房地產稅立法提上日程，改革如何落地？

2019-01-26 20:46:25高妍蕊

中國發展觀察 2019年6期

關鍵詞：改革

本刊記者高妍蕊

剛剛落下帷幕的全國兩會上，房地產稅立法再成熱議話題。3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出“穩步推進房地產稅立法”；3月8日，栗戰書委員長作全國人大常委會工作報告時表示，要集中力量落實好黨中央確定的重大立法事項，其中包括房地產稅法。加快房地產稅立法的態度再次明確，意味著房地產稅的出臺將進入倒計時。

房地產稅立法的加速會否成為房價的拐點？征收條件是否成熟？房地產稅改革取得了哪些進展？落地還存在哪些問題和挑戰？對此，《中國發展觀察》邀請相關領域專家進行了深度解讀和探討。

房地產稅立法從“穩妥推進”轉向“穩步推進”

近年來，房地產稅一直是輿論的焦點話題，官方的政策動向也廣受關注。2018年政府工作報告中對房地產稅的相關表述為“穩妥推進房地產稅立法”，2019年政府工作報告中的表述改了一個字，變為“穩步推進房地產稅立法”。而今年3月1日，國土部正式啟用新的不動產登記權證，計劃在今年內全國都要實現新不動產權證的使用。有人猜測，房地產稅的啟動如箭在弦。

中央財經大學財稅學院教授、博士生導師，稅收籌劃與法律研究中心主任蔡昌向《中國發展觀察》記者表示，“穩妥是穩當、妥善、可靠的意思，而穩步則是有把握地按照一定的步驟推進。從‘穩妥’轉向‘穩步’意味著房地產稅改革逐漸步入正軌，進入一定的法定程序中。正式啟用新的不動產登記權證是房地產改革程序的重要一步，但這并不代表房地產稅馬上就要開征。”

蔡昌同時認為，開征房地產稅是大勢所趨。早在2017年12月20日，財政部原部長肖捷在《人民日報》發表題為《加快建立現代財政制度——認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神》的文章，就明確提出：按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅，適當降低建設、交易環節稅費負擔，逐步建立完善的現代房地產稅制度。

中國財政科學研究院副研究員施文潑說，“從今年兩會透露的信息來看，房地產稅立法工作很大可能在今年正式啟動。‘穩步推進’的表述，可能意味著房地產稅法的制定將按照規定的立法程序，一步一步推進。”

在他看來，完備的不動產登記制度是房地產稅征收的基礎。從現行不動產登記制度來看，還需要進一步做好不動產普查工作，完善不動產登記內容，健全房地產信息共享制度，為房地產稅的征收管理打好信息基礎。

“房地產稅改革是逐步推進的，立法先行，做好立法才能實施稅款征收。立法需要考慮多種現實約束因素，立法事項雖然已經提上日程，但中間需要經過立法調研、草案擬訂、方案討論等環節，預計房地產稅立法工作啟動后，在2020年才會初顯立法成效?！辈滩A測。

對于房地產稅征收條件是否已經成熟，蔡昌認為，從短期來看，條件還并未完全成熟，以家庭為單位的個人所得稅征收模式與家庭財產信息系統剛剛開始建立，還未完善，房地產稅改革任重而道遠。

他表示，當前我國房地產行業稅收結構呈“重增量輕存量、重交易輕保有”的特征；房地產行業稅負遠高于其他行業平均稅負水平。房地產稅改革是對各環節稅賦調整的平衡方案，若對居民住房開征房地產稅，則應相應減少交易環節稅負；同時，宜按照“簡并稅種、優化稅收結構”方向推進房地產行業稅制改革，為房地產稅的立法與實施創造條件。

蔡昌分析，征收房地產稅需要滿足以下條件：一是開展全國性住房普查，建立全國統一的不動產登記系統；二是統一界定房屋產權性質，完成房地產稅改革（重新設置建設、交易、保有環節稅種稅賦，避免重復征稅等）；三是完成《城鎮住房保障條例》立法，清楚界定居民“基本住房標準”，完成修訂《稅收征管法》，為依法治稅提供依據。

