新中國70年村容村貌變遷與村莊規劃

盧憲英

村容村貌和村莊規劃最直接地展現了農村經濟和社會的發展水平，是農村的“面子”，也是整個國家的“面子”。新中國成立70年以來，在黨和政府的帶領下，農村生活基礎設施不斷完善，村容村貌顯著提升，村莊規劃的重要性逐漸凸顯，中國農村正在成長為生活便利、村容整潔、生態文明、宜居宜業、規劃科學的美麗新鄉村。

村莊規劃與村容村貌建設的起步

新中國成立初期，整個國家百廢待興，這一時期的農村工作以恢復農業生產為主，但同時也開展了旨在改善農村人居環境的村容村貌建設工作。主要包括開展新村和居民點建設，修建農房、道路、學校、醫院等生活基礎設施等。此外，政府還領導農村進行了愛國衛生運動，使農村的衛生環境得到很大改善。

農村基礎設施建設主要靠集體投工投勞，由政府通過行政命令組織農民完成。這一時期國家財政非常困難，且為了保障城市和工業優先發展，在鄉村建設方面的財政投入非常有限。政府還以工農業產品剪刀差等形式，從農村吸取了大量資金支援國家建設。盡管如此，但由于黨在人民群眾中具有極高威信，依靠意識形態和政治動員的強大力量，農村基礎設施建設和愛國衛生運動還是取得了很大成績。到1978年末，全國縣鄉公路達58.61萬公里，比1959年增長94.7%，其中達到等級標準的道路約26萬公里；不通公路鄉（鎮）比重為9.5%，比1959年下降16.5個百分點；不通公路村（隊）比重下降到34.2%。在飲水方面，國家采取人畜分塘飲水、增設大口井井臺和井口加蓋、建造手壓機井、建設簡易引泉工程等方式，積極解決農村居民飲水困難。到20世紀70年代末，隨著以改水、管糞為中心的“兩管五改”（指管水、管糞、改水井、改廁所、改畜圈、改爐灶、改造環境）大規模發展，全國農村居民中已有約50%的人口能夠飲用比較清潔衛生的水。

為配合農業生產的恢復以及農村生產生活基礎設施的建設，政府重新設置并調整了村鎮行政區劃范圍、對農村土地用途和基礎設施建設進行了規劃，而且要求規劃與當時的農業集體化運動、知識青年下鄉運動等緊密結合。但總的來看，這一時期的村莊規劃還較為簡單、零散，而且由于農業集體化運動充滿波折，村莊規劃的內容和要求沒能得到很好的實施。

城鎮化推進中的村容村貌建設與村莊規劃

改革開放后，農村經濟得到快速發展，長期以來財政投入以改善農業生產條件為主，兼顧改善農民生活條件的局面得以改變，農村生活基礎設施建設快速發展。

鄉村道路建設取得巨大成就。1984年至1994年，國家先后實施了7批以工代賑計劃，來解決鄉村地區尤其是貧困地區的行路難問題。1994年國務院制定了“八七”扶貧計劃，要求用7年左右時間（1994年至2000年），使絕大多數貧困鄉鎮以及商品產地通公路。1980年到1995年，中國公路里程增長了27.4萬公里，其中縣鄉道路占80%以上，但鄉村道路投資不到全國公路建設投資的10%。“十五”期間農村公路建設實現了歷史性突破，五年完成農村公路建設投資4178億元，是“九五”時期的3倍。截至2005年底，全國縣道、鄉道里程達到147.57萬公里，比1978年增長1.52倍。2006年，交通部將村道納入公路里程統計。截至2006年底，全國農村公路（含縣道、鄉道、村道）里程達302.61萬公里，全國98.3%的鄉鎮通了公路，86.4%的建制村通了公路。

農村飲水衛生條件得到顯著改善。改革開放初期，全國農村仍有5億農民飲用不符合衛生標準的水，其中約有1.5億人長期飲用被嚴重污染的地面水，4500多萬人仍飲用高氟水，600多萬人長期飲用苦咸水，另外全國仍有5600多萬邊遠和山區農民，過著嚴重缺水的生活。面對這一形勢，1983年衛生部頒布《改水防治地方性氟中毒暫行辦法》，1984年國務院辦公廳轉發水利電力部《關于加速解決農村人畜飲水問題的報告》和《關于農村人畜飲水工作的暫行規定》，1991年國家制定《全國農村人畜飲水、鄉鎮供水10年規劃和“八五”計劃》，1994年又把解決農村人畜飲水困難納入《國家八七扶貧攻堅計劃》，2000年編制《全國解決農村飲水困難“十五”規劃》，2004年水利部、衛生部頒布《農村飲用水安全衛生評價指標體系》。政府財政投入也繼續加大，農村飲水條件改善工作取得顯著成效。截至2002年底，全國農村改水累計總投資達705.75億元，受益人口9.47億人，占農村人口的91.67%。另據統計，從1987年到2004年，全國農村自來水廠（站）由20.4萬座累計發展到64.67萬座，集中式供水受益人口由1.74億累計發展到5.67億。到2005年末，全國建制鎮、集鎮、村莊用水普及率分別達84.7%、67.2%、45.1%。

