民族地區非公有制經濟發展問題研究
——以云南省寧蒗縣為例

趙曉華 邰先菊

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650111）

寧蒗彝族自治縣（以下簡稱“寧蒗縣”）位于云南西北部的滇川交界處，是歷史上著名的“藏彝走廊”之重要組成部分，因與四川省大涼山山水相連、民族相同、民俗相通，具有較強的共性特征，而境內海拔與大涼山地區相比較低，故有“小涼山”之稱。全縣總面積6025平方千米，2017年末總人口27.5萬人。寧蒗縣成立以來，在黨的民族政策的光輝沐浴下，經濟社會建設取得了巨大成就。但是，由于寧蒗縣特殊歷史背景、地理區位、發展起點、民族關系等因素的制約，縣域綜合經濟實力不強、發展能力不足、質量不優、速度不快、瓶頸制約明顯、脫貧攻堅任務艱巨，依然是制約寧蒗縣發展的現實縣情。要實現2020年與全國全省同步建成全面小康社會的目標，寧蒗縣必須積極抓脫貧攻堅政策機遇，緊緊依托資源條件，切實深化改革開放，加快發展縣域經濟，特別是重點發展以外資經濟、私營經濟和個體經濟為主體的非公經濟，全面增強自我發展能力。

一、寧蒗縣非公經濟發展現狀

（一）非公經濟發展勢頭強勁

目前，寧蒗縣共有非公經濟行業組織34個，會員總數達4927人。有3個行業商會、2個鄉（鎮）分會、2個異地商會。會員已覆蓋全縣農業、林業、水利、建筑、礦產、生物、旅游、文化等各個行業。內資企業94戶，個體工商戶8068戶，私營企業715戶，農村專業合作社799戶，注冊資金合計412543.58萬元。2017年，寧蒗縣非公有制經濟完成增加值14.68億元，占GDP比重達40.4%，按可比價計算，同比增長9.7%。從三次產業分布情況看，第一產業中非公有制占比87.23%，第二產業中占比54.32 %，第三產業中非公有制占比46.88%，一、二產業占比較高，處于主導地位。

（二）非公企業市場競爭力明顯提升

隨著改革開放的不斷深化，寧蒗縣各族群眾的思想得到了大解放，廣大群眾從封建保守、日出而作、日落而息的小農耕作觀念中解放出來，走出家門創市場，順應市場辦企業，逐步闖出了品牌，打開了省內外市場，提升了企業的競爭力。“公司+農戶”的發展模式給精準扶貧注入了活力。農村經合組織不斷發展壯大，創造了“涼山金蕎”“小涼山蘋果”“麗川花椒”等系列農特產品品牌。在對外貿易方面，非公企業14家，占全縣對外貿易企業的50%，因其良好的市場競爭力，占據了寧蒗縣對外貿易經濟的半壁江山。

（三）非公企業成為勞動力就業的主渠道

寧蒗縣非公經濟組織的數量已占市場主體的90%以上，從業人員15378人。2017年，寧蒗縣非公企業吸納城鎮居民就業再就業5024人，農村剩余勞動力中，有31173人在縣內非公企業轉移就業，占外出務工人員的88.2%。應該說，非公企業已經成為全縣安置就業的主渠道。在決戰脫貧攻堅、決勝全面小康的今天，非公經濟組織極大地解放了生產力，一方面，通過吸納農村剩余勞動力，促進了企業大發展。另一方面，廣辟了勞動力的就業渠道，為農民通過轉移就業增加收入、實現脫貧提供良好的機會；不但緩解了政府的就業和再就業壓力，而且為發展縣域經濟提高人民生活水平，建設全面小康社會做出了積極貢獻。

