檢查不僅是人大權力體系中最常見、最有效的監督方式，而且也已被最高人民法院視為全國人大常委會基本的監督方式。對此，最高人民法院不僅不敢怠慢，而且認為需要認真對待。2009年，該院向全國人大代表報告，過去的一年其“積極配合全國人大常委會開展未成年人保護法、勞動合同法執法檢查，認真落實常委會審議意見”。①《最高人民法院工作報告》（2009年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-06/10/content_1517207.htm，2018年9月8日訪問。當然，在有些執法檢查活動中，最高人民法院在面對全國人大常委會提出的一些批評和質疑時，也能夠有理有節地以客觀事實進行回應。②參見《最高人民法院關于落實“全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國稅收征收管理法〉實施情況的報告”的書面匯報》（1999年4月12日），載全國人大常委會辦公廳秘書局編：《九屆全國人大常委會執法檢查報告匯編》，中國民主法制出版社2003年版，第157頁。

三、執法檢查對審判權運作的具體影響

與針對其他對象的執法檢查一樣，針對法院的檢查的監督半徑也超出了其法定功能的輻射范圍。除了督促檢查法院在審判中不折不扣地實施法律之外，執法檢查還從以下幾個側面對審判權產生影響，即督促制定和完善司法解釋、影響司法政策的制定、倡導建立辦案協調機制、推廣審判經驗、關注審判權運行條件以及監督個案的處理等。由于其對完善司法解釋的影響筆者已做過專門論述，于此不贅。③參見林彥：《執法檢查：立法程序外完善法律的制度途徑》，載《北大法律評論》（第11卷第2輯）。《產品質量法報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007203.htm，2018年9月15日訪問。

（一）影響司法政策的制定

執法檢查試圖在多個層面引導和影響司法政策的制定。

首先，最為常見的建議便是敦促法院系統關注或加強某類案件的審判。當然，建議所用的口徑卻存在較為明顯的差別。有的報告僅僅要求對某類行為或者案件進行依法處理。例如，有的報告中呼吁，對違反法律規定侵犯職工和工會合法權益等行為，“司法機關應當依法處理”；④《工會法報告》（2004年）http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2004-12/26/content_337514.htm，2018年9月15日訪問。有的報告僅要求“妥善處理保護專利權與防止專利權濫用問題，維護公平競爭的市場秩序和公眾合法權益”。⑤《專利法報告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問。

有不少報告則明確要求法院加強對某些案件的審理或某類行為的處理。⑥例 如，有報告指出：“各級司法機關要繼續加強對制售假劣種子種苗等違法案件的審理工作，……要嚴格司法，嚴厲打擊各種環境違法犯罪活動。”《種子法報告》（2002年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-02/24/content_5307541.htm；《固體廢物污染環境防治法報告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-08/12/content_5318892.htm，2018年9月15日訪問。有報告“建議最高人民法院……繼續加大農業法律實施的司法力度，對農業法及其相關法律實施中的重大違法案件，要依法嚴厲制裁”。⑦《農業法報告》（1995年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003469.htm，2018年9月15日訪問。也有報告要求：“應切實加大執法力度。……對違法排污、嚴重污染環境并在這方面弄虛作假的，必須堅決依法處理，務必使違法者受到應有的懲罰。”⑧《水污染防治法報告》（2005年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-07/29/content_5341681.htm，2018年9月15日訪問。

有些執法檢查組還對某類案件的處理提出了明確的時效性要求。例如，有報告“建議公、檢、法機關明年將超期羈押作為一個重要問題依法進行清理，特別是超期羈押多年的案件，依法該判決的要及時判決，依法該釋放的要及時釋放”。⑨《刑事訴訟法報告》（2000年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-03/09/content_5132037.htm，2018年9月15日訪問。對于已積壓多年尚未得到及時查處的涉及林業的案件，有報告“建議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院責成有關部門，限期對各類破壞森林資源案件進行一次系統的全面清查，盡快依法查處，今年末應當有一定的階段性成果”。⑩《森林法報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月15日訪問。