在此期間，中國初步完成了村鎮規劃法規體系的構建和政府職能機構的設立。1982年國家建委、國家農委聯合頒布《村鎮規劃原則》，1993年6月國務院發布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，1993年9月建設部發布《村鎮規劃標準》（GB50188-93），1995年又發布《建制鎮規劃管理辦法》，2000年出臺《村鎮規劃編制辦法》。同時，全國大部分省（自治區、直轄市）也制定了相應的地方性法規和標準。至1995年底，全國約78%的鎮、59%的集鎮、18%的村莊對初步規劃進行了修編或調整完善。1996年底，全國所有的省（自治區、直轄市）、98%的縣（市）和67%的鎮（鄉）設立了村鎮建設管理機構。

總的來看，這一時期，國家仍然實行工業和城市優先政策，經濟的整體發展使農村獲得的財政投入雖有所增加，農村基礎設施條件也有了較大改善，但與城市的差距還是日益明顯擴大。而且，農村基礎設施建設資金投入主要依靠鄉鎮政府財政資金、村民自籌和投工投勞，鄉鎮政府的財政資金也主要來源于農民繳納的農業稅及其他收費，農村基礎設施建設的實際出資人仍然是農民，國家與農村農民的關系整體仍呈現出多取少予的狀態。財政分權和農業稅費改革后，農民負擔得以減輕的同時，基層政府收入也明顯減少，農村基礎設施供給能力更加不足。這一時期的村鎮規劃或者村莊規劃，更多也是“城市取向”，是為了更好地滿足城鎮化的需要，更多體現為城鄉規劃中的附屬部分，雖強調要避免城市大規模擴張對農村基本農田和環境的破壞，但執行效果并不理想，部分農村地區在城鎮化快速推進的過程中甚至逐漸呈現出空心化、臟亂差等衰敗落后的局面。

城鄉統籌發展的社會主義新農村建設

隨著經濟的發展和國家財力的增強，面對城鄉差距的擴大和農村的相對落后，2005年，十六屆五中全會提出了建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的目標，確立了統籌城鄉發展，工業反哺農業、城市支持農村的新思路，國家對農村多取少予的狀況得到根本轉變。開展村莊整治，提升村容村貌成為這一時期的主要任務，村莊規劃也從“城市取向”轉變為“農村取向”。

中央出臺了一系列文件推進村莊整治和村容村貌的提升。2005年，建設部出臺《關于村莊整治工作的指導意見》，此后多個中央一號文件也對相關工作進行了部署。各地根據中央要求開展了村莊整治工作，其中，浙江省開展的“千村示范、萬村整治”工程是最典型的代表。需要指出的是，這一時期，村莊空心化現象日益嚴重，順應這一趨勢，部分地區將調整鄉鎮建制、遷居并村、引導農民集中建房等措施納入村莊整治工作之中。

鄉村道路建設是新農村建設和村莊整治的工作重點。2006年，國家開始實施“村村通公路”工程，農村公路建設實現了突飛猛進的發展。“十一五”期間，全國農村公路建設累計完成投資9540.58億元，新改建農村公路187.12萬公里。到2010年，全國農村公路（含縣道、鄉道、村道）里程達350.66萬公里，全國通公路的鄉（鎮）占全國鄉（鎮）總數的99.97%，通公路的建制村占全國建制村總數的99.21%，通硬化路面的鄉（鎮）占全國鄉（鎮）總數的96.64%，通硬化路面的建制村占全國建制村總數的81.70%。

這一時期，經濟發展帶來的水污染問題也越來越嚴重，中央提出農村飲水工作重點從飲水解困向保障飲水安全轉變。2005年國家正式啟動農村飲水安全工程，2006年通過《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》，此后飲水安全工程加快實施。“十一五”期間，國家累計安排農村飲水安全工程建設中央投資590億元，解決了2.15億農村居民及農村學校師生的飲水安全問題，占“十一五”規劃任務的134%，提前1年完成“十一五”規劃目標，提前6年實現了聯合國千年宣言提出的到2015年將飲水不安全人口比例降低一半的目標。農村供水設施也進一步完善。據第1次全國水利普查公布數據顯示，2011年底全國共有農村供水工程5887.46萬處，其中，集中式供水工程92.25萬處，分散式供水工程5795.21萬處。農村供水工程總受益人口8.12億人，其中，集中式供水工程受益人口5.49億人，分散式供水工程受益人口2.63億人。