二、寧蒗縣非公經濟發展的制約因素

（一）非公經濟自身存在的問題

1.企業規模較小，產業結構不合理。從經濟總量的占比看，發達地區非公經濟已經是“一統天下”（例如溫州、臺州達到97%以上）。2016年，云南省非公經濟增加值6967.8億元，比上年增長9.9%，占全省生產總值比重達46.9%，對全省經濟增長的貢獻率達52.9%。寧蒗縣非公經濟占GDP的比重僅為40%，明顯低于全省平均水平。寧蒗縣非公企業總體上呈現散小弱特征，82.4%的私營企業注冊資本在100萬元以下，經營規模小，市場競爭力弱。非公有制經濟在能源、交通通信、金融、市政公用、基礎設施等高端、大規模領域基本上沒有涉足或涉入不夠。這對當地的國有經濟戰略性調整和產業結構的優化調整，也有一定的消極影響。

2.科技含量低，缺乏核心競爭力。從產業層次看，高新技術企業基本是空白，科技含量低。寧蒗縣的民營企業大多數從事傳統制造業、服務業等一般競爭性行業，長期依靠低成本、低層次模仿、低層次加工在市場上競爭，多數產品處于產業鏈低端，普遍存在著結構相同、層次低，附加值不高問題。從研發投入看，多數企業受規模實力限制，創新和研發投入不足。從核心競爭力看，全縣大多數非公企業生產工藝、技術裝備落后，產品質量、檔次、科技含量不高，擁有自主知識產權的新產品、新技術少。從品牌意識看，全縣94家非公經濟主要實體中，注冊商標僅有10多件，至今沒有國家知名品牌。

3.企業經營者綜合素質較低。寧蒗縣非公企業經營者平均受教育年限在9.5年左右，相當于初中水平。經營者的受教育年限從側面折射了企業管理者的素質不高，經營管理工作缺乏科學性與系統性。從管理方式看，大多數企業沒有建立現代企業制度，仍實行家族式、作坊式管理，企業產權單一、封閉，制度不健全，管理不科學、運作不規范。從發展理念看，小富即安，自我定位偏低，提升的內在動力不足，缺乏長遠發展規劃和思路。

4.部分企業缺乏合法經營的意識。部分企業缺乏契約精神、賬目不實、偷漏稅款、逃廢債務、制假售假等，一切以短期的經濟利益為追求，缺乏遠視與規劃，一定程度上擾亂了市場秩序，使得市場環境惡化，產生惡性循環。另一方面，一些私營企業與部分政府官員尋找權利尋租的空間，腐蝕健康的政商關系，不僅降低了政府的公信力，也擾亂了市場經營，使當地的經濟秩序混亂，破壞了營商環境。

5.企業財務管理制度不健全。由于家庭式作坊和小規模的企業專業財會人員缺乏，并且從業人員綜合素質不高，缺乏有效的財務管理制度，導致財務管理缺乏科學性與系統性。

6.用工制度落后，人才不足，缺乏源動力。許多民營企業采取“家庭”式治理模式，大多數員工“沾親帶故”。許多民營企業內部職能的運作，很大程度上依靠家族成員之間形成的一系列非正式制度、行為，“人治”色彩濃厚，以人情代替制度，缺乏科學有效的治理機制，易造成經濟損失，甚至因家族成員間分配不公而使企業運行低效，內部交易成本上升。許多民營企業存在用工不規范、拖欠工資、勞動強度大、工作時間長、拒繳“五險一金”、隨意辭退等現象。

7.黨組織和工會組織建立乏力。在民營企業中，由于缺乏有效的政治指導，對于成立黨組織及工會一直缺乏積極性，加之大部分民營企業家缺乏這方面意識，從而導致非公企業的政治學習、員工權益保護得不到保障。

（二）生產要素方面的制約因素

1.用地難。由于國家加強對土地的宏觀調控，在土地政策收緊的宏觀形勢下，隨著非公企業的發展，建設用地需求量猛增，用地審批越來越難，每年上級批復的用地遠遠不能滿足發展的需求，全縣僅有的經營性用地指標，一般優先供應重點工程或新招商大項目。相當數量的企業只能采用租地經營的模式，企業發展空間不夠，不僅無法利用土地抵押融資，而且發展不安心，投資短期化，擴大規模有顧慮，影響了企業發展壯大。