其次，某些執法檢查組則直接向法院系統提出具體的審判策略和尺度方面的指導意見。例如，有執法檢查組提出，在專利保護方面，“要充分發揮司法保護的主導作用，切實加大對侵權行為的判賠力度，以司法判決來規范市場競爭秩序，提升司法保護公信力”。①《專利法報告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問。也有報告指出：“人民法院審理涉及未成年人的離婚、撫養、繼承以及受教育權等民事、行政案件，要認真貫徹未成年人保護法規定的‘特殊、優先’保護原則，保障未成年人的身心健康和合法權益。”②《未成年人保護法報告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/25/content_1467427.htm，2018年9月15日訪問。還有報告要求：“執法機關要充分運用《產品質量法》、《刑法》和其他有關法律法規賦予的權力，嚴格按照法律規定，對違法犯罪分子該重罰的重罰，該判刑的判刑，決不能姑息遷就，防止以罰代刑。”③參見林彥：《執法檢查：立法程序外完善法律的制度途徑》，載《北大法律評論》（第11卷第2輯）。《產品質量法報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007203.htm，2018年9月15日訪問。

最后，其他方面的司法政策建議還包括建立和完善某領域的司法制度，④《未成年人保護法報告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/25/content_1467427.htm，2018年9月15日訪問。《森林法報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月15日訪問。設立特定的審判組織，⑤如 有報告提出：“要按照中央統一部署，依法穩妥推進知識產權法院的建立。”《專利法報告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問。《消費者權益保護法報告》（2015年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問。對某類案件實行單獨案由管理，⑥《消費者權益保護法報告》（2016年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問。統一某類案件的審判尺度等。⑦《婦女權益保障法報告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/11/content_1587781.htm，2018年9月15日訪問。近期的一份報告對加強著作權司法保護提出了一系列建議：“各級法院要深入推進知識產權審判體制機制改革，加快建立健全著作權司法鑒定、專家證人、技術調查、案例指導等相關制度，研究推進案件繁簡分流，完善訴前臨時措施，依法減輕權利人舉證負擔，提高侵權代價和違法成本。”⑧《著作權法報告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問。

最高人民法院也積極回應此類建議。例如，該院曾表明：“就執法檢查報告中提出的問題，制定了改進措施，并向各省、自治區、直轄市高級人民法院下發了《關于貫徹實施〈農業法〉加強涉農案件審判工作的通知》，促進了各地法院加強對涉農案件的審判工作。”⑨《農業法報告》（1997年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003725.htm，2018年9月15日訪問。又如，1999年，針對我國《森林法》的執法檢查報告提出的要求和建議，該院曾向各省、自治區、直轄市高級人民法院發出《關于依法嚴厲打擊破壞森林資源犯罪活動的通知》，并提出諸多具體的要求。⑩參 見《最高人民法院關于落實“全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國森林法〉實施情況的報告”的書面匯報》（2000年3月28日），載全國人大常委會辦公廳秘書局編：《九屆全國人大常委會執法檢查報告匯編》，中國民主法制出版社2003年版，第409頁。

（二）倡導建立辦案協調機制

法院與檢察院、行政機關等在辦案中是否加強協調，甚至形成常態性的協調機制，也是執法檢查經常關注的問題。一些報告將此類機制作為富有成效的執法經驗加以肯定。例如，有報告提及，中央和部分省（區、市）建立了由政法委牽頭，法院、檢察院、公安、婦聯等單位組成的婦女維權工作協調組，強化維權協調職能。①參見《婦女權益保障法報告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/11/content_1587781.htm，2018年9月15日訪問。另一份報告指出，政府與法院配合，積極調處投訴與糾紛，在維護臺灣同胞權益方面取得了良好的效果。②參 見《臺灣同胞投資保護法報告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/05/content_1587714.htm，2018年9月15日訪問。也有報告提到，食品藥品監管總局與最高人民法院等聯合出臺了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，研究解決了行政執法與刑事司法銜接工作中存在的案件移送標準不明確、涉案物品檢驗認定難、案件查辦協調配合不到位等主要問題。③參見《食品安全法報告》（2016年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-08/22/content_1995708.htm，2018年9月15日訪問。還有報告更詳細地展示合作辦案機制取得的成效：“國家林業局會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和監察部于1998年10月，統一部署了開展嚴厲打擊破壞森林資源違法犯罪活動專項斗爭。經過各有關部門的艱苦奮戰，歷時3個月，僅全國森林公安機關就查處各類破壞森林資源案件4萬余起，打擊、處理違法犯罪人員52800多人，收繳木材7萬多立方米，收回林地6100公頃，挽回經濟損失5000多萬元。”④《未成年人保護法報告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/25/content_1467427.htm，2018年9月15日訪問。《森林法報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月15日訪問。

