養老改革下一程

本刊記者 張菀航

“讓老年人擁有幸福的晚年，后來人就有可期的未來。”2019年政府工作報告中的這句承諾，擲地有聲、直抵民心。

從經濟供養、生活照護，再到精神層面的慰藉，中國老齡事業從一元走向多元。改革下一程，仍將致力為“老有所依”的樸素愿景添注加解。

養老痛點待破題

大國養老的焦慮背后，一面是無法回避的老齡化趨勢，一面是養老供需的脆弱平衡。

“截至2018年末，我國60歲及以上人口規模達到2.49億人，占總人口比重達17.9%，其中65歲及以上人口1.67億人，占總人口比重11.9%。”國務院發展研究中心社會發展研究部研究員馮文猛在接受《中國發展觀察》采訪時，首先列舉了上述數據。

馮文猛分析道，2022年，我國第二次嬰兒潮時期（1962年至1976年）出生人口將會陸續進入老年階段。與此同時，伴隨醫療技術和生活條件的改善，人均預期壽命在現有基礎上繼續增加。且基于2018年出生人口數量，低生育率水平在未來一段時間仍將持續。綜合以上因素，我國今后的養老形勢不容樂觀。

在接受《中國發展觀察》采訪時，河北大學經濟學院人口研究所副教授王朋崗提醒道，“人口老齡化進入快車道，留給我們的準備時間更為緊迫。據預測，到2050年我國老年人口將超過4.87億。時間緊、任務重，且沒有成功模式可借鑒，需要我們明確應對的新思路。”

“老齡社會不單單是老年人口超過一定比重，而是一種全新的社會形態。”王朋崗進一步指出，長期以來，我國社會政策和經濟運行建立在人口年輕化的基礎上，勞動力相對豐富。未來以人口老齡化為前提，則需要進一步加強養老改革頂層設計的超前性與整體性。而當前，我國涉老公共政策相對不協調、碎片化特征明顯。

“養老問題涉及面廣，適應未來老齡社會需要諸多公共政策的協同推進。可以說，養老問題牽一發而動全身。”王朋崗強調。

總體而言，尚有諸多改革痛點待破題。馮文猛具體指出，在老年服務體系方面，難點集中于社區層面醫養結合的有效落實，當務之急是對失能、半失能和失智老年人提供上門醫療，對獨居患病老人提供疾病監測緊急救助服務。而老年經濟保障領域的突出問題，表現在部分城鄉居民養老金水平過低；此外，有關老年人力資本的開發，盡管各地已在逐步推廣“時間銀行”等互助模式，但仍待轉變對老年“人口紅利”的偏見，有效利用也尚未成氣候。

“實際上，當前我國養老金體系的積累資產相對不足，養老保險的供求缺口較大。”國務院發展研究中心金融研究所保險研究室朱俊生教授在接受《中國發展觀察》采訪時指出，特別是城鎮職工基本養老保險，作為第一支柱的主體承擔了大部分的養老責任。近年來，其制度贍養率逐漸提高，據《中國養老金精算報告（2018-2022）》預測，到2022年，全國平均每一名退休者將由不到2名繳費者來贍養。

王朋崗還指出，城市居民和農村居民的養老金差距明顯，是城鄉二元體制在養老領域的突出表現。另外，老年人作為醫療產品和服務需求的最主要群體，亟需更多醫改效果的呼應與關照。

養老服務需提質效

養老服務的高質量轉型已提上日程。2月19日，國家發展改革委等18部門聯合發布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》，明確到2022年，我國要全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。

王朋崗回顧道，特別是近幾年，圍繞養老服務業的配套扶持政策密集發布，涵蓋了養老設施建設、用地、政府購買服務、社會資本進入、醫養結合、互聯網+養老、智慧健康養老、標準化建設、人才培養、養老服務補貼、金融支持、稅費優惠等諸多方面。

“在頂層設計中，更加適合我國國情的養老服務體系逐漸明晰。”馮文猛進而指出，“十三五”規劃將養老服務體系定位為“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”。較之前呈現兩個明顯變化：一是將機構為支撐改為機構為補充，更加注重居家和社區的作用，在此背景下，多省市陸續出臺了居家養老服務條例，將養老工作的重點從機構逐漸轉為居家和社區；二是首次提出了醫養相結合，以此為依托，相關部委陸續推出了醫養結合試點工程。

3月5日，李克強總理作政府工作報告時提出，要大力發展養老特別是社區養老服務業，對在社區提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務的機構給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優惠等扶持，新建居住區應配套建設社區養老服務設施。

“所謂社區養老服務，是指以社區為平臺提供給居住在家中或社區養老機構中老年人所需服務的模式。”馮文猛介紹，具體涉及兩種方式：一是以社區為平臺，對居住在家中的老年人提供各類服務；二是在社區建立養老服務機構，接收老年人就近開展養老生活。