房產稅不等同于房地產稅

什么是房地產稅？當前，公眾對自己需要交多少稅非常關注，但具體對“房地產稅”的理解可能還不清楚。十八屆三中全會之前，并無“房地產稅”的概念?！胺康禺a稅”與之前所說的“房產稅”有什么不同？

蔡昌解釋道，此前征收的房產稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為稅基，向產權所有人征收的一種財產稅。征收范圍僅限于城鎮的經營性房屋。對于個人持有的非經營性房屋，并不征收房產稅。

房地產稅與房產稅不一樣，它不是簡單地把原來的房產稅平移，而是要把涉地的稅收與房產稅進行整合，即整合現行房產稅和城鎮土地使用稅，并擴圍到居民住房。房地產稅是一種資產稅或者財產稅。推進房地產稅立法，更多的是要完善我國稅收體系，提高直接稅比重，增加資產稅、財產稅、收入稅結構比重，強化地方主體稅種的經濟調節作用。

中國房地產稅體系主要有10個稅種，涉及開發建設、交易、保有三個環節。其中，開發建設環節涉及7個稅種，交易環節涉及7個稅種，保有環節有2個稅種（房產稅和城鎮土地使用稅）。本次房地產稅改革是要整合相關稅種、合理降低房地產建設交易環節稅費，既能夠起到籌集財政收入的作用，又能夠產生調節收入分配、促進社會公平的積極效應。

除此之外，公眾對于房地產稅立法還存在很多爭議，比如，按照什么標準征稅？房產稅和70年的土地出讓金可以一起收嗎?在國有土地上征收房地產稅有法理依據嗎?……

對此，蔡昌進一步發表了看法。他說，“房地產稅被定義為財產稅，是對私人財產征收的一種稅，若對土地和房屋征收，則默認土地和房屋是私人所有的；而我國實行的是土地公有制度，土地通過出讓制度讓渡給私人使用，但是土地所有權屬于國家。土地出讓金即默認土地屬于國家。這與房地產稅的征收對象相違背。因此，房地產稅和土地出讓金不能一起征收。在國有土地上征收房地產稅違背了基本的產權規則。因此，要么征收房地產稅，取消土地出讓金，承認土地私有；要么在征收房地產稅時減讓土地出讓金或者只評估房屋的價值征收房地產稅，而不對土地價值征收房地產稅。這一問題，在現實中，即有以房地產評估價值按照一定比例折合計算稅基的方法確定征收房地產稅的稅基?！?/p>

而在施文潑看來，房地產稅與土地出讓收入是不同性質的政府收入，土地出讓收入是政府出讓一定年限的國有土地使用權獲得的收入，而使用權是從所有權中分離出來的一項財產權利，因此它是政府對土地所有者權益的體現；房地產稅則是政府憑借政治權力、作為社會管理者向納稅人征收的一種稅，主要用于地方政府公共服務支出。二者功能定位不同，完全可以并存。

房地產稅立法及改革落地面臨多重挑戰

對于房地產稅改革，近幾年被頻頻提起的實踐試點，中央和各地也正在穩步推進，通過不斷努力，目前取得了一些進展?；仡櫡康禺a稅的前世今生，可以看出政府有決心和信心推進房地產稅改革。

蔡昌梳理以往政策后總結說，1951年我國就有房地產稅，在大部分房產歸公后取消了房地產稅，并分割出工商稅、城市維護事業稅、教育附加、土地使用稅、耕地占用稅。房地產市場化改革后，在房屋建造與銷售環節中增加各項稅費項目，包括土地出讓金、拆遷支出等；1986年出臺《房產稅暫行條例》，一直延用至今，但由于征稅對象范圍窄、稅基偏小，房產稅收入在地方財政收入中占比有限，2007-2015年維持在3%左右；2010年國務院和財政部三次發文，積極推進擴展至個人住房范圍的房產稅改革。