伴隨新農村建設的開展，政府也更加重視村莊規劃，并形成了城鄉統一規劃管理的思路。2006年中央一號文件要求科學制定社會主義新農村建設規劃，各級政府安排資金支持編制村莊規劃試點。同年，建設部出臺《縣域村鎮體系規劃編制暫行辦法》。自2008年1月1日起實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》，將城鄉規劃分解為城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，并明確規定了村莊規劃的內容。同年1月，建設部出臺《關于貫徹實施〈城鄉規劃法〉的指導意見》，要求各地在制定城鄉規劃的過程中應統籌考慮城市、鎮、鄉和村莊發展，強化對鄉村規劃建設的管理，完善鄉村規劃許可制度。2010年，住房和城鄉建設部出臺《鎮（鄉）域規劃導則（試行）》《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》，對《城鄉規劃法》進行配套。由于村莊整治是這一時期的工作重點，2013年住房和城鄉建設部還專門出臺了《村莊整治規劃編制辦法》，以引導各地更科學地開展村莊整治。

村莊規劃主導的美麗宜居鄉村建設

在地方實踐的基礎上，2013年中央一號文件提出“努力建設美麗鄉村”的總體要求，2016年中央一號文件進一步提升為開展“美麗宜居鄉村建設”。此后，中國的鄉村建設進入美麗宜居鄉村建設時期。

村莊整治與村容村貌提升面臨更高更全面的要求。2013年，中央投入30億元在7個省130個縣（市、區）、295個鄉鎮、1146個行政村創建“美麗鄉村”試點。2014年2月，農業部發布美麗鄉村建設十大模式，為全國的美麗鄉村建設提供范本和借鑒。2014年5月，國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》，同年開展了農村人居環境調查，啟動全國農村人居環境信息系統的建設。2017年，環保部、財政部聯合印發《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》，明確到2020年，新增完成環境綜合整治的建制村13萬個，累計達到全國建制村總數的三分之一以上。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》，進一步明確了到2020年的具體任務和工作目標。2019年，中央要求在全國范圍內深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，扎實推進農村人居環境整治工作。這一系列政策措施有力推動了農村人居環境的改善。到2017年，全國建制鎮、鄉生活垃圾處理率分別達到87.19%、72.99%，生活污水處理率也分別達到49.35%、17.19%。

農村基礎設施的完善被納入美麗宜居鄉村建設工作之中。農村道路在公里數繼續提升的同時，更注重公路建設質量。截至2017年末，全國農村公路里程達400.93萬公里，其中鄉道115.77萬公里，村道230.08萬公里，通硬化路面的建制村占全國建制村總數的98.35%。農村飲水安全工程圓滿完成。“十二五”期間不僅全面解決了規劃內2.98億農村居民和11.4萬所農村學校的飲水安全問題，還解決了特殊困難地區規劃外新出現的567萬農村居民的飲水安全問題，建成區域水質檢測中心2300多處，全國農村集中供水人口比例達到82%，飲水安全問題基本得到解決。到2017年，全國建制鎮供水普及率已達到88.1%，鄉達到78.78%，村莊也達到75.51%。

村莊規劃得到前所未有的重視，主導性地位得以確立。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，要求盡快修訂完善縣域鄉村建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃。隨后住建部出臺《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》，確立了縣（市）域鄉村建設規劃的先行及主導地位，提出到2020年，全國所有縣（市）要完成縣（市）域鄉村建設規劃編制或修編，實現農房建設都有規劃管理，行政村有基本的村莊整治安排。2016年住建部開展縣（市）域鄉村建設規劃和村莊規劃試點工作。2017年中央一號文件要求加快修訂村莊和集鎮規劃建設管理條例。2019年1月，中央農辦、農業農村部等部門聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，要求統籌謀劃村莊發展定位、主導產業選擇、用地布局、人居環境整治、生態保護、建設項目安排，堅持縣域一盤棋，推動各類規劃在村域層面“多規合一”；以多樣化為美，防止“千村一面”。2019年中央一號文件也對村莊規劃進行了強調。

當前中國已經進入建設“宜居宜業的美麗鄉村”的新階段。2018年中央一號文件明確提出“持續推進宜居宜業的美麗鄉村建設”的新要求后，未來鄉村建設將在村容村貌美麗、村莊規劃主導的基礎上，向留住、吸引和發展農村產業的方向努力。