2.融資難。在影響非公經濟發展的諸多問題中，“資金短缺，融資困難”排第一位。大部分企業只能通過自有資金積累擴大生產規模，影響了企業快速壯大，一些科技含量高、市場前景好、產品附加值高的中小企業，由于缺乏后續資金的支持，無法進行擴大再生產。甚至導致部分企業從民間集資甚至借高利貸渡難關，增加了財務成本，擠壓了企業利潤空間，加大了企業風險。究其原因，

究其原因：第一，企業缺少有效抵押物，財產抵押實力不足；誠信意識不強，關鍵時候難以得到銀行信貸支持。第二，各商業銀行受政策影響和自身利益的考慮，對非公企業不同程度存在“歧視”現象；由于國有商業銀行貸款權限上收，金融服務短腿和信貸服務功能萎縮，加之貸款“零風險”和終身負責制政策，致使金融部門放貸十分謹慎。第三，融資渠道少。寧蒗沒有上市企業，非公企業不能發行企業債券，不能設立投資基金，更難以利用資本市場籌集發展資金。第四，信用擔保體系建設滯后。寧蒗至今尚未成立正規擔保機構，企業融資缺乏助推器。

3.缺人才。由于寧蒗縣屬內陸地區，交通設施建設相對滯后，城市服務功能不夠完善，企業對人才吸引力不強，再加上大部分非公企業仍是家族式管理，重要崗位由親戚朋友擔任，對人才信任度不高；企業主缺乏氣魄，舍不得重金引人、留人，甚至少數企業唯利意識過重，為獲取利潤壓低人力資源成本，員工養老保險、醫療保險等落實不到位，對員工缺乏關懷；受個別企業勞動用工不規范等因素的影響，導致一些大中專畢業生不愿到非公企業就業，寧蒗縣非公企業高學歷、高素質人才嚴重缺乏，制約了企業的創新發展，影響了企業發展的質量和競爭力。

（三）發展環境方面存在的問題

1.政策落實不到位。第一，對上級支持非公經濟發展的政策宣傳不到位，政企信息不對稱，企業對政策了解不全面、不充分，存在著政策夠用不管用、政策優惠難享用的問題。第二，上級政策比較宏觀，如何結合寧蒗縣實際制訂具體落實政策的措施和辦法不夠，致使一些政策看起來好看、落實難。第三，在市場準入上，在傳統國有經濟控制的行業和領域，非公經濟仍然面臨著各種直接或間接的政策性限制和阻礙，存在著“玻璃門、彈簧門”現象，非公經濟很難進入能源、通信、基礎設施建設等領域，政策不公，挫傷了非公市場主體投資的積極性。

2.服務質量仍需優化。審批過程中存在諸多前置條件以及互為前置的問題，環節復雜，成了相互掣肘的“連環套”，審批時效性較差，如辦理稅務執照，就需要辦理工商執照；辦理工商執照，就需要辦理衛生許可證等等；許多審批項目并沒有真正做到“一個窗口對外”“一站式服務”，反而給企業造成又跑窗口又跑部門的麻煩。一部分行政窗口服務單位的服務意識不強，推諉扯皮、辦事拖拉現象依然存在；執法部門以檢查代管理、以罰款代服務，檢查不是以指導教育和整改問題為目的，而是帶著罰款和收費任務去檢查，干擾了非公企業正常的生產經營活動，企業和個體戶意見很大。

3.企業發展待遇不公平。在激烈的市場競爭中，同為市場主體，卻無法同臺、平等競爭。有企業反映，“民間的不如國家的，原有的不如新招的，圈外的不如圈內的”，說的是非公企業與國企、本地原有企業與招商引進企業、產業集聚區區外企業與區內企業待遇不平等問題。特別在土地出讓使用、市場準入、用電、稅收等方面，后者可享受的有關優惠政策，前者難以享受。