馮文猛繼而指出，社區養老服務進入發展快車道，是基于對養老問題認識的深化和對我國養老形勢的準確把握。面向大規模的老年人提供生活照料和養老服務，單純依靠機構無法完成。從北京、上海等地已推進的“9064”和“9073”模式看，老年人中96%到97%的人群需要依靠居家和社區完成自己的老后生活，這是我國的基本國情。因此，大力發展社區養老服務業，是順應老年人生活需求的客觀選擇和必然要求。

既有探索，也為社區養老提供了更多可借鑒思路與范式。馮文猛表示，當前，諸如社區養老驛站、日間照料中心、嵌入式社區養老機構等各種類型的社區養老模式已蓬勃發展起來。在服務范圍上，已涵蓋用餐、家政、日間照料、醫療衛生、家庭護理、緊急救援、精神慰藉、文體活動、適老化改造等多項內容。

不久前，國家發改委等多部門發文指出，要全面放開養老服務市場。具體細則包括，推動民辦養老機構發展，取消養老機構設立許可，支持境內外資本投資舉辦養老機構，落實同等優惠政策。深化非營利性養老機構登記制度改革，允許養老機構依法依規設立多個服務網點，實現規模化、連鎖化、品牌化運營。鼓勵民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造后用于養老服務。開展城企協同推進養老服務發展行動計劃。

由社會力量充分參與構建的養老產業格局，天然地秉持著開拓性與競爭性，以聚合中國養老強大的創新勢能。王朋崗看來，應充分調動政府、市場與社會三者在老齡事業與養老服務體系建設中“1+1+1＞3”的疊加效應。

馮文猛強調，鑒于養老服務的特殊性質，在對行業特性認識不足、絕大多數居民收入不高、市場發育尚不健全的背景下，政府需要強化支持、引導，在承擔保基本責任的同時，鼓勵各類主體進入養老市場，推進包括養老機構建設、適老化改造、養老金融、康輔器具、智慧養老等多個領域的產業發展。與此同時，強化行業監管和規則制定，為企業和機構發揮主體作用營造公平競爭有序的市場環境。

養老保障重在可持續

多層次目標對應多元化訴求，我國養老保障體系的優化，正值改革窗口期。

在今年的政府工作報告中，著重提及了“多層次養老保障體系建設”。并具體指出，要繼續提高退休人員基本養老金。同時，加快推進養老保險省級統籌改革，繼續提高企業職工基本養老保險基金中央調劑比例、劃轉部分國有資本充實社保基金。

朱俊生總結了當前我國養老金體系基本概況：第一支柱是由政府提供的公共養老金，包括城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險；第二支柱是所有用人單位提供或發起配資的計劃，包括企業年金和職業年金；第三支柱是包括商業養老保險在內的個人養老儲蓄計劃。

具體分析我國養老保障“三支柱”的現狀，朱俊生表示，由于制度贍養率逐漸提升、參保人員繳費比例不斷下降、對財政補貼的依賴性較大以及基金的當期結余減少，城鎮職工基本養老保險正面臨嚴峻的可持續發展壓力。企業年金覆蓋的企業數量、參加職工人數以及基金積累的增加速度均趨緩，而職業年金有可能加速發展，職業年金市場化運營將為年金行業帶來新增長點；同時，商業養老保險發展雖有滯后，但潛在優勢與發展空間巨大。

養老鴻溝待彌合，針對保障水平的地區差異正向全國統籌發力。

馮文猛強調，“建立多層次的養老保障體系是方向，更加公平、更可持續則是原則。”

他繼而指出，對于城鎮職工養老金而言，應聚焦在更大范圍內實現共濟互助，確保基金的可持續性。正是基于此，政府提出了關于提高企業職工基本養老保險基金中央調劑金比例、劃轉國有資本充實社保基金等措施。

與此同時，也需逐步消減城鎮職工和城鄉居民群體間在養老獲得感上的落差。“應加快城鄉居民養老保障水平的提升，縮小與前者的待遇差異，在這一過程中，可考慮通過征繳方式變化等改革逐步加大這一制度的保險屬性。”馮文猛表示。

在第一支柱穩健發展的基礎上，朱俊生進一步建議，頂層設計中應將商業養老保險的發展放在更加突出位置。政府需統籌考慮基本養老和補充養老的協調發展，逐步降低一支柱的替代率目標，實現“基本養老漸退，補充養老漸進”。要充分考慮商業養老保險作為二、三支柱與基本養老保險之間的互動關系，改變其在發展上的自發狀態，給予有力的政策支持。