當然，也有一些協作機制可能存在與審判獨立和審判中立性原則明顯不相吻合之處。例如，有報告聲稱，最高人民法院支持行政機關依法行政，對于處理“包間最低消費”和“禁止自帶酒水”等工商部門認定無效的格式條款，給予司法支持。⑤如 有報告提出：“要按照中央統一部署，依法穩妥推進知識產權法院的建立。”《專利法報告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問。《消費者權益保護法報告》（2015年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問。

在很多領域，執法檢查組不僅樂于見到協調辦案機制的存在，而且將建立和完善此種機制作為法院進一步努力的方向。例如，有報告中呼吁：“法院在審理勞動爭議案件時，要和勞動爭議仲裁及工會組織加強溝通與銜接，及時依法審理和調解各類勞動爭議案件，積極化解糾紛。”⑥《工會法報告》（2009年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-12/15/content_1543824.htm，2018年9月15日訪問。有執法檢查組認為：“證券監管、銀行、法院、檢察院等部門之間要加強配合，建立統一的執法協調機制，保證證券市場的公平和有效性。”⑦《證券法報告》（2001年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-08/03/content_5140516.htm，2018年9月15日訪問。有的報告則從降低維權成本、提高執法效率的角度強調促進專利行政執法與司法有效銜接。⑧《專利法報告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問。有的檢查組則強調，法院要和公安攜手，依法嚴厲打擊各種侵害未成年人的違法犯罪活動，切實降低發案率。⑨《未成年人保護法報告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-11/18/content_1892132.htm，2018年9月15日訪問。還有報告建議司法部與最高人民法院等部門協商，一方面解決律師參與訴訟過程中存在的困難，保障律師在各訴訟環節的執業權利，另一方面要規范公民、基層法律服務工作者代理案件的行為，堅決查處“黑律師”、“假律師”。⑩《律師法報告》（2005年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-08/28/content_5354867.htm，2018年9月15日訪問。也有報告中提出，要“建立健全執法部門與司法機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，完善案件移送標準和程序，形成行政執法和刑事司法的合力，重點打擊鏈條式、產業化犯罪網絡”。①《著作權法報告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問。

辦案協調機制在某種程度上體現了我國“集中力量辦大事”的體制慣性，也的確可以克服法院辦案所面臨的一些現實障礙，在辦理刑事案件中還能體現我國《憲法》第140條規定的“互相配合”原則。然而，某些協調機制的倡導和運用是否違背法院獨立行使審判權的憲法原則，值得深思。

（三）推廣審判經驗

執法檢查組也注重在監督過程中分享、推廣各地法院行之有效的一些審判經驗，使執法檢查成為法院間傳授經驗、互通有無的平臺。這在涉及特殊群體（未成年人、婦女、老年人、勞動者、消費者等）立法的執法檢查報告中尤為常見。從長遠來看，此舉也具有明顯的統一裁判功能，與司法解釋、指導性案例等機制具有一定的相似度，盡管后兩者對下級法院的約束力更強。一般而言，被推廣的審判經驗主要包括以下幾個方面。

首先，是具體辦案方法的推廣，這也是最為常見的經驗類型。例如，有報告提到：“山東等省的一些地方法院推廣現場開庭、就地審理、及時調解、當庭結案的巡回辦案做法，較好地解決了勞動者打官司時間長、打不起官司等問題。”②《勞動合同法報告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-02/05/content_1505231.htm，2018年9月15日訪問。另一份報告提到：“寧夏吳忠市利通區法院少年法庭在審理未成年人犯罪案件時，對未成年犯抓好‘三幫’（即幫助他們分析犯罪原因，幫助他們認罪服法，幫助他們樹立重新做人的勇氣），做好‘三教’（即庭前教育、庭審教育和延伸教育），堅持三個制度（即回訪考察制度、建檔制度、幫教制度）。”③《未成年人保護法報告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-11/07/content_5323726.htm，2018年9月15日訪問。還有報告指出：“各級人民法院對涉老贍養案件優先立案、優先審理、優先執行，對生活困難老年人訴訟費實行減、免、緩交。5年來全國法院受理的贍養糾紛案件逐年下降，由2006年的3.1萬件下降到2010年的2.6萬件。”④《老年人權益保障法報告》（2011年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2011-10/25/content_1679026.htm，2018年9月15日訪問。