4.產業引導不夠。由于在投資領域相對缺乏專業指導，個體私營經濟產業分布領域相對狹窄，主要分布在第三產業中的商品零售、餐飲、運輸和其他社會服務業，以及一系列準入門檻比較低的制造業。企業規模不大，市場競爭力弱，抗風險能力差是共性特征。來自政府部門的投資領域指導，一般性的指導多，針對性的指導少，沒有分門別類針對企業需求因企施策，在投資信息服務、產業指導、技術支持等方面存在渠道不暢、信息不通問題，致使企業發展跟風嚴重，同類項目一哄而上，相互之間惡性競爭等。非公企業急需政府提供產業發展、產業指導、投資名錄等方面的服務。

三、寧蒗縣加快非公經濟發展的路徑

（一）破除思想障礙，以與時俱進的思維推動非公經濟發展

解放思想，與時俱進，是改革開放以及非公經濟發展的動力源。習近平同志在黨的十九大報告中指出：“支持民營企業發展，激發各類市場主體活力”。過去，在黨的歷次重要會議和文件中，都用“非公有制經濟”和“民營經濟”來表述，此次習近平同志直接使用“民營企業”的概念，既表明我們黨對民營企業認識的逐步深化，又對民營企業為改革開放和經濟社會建設作出的貢獻給予充分肯定，是中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的重要體現，必將激勵我國廣大民營企業為決勝全面建成小康社會作出新貢獻。寧蒗縣要脫貧奔小康，必須深入學習貫徹黨的十九大精神，堅持以解放思想為先導，充分認識非公經濟在新時代中的新定位，充分認識非公經濟在寧蒗縣脫貧攻堅中的新使命。為此，要破除重外輕內的思想，樹立內外一致、共同發展的平等意識；破除重大輕小的思想，樹立各有側重、分類指導的公平意識；破除重城輕鄉的思想，樹立統籌發展、整體推進的全局意識；破除重言輕行的思想，樹立真抓實干、注重實效的責任意識。要堅決破除一切不利于非公有制經濟發展的思想障礙，立足新時代，抓住新機遇，展現新作為。

（二）著力破解準入難題，最大限度地激發全社會創業活力

1.放寬市場準入。堅持“非禁即許”原則，進一步放開經營范圍的限制，使非公有制企業享有其他企業同等的投資機會和待遇。進一步清理和修訂限制非公經濟市場準入的有關政策法規，調整不利于民營資本進入的相關規定，使非公經濟的正當經營和合法權益得到保護。全面落實中央促進非公經濟發展的政策要求，結合寧蒗縣實際，細化實化政策措施，全面清理各種歧視性規定，加強服務平臺建設，依法切實保護非公企業合法權益。

2.深入推進商事制度改革。在“五證合一”的基礎上，認真總結地方經驗，系統梳理各類證照，將更多的證照整合在一起，以“減證”推動“簡政”，進一步降低開辦企業的制度性成本，更有效解決企業以前辦理證照“部門多次跑、材料重復交、辦理時間長”等問題，切實降低準入門檻，激發萬眾創業激情。

（三）著力破解融資難題，全面增強非公經濟可持續發展能力

1.采取多項措施，提高銀行放貸意愿。政府金融辦等部門要加強對各金融機構支持非公經濟發展的信貸情況監測，定期公布進展情況，對貸款總量增加多、工作力度大、貢獻突出的金融機構實行獎勵政策，激勵銀行自覺主動放貸。地方黨委政府要積極引導銀行把支持非公經濟發展作為貫徹中央要求、負起社會責任的自覺意識和自覺行動，鼓勵銀行自覺主動放貸。

2.分類施策，增強企業融資能力。對非公有制經濟組織中的大型企業和一些素質高、成長性好的企業，要為它們創造條件，提高直接融資能力，鼓勵其上市融資。對處于成長關鍵期的中小企業，應加大動產抵押、股權質押、商標知識產權質押等支持力度，地方政府應幫助企業解決諸如土地、資產等權屬問題，增強其抵押貸款的能力。對量大面廣的個體工商戶、小微企業和初創經濟實體，通過建立和完善企業信用體系，推出無抵押、無擔保的小額信用貸款，幫助其解決融資困難。針對農戶、農村互助合作社和其它經濟組織貸款難的問題，應允許將農戶承包的土地、林地、荒山等列為有效抵押、質押物，通過土地流轉，為其取得銀行貸款提供法律依據和銀行放貸保證。