作為第三支柱突破發展的契機，個人稅收遞延型商業養老保險已于2018年5月1日起在上海等地試點實施。在朱俊生看來，可將其作為國民退休收入結構的重要組成部分，有助于糾正我國養老金體系的結構性失衡。商業保險競爭力，有待稅收政策加持，建議適時提高繳費的免稅額度，建立面向第三支柱的雙重稅收優惠模式。也可考慮在基本養老保險制度中適時引入“協議退出”機制，利用置換出來的繳費資源，為企業年金和個人稅收遞延型商業養老保險發展提供空間。

此外，長期護理保險作為醫療保險制度的補充和延伸，同樣是多層次養老保障體系中不容忽視的一環。

2016年6月，人力資源和社會保障部辦公廳下發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，并明確15個試點城市。“這標志著從國家層面推進全民護理保險制度建設與發展的啟動。”王朋崗表示，在《關于老齡化與健康的全球報告》中曾提出，目前沒有任何一個國家能夠負擔得起缺乏綜合性系統的長期照護的后果。長期護理保險主要以社會互助共濟方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料及與基本生活密切相關的醫療護理提供資金或服務保障。就長期照護服務的完整體系建設而言，還需重點關注老年人能力和需求評估、照護服務清單制度、護理保險融資機制等內容建設。

“應進一步厘清公共養老金和私營養老金的制度定位，清晰界定政府、企業和個人的責任。明確養老金體系市場化的發展方向，將鼓勵支持私營養老金的發展作為核心戰略來設計和實施，打通二、三支柱流動通道及實現年金化領取，充分發揮商業保險作用并完善監管體制。”朱俊生強調。

而單純依靠政府職能，也遠不能滿足日益龐大和復雜的養老訴求。“除將著眼點放在養老金制度改革外，還應兼顧提升老年人的勞動收入、財產性收入等其他收入。”馮文猛提到，總體而言，同發達國家相比，我國老年人收入源自勞動等其他收入的比重過低，對養老金的依賴過重，未來改革應繼續關注增收的積極對策。

養老改革順民意

兩會期間，圍繞養老愿景的民意表達與官方回應，匯聚成改革的定力與底氣。

有關下一階段的改革側重與趨勢，馮文猛判斷，首先，居家社區養老將成為今后養老服務體系的核心。這是近些年在實踐中摸索出的基本結論，這一結論在今年兩會上被再次強調。這一背景下，預期中國未來的居家社區養老將迎來新機遇。

其次，醫養結合將更加走向實處。醫療服務是養老服務中的痛點，也是難點，有關部委也正致力推進相關試點工作。今年兩會上，圍繞如何做實醫養結合繼續成為關注焦點，政府工作報告中將發展重點放在社區，其中也應包括對老年人生活至關重要的醫療服務。

同時，養老服務和產業發展將聚力升級。經過幾年發展，無論是養老服務體系，還是老齡產業，已完成基礎性的布局工作，隨著公眾對養老問題認識的逐步深化，養老需求也將逐步釋放，而如何做精、做深成為圍繞未來養老服務與產業革新的關鍵主題。

王朋崗進一步提出以下三方面建議：第一，要理順管理體制，明確責任部門，加快政策落實。“養老”概念寬泛，相應涉及的職能部門較多，易出現補貼優惠難落實、各部門養老職能不清等問題。政府已發布的上百份養老文件中，涉及地產、旅游、購物等多個領域，在省一級牽涉的職能部門就有發改委、民政廳、衛健委、住建廳、老齡委等，而主要負責養老服務的民政部門，難以牽頭處理如此繁雜的工作。因此，建議國家發改委牽頭做好各部門統籌規劃，厘清政府、市場、社會、企業的邊界，明確養老服務中應由政府兜底的公共服務范圍，精確測算每項服務需要的成本，采用“精準清單式”購買服務。另外，要明確應由市場提供養老服務的群體及內容，以促進養老服務業健康發展。

第二，建立與健全面向基層的整合型老年醫療服務體系。醫養結合的重點應該在社區。建議由衛健委、民政等部門統籌規劃，為老年醫療服務體系改革確定任務書、路線圖和時間表；在“大衛生大健康”的背景下，從健康投資的角度圍繞老年群體功能發揮，提供綜合有效的基層基礎健康服務，如全周期呵護健康的衛生知識、疾病預防、疾病診療、康復服務和失能護理等；完善老年人口健康數據收集與檢測系統；全方位培養社區老年公共衛生服務人員隊伍，形成包括老年病方向的全科醫生、專科醫生及老年護理在內的人力資源體系。

第三，因地制宜，探索符合農村實際的養老模式。當前，我國已契合農村實際探索出了以互助養老為主體的多種養老模式，具有“政府扶得起、村里辦得起、農民用得上”的特點，既有敬老院等社會化養老特征，又符合傳統家庭養老習慣，更強調普通居民間相互幫扶與慰藉。因此，建議各地著力扶持、規范現有農村養老模式，促進其可持續、可復制發展。