其次，是建立特定辦案機制的做法。例如，在消費者權益保護領域，“上海市多個行政部門、社會組織與法院簽訂協議，建立非訴調解與訴訟渠道相銜接的矛盾糾紛解決機制，今年化解了消費投訴3000多件，提高了調解的公信力和執行力”。⑤《消費者權益保護法報告》（2015年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問。有報告提及，很多地方在加強土地承包經營糾紛調解仲裁工作的同時，積極建立鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調處機制，妥善解決土地承包經營糾紛。⑥《婦女權益保障法報告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/11/content_1587781.htm，2018年9月15日訪問。還有報告指出：“武漢市中級人民法院針對離婚婦女住房難問題，與市房地產局聯合制定了《關于離婚案件公房承租權處理意見的聯合通知》，使離婚婦女住房困難得以緩解。”⑦《婦女權益保障法報告》（1995年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1995-06/28/content_1480114.htm，2018年9月15日訪問。

最后，是設置特別辦案組織的經驗。例如，有報告指出：“上海、浙江、河南、云南等地的一些法院成立了保護消費者權益法庭或在繁華商業區設立巡回法庭，深受消費者歡迎。”⑧《 反正不當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法和全國人大常委會關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪決定報告》（1995年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5003266.htm，2018年9月15日訪問。

在有些情況下，執法檢查組并不停留于單純的經驗信息分享，而是建議或要求法院系統推廣某種（些）特定的方法或機制。例如，有檢查組“建議最高人民法院不斷總結多年來專利案件審判實踐的經驗和規律，用以指導各地專利案件的審判工作；要總結和推廣上海等地人民法院在專利案件審判工作中高度重視訴訟指導、訴訟釋明、訴訟調解的經驗，堅持當判則判、能調則調、調判結合、息訟止紛的做法；要繼續探索如何改進法院內部的審理分工，完善專利案件審理中民事、行政和刑事程序的銜接，逐步建立適合知識產權案件特點的審判機制”。⑨《專利法報告》（2006年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-07/25/content_5350729.htm，2018年9月15日訪問。另一份報告中呼吁：“司法機關和勞動爭議仲裁組織要依法及時審理涉及工會法和勞動法的各類案件，總結和推廣方便職工打官司，簡化程序，確保公正的經驗和制度。”⑩《工會法報告》（2004年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2004-12/26/content_337514.htm，2018年9月15日訪問。近期，全國人大常委會要求“最高人民法院要認真總結知識產權法院以及各地法院知識產權審判工作的有益經驗，及時提煉并加以推廣”。①《著作權法報告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問。

（四）關注審判權的運行條件

審判權運行所需的各種條件配備落實情況也是執法檢查中的一個重點。執法檢查組特別關注人、財、物及機制等方面條件對審判權的影響，并且敦促法院在內的相關部門成就和保障有利條件，消除不利因素。大致而言，執法檢查組關注法院內部和外部兩個方面的審判權運行條件。

一方面，是法院自身的各種條件配備情況，包括人員配備、物質保障等。有些條件是偏客觀面向的。例如，有報告提及，“少年法庭存在機構和人員不穩定的問題。我國少年法庭誕生于1984年，到1994年底，全國法院系統建立少年法庭3千多個，審判人員有1萬名左右。后因多方面的原因，到目前少年法庭減為2500余個，審判人員減少到7千余名，有的基層少年法庭名不副實”。②《未成年人保護法報告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-11/07/content_5323726.htm，2018年9月15日訪問。無獨有偶，另一份報告也不無憂慮地指出：“全國知識產權案件中著作權案件占到75%以上，其中約70%的著作權案件集中發生在北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地，有的法官年辦案量超過200件，案多人少的矛盾突出，影響了依法保護的效果。”③《著作權法報告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問。還有報告專門提到物質條件的剛性制約。例如，有檢查組認為，在民事訴訟領域，“法院裝備水平較低，辦案經費普遍緊張。辦公條件特別是基層法院和人民法庭辦公條件簡陋，開庭無場所，影響了工作的發展”。④參見《民事訴訟法報告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/01/content_1481234.htm，2018年9月15日訪問。