2011年，上海和重慶率先試點房產稅改革；2013年5月，國務院轉批的國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》明確提出，將擴大房產稅改革試點范圍；2016年，時任財政部部長樓繼偉表示，房地產稅改革將“義無反顧地去做”；2017 年，時任財政部部長肖捷在《加快建立現代財政制度》一文中提出，要按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施；2018年政府工作報告中表示要“穩妥推進房地產稅立法”；2019年政府工作報告中表示要“穩步推進房地產稅立法”。

但與此同時，房地產稅立法及改革落地仍然面臨很多問題和挑戰，需要有效解決和推進。中國財政科學研究院研究員樊軼俠說，“房產稅面向家庭征收，對住房基礎信息管理、房產價值評估等要求都很高，稅收征管將面臨極大挑戰。不動產產權制度僅是征管面臨的問題之一。后續，住房信息系統建設等需要進一步完善和加強，征稅方式、程序、稅收優惠等方面也將經過多輪討論。”

具體來看，蔡昌從四個方面作了分析：

一是從財政收入來看，當前我國地方財政高度依賴土地出讓收入和房地產相關稅收。2016年，全國地方本級財政收入中，土地出讓收入占比28.6%，房地產相關稅收占比17.1%。這些稅收集中在房地產開發建設環節。2016年房地產相關稅收結構中，開發建設環節、交易環節和保有環節征稅規模占地方財政收入的比重分別為9.3%、4.4%和3.4%。若開征房地產稅代替土地出讓收入，將在短時期內增大地方政府財政赤字，造成入不敷出，不能有效解決土地財政依賴問題。

二是從房地產稅的征稅對象來看，房地產稅按照評估值征收，而目前我國房產的價值主要是土地的價值而非房屋的價值，房屋一直在貶值，但是土地在不斷增值。對于土地和房屋的關注又回到土地私有和國有的矛盾問題上，按照何種評估價值進行稅款征收將是一個復雜的問題。此外，現實中存在的房屋并非只有一種國有產權土地，還有農村集體土地。如何統一農村和城市土地的產權性質，如何對不同產權性質的土地適用統一的稅制，也成為解決土地問題和土地征稅問題的核心。

三是從房地產稅的征稅目的來看，作為財產稅，房地產稅主要起到收入調節分配作用。而現實中由于拆遷等情況的存在，擁有多套住房的人并非一定是收入高的人群，同時房改房、自建房等情形也暴露出同樣問題。因此，只根據住房情況調節收入水平，不能維護稅收公平，也就不能有效調節收入分配。

四是從房地產稅的征稅條件來看，開征房地產稅需要國家系統掌握全國的住房情況，需要落實不動產登記制度。目前我國存在大量的不同性質和類型的住房，如商品房、經濟適用房、小產權房等，是否要對不同性質和類型的房屋征收不同的房地產稅，在稅制建設時需要進行充分論證和科學設計。

房地產稅改革將一定程度影響房地產市場

在房地產稅立法已被全國人大、國務院明確表態積極推進的背景下，輿論討論不斷升溫，有人視其為利空消息。房地產稅的出臺將對市場產生哪些影響？房地產稅加速立法是否將成為房價和土地財政的拐點？

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張俊偉說，“房地產市場格局正在發生變化。持續飆升的房價引發了政治層面的反應，‘房住不炒’的新定位加快了城市居民住宅向居住屬性的回歸。而房地產稅改革將顯著影響城市住房的投資屬性。從今年的政府工作報告可以預見，房地產稅法草案將在今年提交人大審議。對于房地產稅存在各種爭論，但無論如何折中各種利益訴求，對投資性房產（如第三套住宅）、豪華型住宅（如別墅等）征收重稅應該是各界共識。在房價明顯偏高的條件下征收房地產稅，其最終結果只能有兩個：一是把空置房逼向市場，從而顯著增加市場供給，二是顯著增加高端住房人群的持有成本，削弱真正的潛在購房客戶的現實購買力。其最終結果必然是在一定時期內對房地產市場帶來嚴重的沖擊?！?/p>