也有一些是主觀因素引起檢查組的關注，尤其是審判人員的消極履職心態。例如，有報告指出：“由于行政審判面臨的實際困難較多，承受的壓力較大，不少行政審判人員對搞好行政審判工作信心不足，不安心從事行政審判工作。某市兩級10個法院全部行政審判人員39人，有50%以上不安心工作，其中12名正副庭長反映行政審判工作難搞，想調動工作。”⑤《行政訴訟法報告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002838.htm，2018年9月25日訪問。針對上述問題，檢查組提出了不同的解決方案。就少年法庭機構和人員不穩定、影響審判工作開展的情況，檢查組建議區別對待，根據各地不同情況分別進行少年法院試點、加強少年法庭建設等。⑥參見《未成年人保護法報告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-11/07/content_5323726.htm，2018年9月25日訪問。就民事訴訟審判人員配置等問題，檢查組認為，法院內部改革、爭取地方黨政支持、地方政府加大投入和支持力度均是解決之策。⑦參見《民事訴訟法報告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/01/content_1481234.htm，2018年9月25日訪問。

另一方面，是來自法院外部的制約。這在各類訴訟領域顯得尤為突出，也特別引起檢查組的關注。下列報告詳細描述了法院在行政訴訟制度建立初期所遭遇的各種抵制和壓力：“有的行政機關當了被告不應訴，不答辯，不移送有關材料，不提交作出具體行政行為的規范性文件。某縣有12個鄉政府在行政訴訟中當過被告，其中85%在訴訟中不積極應訴，既不及時舉證，又不認真答辯。有的行政機關在原告起訴后，通過各種關系向原告甚至法院施加壓力，干預法院行使審判權。某市有一個公民，不服該市某公安機關的處罰，向法院起訴后，被告多次向原告施加壓力說：你告狀，我們要送你去勞教。迫于壓力，原告撤回了訴訟。某省有個鄉政府所作的具體行政行為，被縣法院撤銷了幾件后，該鄉政府領導就揚言若法院再讓他們敗訴，換屆選舉時就不投法院院長的票了。還有的行政機關敗訴后，不履行判決，也不交訴訟費。浙江省高級法院的同志反映，有一個市的某些行政機關敗訴后未交的訴訟費累計1000多元。”⑧《行政訴訟法報告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002838.htm，2018年9月25日訪問。

近期的一份報告指出：“有些地方行政管理和司法保護脫節，有些部門向司法機關移送案件不主動、不及時，導致司法機關未能續偵、續辦相關案件。”⑨《著作權法報告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月25日訪問。

另一份報告則詳細歸納了民事訴訟中執行難背后的地方保護主義的各種表現形式：“其一，一些地方政府自行規定，凡到本地查詢、凍結、劃撥銀行存款的外地公、檢、法及工商部門要先到本地對口部門加具意見備案后，方能到銀行辦理手續。其二，一些部門為了自身利益對案件執行不予配合甚至設置障礙。其三，執法機關為利益驅動，積極參與地方保護。如一些法院判決明顯偏袒當地當事人，為此甚至發展到爭管轄權，法院委托執行本來是一種較好的執行方式，但效果普遍不佳。一些公安、檢察機關為保護當地利益直接插手經濟糾紛案件。其四，一些地方的個別領導人打電話、遞條子為地方利益干預法院審判和執行的事情也時有發生。法院由于經費、住房、子女安排等要靠地方解決，對此往往抵制不力。”為消除地方保護主義，檢查組一方面敦促“要采取得力措施，堅決實行中央政法工作會議提出的‘五個嚴禁’的要求”，另一方面也呼吁法院、地方黨政部門及人大通力合作、協同攻克這一頑疾。⑩《民事訴訟法報告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/01/content_1481234.htm，2018年9月25日訪問。

（五）監督個案的處理

全國人大常委會曾明確，執法檢查組不介入個案的處理，但是，實踐表明，這一原則并未得到不折不扣地貫徹。執法檢查組在個別情況下依然會過問個案，并且要求相關法院做出適當的回應。這在一些針對特殊群體立法的執法檢查中相對常見。

有些報告會通過對典型個案的描述凸顯審判過程中存在的問題。例如，有報告提到：“內蒙古大楊樹林業局地區，有一起毀林開墾130畝、毀壞幼樹2.88萬株的案件，經法院一審、二審已判決當事人有罪，且刑期已執行完畢，但后來上級法院又改判無罪，各方面反映很大，也使當地森林公安機關查處的14起毀林開墾、亂占林地的重大案件，至今無法處理。”①《森林法報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月25日訪問。對此，最高人民法院事后在書面匯報中表示：“我院刑二庭對此案件正在進行審查，有關結果將另行專報。”②《最高人民法院關于落實“全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國森林法〉實施情況的報告”的書面匯報》（2000年3月28日），載全國人大常委會辦公廳秘書局編：《九屆全國人大常委會執法檢查報告匯編》，中國民主法制出版社2003年版，第410頁。

另一些報告盡管并未具體列明典型個案，但積極督促法院進行整改。如有報告指出：“通過執法檢查了解到，各地有不少涉及林業的案件沒有得到及時查處，有的已積壓多年，建議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院責成有關部門，限期對各類破壞森林資源案件進行一次系統的全面清查，盡快依法查處，今年末應當有一定的階段性成果。”③《森林法報告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月25日訪問。2000年，《刑事訴訟法》執法檢查組明確提出：“在這次執法檢查中，涉及超期羈押、刑訊逼供和保障律師依法履行職務不力等方面比較典型的案件，建議轉請國務院有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院認真嚴肅處理，并將處理結果報人大常委會辦公廳。”④《刑事訴訟法報告》（2000年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-03/09/content_5132037.htm，2018年9月25日訪問。一天之后，李鵬委員長再次強調：“對這次執法檢查發現的一些典型的違法案件，請國務院督促公安部、并請最高人民法院、最高人民檢察院抓緊查處，查處情況及時反饋給全國人大內務司法委員會。”⑤《 李鵬委員長在九屆全國人大常委會第十九次會議上的講話》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-03/05/content_5130951.htm，2018年9月25日訪問。

2006年針對我國《歸僑僑眷權益保護法》的檢查則是目前為止對個案處理跟蹤力度最大的一次。執法檢查期間，檢查組共收到200多件涉僑信訪件，并進行了分類整理，選擇了以涉及侵害歸僑僑眷和海外僑胞投資權益為主的31個案件。在常委會會議結束之后，執法檢查報告、常委會組成人員審議意見，一并分別送交最高人民法院等機關“依法嚴肅處理，并請他們將處理情況向全國人大常委會反饋”。⑥《歸僑僑眷權益保護法報告》（2006年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-07/25/content_5350728.htm，2018年9月25日訪問。因此，鄭功成委員評價道：“類似于這樣明確、具體、有力度的內容在以前的執法檢查報告中是少見的。”⑦《 發言摘登：歸僑僑眷權益保護法執法檢查報告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2006-07/03/content_350250.htm，2018年9月25日訪問。最高人民法院對此極為重視，“要求對全國人大常委會送交的29個信訪案件抓緊落實，務必負起責任，一件一件作出答復”。同時，該院“下發通知，要求各承辦法院對轉辦的涉僑案件列入本院近期重要日程，院長親自抓；建立分級負責制，列出工作計劃，責任落實到人；在依法審理的同時，體現適當照顧的政策”。截至其向常委會反饋情況時，“所有案件都已落實到具體承辦部門，4個案件已辦結，其他都在審理、審查中”。全國人大華僑委員會在跟蹤檢查報告中要求最高人民法院等部門就這些案件的處理情況及時向全國人大常委會反饋處理情況，“對錯案要堅決依法糾正，正確的也要做好說明和解釋工作，并以這些案件為典型，認真總結經驗教訓，完善制度，提高工作水平，推動其他涉僑信訪案件的依法處理”。同時，該委員會表示，將繼續對這些案件的處理情況開展跟蹤檢查。⑧《 全國人大華僑委員會關于跟蹤檢查“全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉實施情況的報告”落實情況的報告》（2006年10月20日），http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2006-07/03/content_350250.htm，2018年9月25日訪問。次年，肖揚院長在另一場合特別提到，最高人民法院“對全國人大常委會執法檢查中關注的有關涉僑案件，高度重視，在堅持下級法院依法獨立行使審判權的原則下，認真督辦并將辦理進度和結果及時進行了反饋”。⑨《最高人民法院關于完善審判工作監督機制促進公正司法情況的報告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/21/content_1481492.htm，2018年9月18日訪問。