“另外，考慮到農村人口老齡化、農村生產生活條件改善等因素，我國城市化的潛力可能遠沒有數據顯示的那么大?！睆埧ヮA測，未來房地產業發展的前景很可能是：在熬過一段“困難時期”后，房地產市場迎來的不是“發展的春天（白銀時代）”，而是“蒼白平淡”的“青銅歲月”。

而在蔡昌看來，房地產稅對房價的影響是間接的。他說，“作為在保有階段征收的房地產稅，主要目的在于健全地方稅收體系，使房地產稅替代土地出讓收入成為地方政府的重要收入來源，改變土地財政所帶來的惡性循環。但是房地產稅從來就不是為控制房價而產生的，也并不能起到抑制房價的作用。無論是從國外征稅實踐還是重慶、上海的改革試點來看，房地產稅均不是穩定房價的有效手段。如要實現穩定房價、‘房住不炒’，需要改革住房制度和建立長效機制。但房地產稅可能通過影響房地產市場中買賣雙方的預期，間接對房地產價格產生影響?！?/p>

施文潑從時間上分析稱，“短期內，房地產稅的開征會對民眾心理造成影響，房地產市場會因此而承壓。但從長期來看，房地產稅對房地產價格的影響力并不大，房地產市場的發展主要受人口、經濟、城鎮化等因素的影響。”

“開門立法”求共識，綜合施策

在房地產稅開征的大趨勢下，要穩步推進房地產稅改革，需“開門立法”求共識。對于房地產稅立法和改革，專家們給出了諸多具有現實意義的建議。

施文潑說，“一是房地產稅立法需要經過充分、透明的討論，盡可能地消除分歧。二是給地方的授權范圍應盡量大一點，使各地能更好地依據本地情況設置相應稅制要素。”

總體而言，樊軼俠表示，第一，體現“量能課稅”的原則。進行適當的房產稅稅收優惠，使納稅人稅收負擔與實際支付能力匹配。第二，明確免征標準。比如，是給每個家庭一定面積的免征額，還是給予每個人一定價值的免征額，值得仔細斟酌。到底是免面積還是免金額，都需要認真研究其中隱含的問題，制定好對策。第三，完善房地產稅征收的配套制度。如建立合理的不動產價值評估體系，隨市場價格調整評估價值，以完整反映房地產溢價信息。

具體來說，蔡昌從以下六點提出政策建議：第一，從房地產稅的改革方向看，房地產稅是將房產稅和城鎮土地使用稅整合，即將這兩個涉及房產、土地的稅種合而為一，并對個人住房開征房地產稅；房地產稅的征收目的是用房地產稅替代土地出讓收入，完善地方房產土地稅制，使地方政府財政體制適應未來存量房時代的宏觀管理新形勢。

第二，從房地產稅的立法原則看，房地產稅要加快立法工作，堅持稅收法定原則；同時根據普遍適用原則，對于小產權房等其他特殊類型的住房進行產權確認，以防出現房地產的“稅收洼地”。

第三，從房地產稅的征收對象看，房地產評估價值可以采取以下措施，一是取消土地出讓金制度，只有評估房屋時才允許將房地產價值扣除土地出讓金；二是評估時所有性質的住房均按照市場價值評估，統一房地產稅的稅基和征稅權利。

第四，從房地產稅的稅收抵扣和優惠待遇看，房地產稅需要設定最低居住面積免除額，進行必要的稅收抵扣，保障基本住房需求，這就需要確定居民的基本住房標準。同時對困難家庭、低收入家庭以及特殊困難群體給予相應的稅收減免優惠。

第五，從房地產稅的稅率來看，房地產稅屬于地方稅種，由地方自主征稅，因此，稅率也應當由地方政府根據當地的實際情況具體選擇適用，中央政府只界定稅率的彈性區間。房地產稅是按照市場價值征稅，誰住大面積房子誰就多交稅，誰住中心城市或者城市中心地區的房子誰就多交稅，還可以設置相應的累進稅率。