四、結 論

全國人大常委會在執法檢查監督權行使過程中所實際產生的對審判過程、結果和司法環境的影響和塑造能力既超越了執法檢查的初始功能，也在一定程度上不同于法院及學界對人大監督法院的認知和期許。⑩參 見肖揚：《最高人民法院關于加強審判工作監督情況的報告》（2005年1月25日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上），《全國人民代表大會常務委員會公報》2005年第7期；卞建林：《個案監督研究— —兼論人大審判監督的合理取向》，《政法論壇》2002年第3期；王晨光：《論法院依法獨立審判權和人大對法院個案監督權的沖突及其調整機制》，《法學》1999年第1期。陳光中先生曾認為：“目前權力機關與司法機關的監督與被監督的關系，從立法和司法兩個層面來看都是比較正常的，應當予以堅持。”①陳光中：《比較法視野下的中國特色司法獨立原則》，《比較法研究》2013年第2期。然而，本文所呈現的畫面無法讓人們全然樂觀。

值得一提的是，執法檢查對審判權運行的影響與其對行政執法的影響在很大程度上具有相似性，并未因監督對象的不同而呈現明顯的差異。②參見林彥：《全國人大常委會如何監督依法行政？——以執法檢查為對象的考察》，《法學家》2015年第2期。對行政法規和司法解釋的關注、影響行政和司法政策的制定、確保行政權和司法權的運行環境及條件，監督方式高度一致。究其原因，可能主要是《監督法》并未針對不同的監督對象設置不同的檢查原則、方式、程序等。多年積累的執法檢查實踐也因此沉淀了頗為執拗的制度慣性。除了個案監督之外，檢查小組和常委會在檢查實踐中并未嚴格區分政府與法院，往往易于將兩者等量齊觀，盡管政府是最主要的監督對象。在執法檢查報告中，檢查政府和法院的情況也往往統一進行描述，并不存在實質性的行文差異。③這 一點也符合《監督法》的規定。該法第26條第2款規定：“執法檢查報告包括下列內容：（一）對所檢查的法律、法規實施情況進行評價，提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議；（二）對有關法律、法規提出修改完善的建議。”此種慣性如此強大，以至于一些報告不加區分地倡導在執法和司法中均應建立某種形式的辦案協調機制。更出乎意料的是，盡管在絕大多數情況下并不介入個案處理，但在涉及特殊群體保護立法的檢查中依然無法徹底恪守上述原則。從某種程度上看，這是統戰任務在執法檢查環節的投射。置身于共同的政治體制之下，作為檢查主體的全國人大常委會和作為檢查對象的最高人民法院有時似乎很難對統戰任務無動于衷。

然而，從維護法院獨立行使審判權這一原則出發，監督個案的處理、影響司法政策的制定和倡導建立跨部門辦案協調機制不同程度地觸及法院的核心功能即審判，因此，這些領域不宜出現與監督行政同質化的方式，而應當盡可能得到節制，甚至加以避免。畢竟，“從憲法角度和有關法律的演變過程看，制憲者和立法者對人大監督司法是持慎重態度的，是有意區別于對行政機關的監督的，目的是要避免干預司法機關對具體案件的審理”。④陳斯喜：《沖突與平衡：人大監督與司法獨立》，《人民司法》2002年第6期。相對而言，監督司法解釋以及確保司法權的運行環境是比較可取的兩個著力點，兩者更多涉及立法，而非司法功能。值得強調的是，確保司法權運行環境及條件除了監督功能應有之義之外，更多是出于人大常委會的自省和制度完善。此處，監督與支持的辯證統一關系、“寓支持于監督之中”的邏輯可見一斑。⑤參見汪鐵民：《監督與支持的政治邏輯》，《中國人大》2015年第12期。

當然，人們也不能忽略另一個面向的場景：長期以來，全國人大及其常委會對于最高人民法院存在超越后者憲定職權的高度信任與超常規賦權。司法解釋及司法改革就是兩個典型。⑥有關全國人大對最高人民法院司法改革默許或“授權”合憲性、合法性的批評，參見劉松山：《再論人民法院的“司法改革”之非》，《法學》2006年第1期。因此，依法獨立行使審判權這一原則如何在人大監督框架下得以保全、司法民主與審判獨立之間如何求得平衡是值得深思的命題。