3.積極創新，搞活民間資本市場。要繼續引導民間小額貸款公司、融資擔保公司健康發展，積極發展各類新型金融組織，通過市場化運作，定向用于中小微企業投資、擔保、代管服務等。

（四）著力破解用地難題，為企業發展和項目落地提供條件

1.科學修編土地利用總體規劃。縣級政府要遵循布局集中，產業集聚、用地集約的原則，科學修編好縣鄉兩級土地利用總體規劃。通過編制和實施新一輪土地利用總體規劃，引導工業向開發區、工業園區和產業聚集區集中、人口向城鎮集中，進一步優化土地利用結構和布局。

2.加大政府土地儲備力度。要高度重視土地儲備工作，大力支持土地儲備機構依照國家《土地儲備管理辦法》規定的范圍及程序，采取多種途徑、多種方式收回、收購需盤活的國有土地及依法轉征的集體土地，納入政府儲備；通過前期開發，實行“凈地”出讓，進一步增強政府的土地調控能力。

3.大力盤活存量土地。要充分挖掘存量建設用地，如破產企業原使用的劃撥土地、汰落后產能騰出的原有建設用地、學區布局調整騰出的原有學校用地、供地后兩年未利用的閑置土地等，用于承接各類企業用地。

4.極開展城鄉建設用地增減掛鉤工作。要在耕地總量不減少，建設用地規模不擴大的原則下，通過對農村村莊土地進行整理，減少農村居民點建設用地，用于增加城鎮建設用地，解決城鎮建設用地指標不足的問題。

5.珍惜可用的用地指標。在積極爭取用地指標的同時，珍惜已批復的用地指標。在招商引資中，向以“圈地”為目的的企業亮紅燈。要引導投資商盡量落戶工業園區，利用園區建設的水電路基礎設施，減少政府基本投入和重復投入。要進一步加大重點項目的謀劃力度，爭取本地更多的項目納入省市重點建設項目，使用省市預留指標，減少擠占縣級指標的額度。

（五）著力破解服務難題，全面優化非公經濟發展環境

1．加強組織領導，強化責任考核。寧蒗縣委政府要切實把發展非公有制經濟牢牢抓在手上，列入重要議事日程，傾注更多精力，解決實際問題。要進一步加大優質項目儲備和對民間資本的引導力度，推動非公有制經濟在提高內生發展能力、建立現代企業制度、參與國有企業改制、改造提升傳統產業、發展新興產業和現代服務業上實現更大作為。同時，要將非公經濟發展納入年度目標責任考核范疇，把市場主體增長、發展指標增量、吸納就業人數、財政收入貢獻等作為主要考核內容，賦予較大權重，發揮考核的“指揮棒”“風向標”和“助力器”作用。

2．大力發展行業協會商會。從進一步轉變政府職能入手，理順協會的業務指導、行業管理關系，加強對行業協會商會的規劃、管理、培育，切實發揮行業協會商會在整合行業資源、規范行業運行、完善行業管理、加強政企溝通、加快行業發展方面的重要作用。

3．加快公共基礎設施建設，改善和強化要素保障。加快道路、供電、供水、供氣、污水垃圾處理設施建設，加強土地、電力、天然氣、煤炭、運輸等要素的綜合協調，保障非公企業總體發展需要；要定期對非公有制企業的供水、供氣管道、供電線路等基礎設施進行檢查維護，及時受理非公企業的公共基礎設施故障報修；按照土地利用總體規劃和城鄉建設規劃等，根據非公企業投資項目用地需求，合理安排用地指標。

4．進一步優化政務環境。改善政府公共服務，進一步強化政務公開。全面清理并進一步減少、合并行政審批事項、年審事項和檢查事項，公開審批標準、內容、程序，全面推行并聯、集中審批；進一步清理在投資準入、項目環評、項目規劃、企業登記、土地使用和項目審批等方面存在的不合時宜的規定。要將政府各部門設立的服務項目、服務平臺，如銀行信貸服務、融資擔保服務、項目投資服務、信用信息服務、資信中介服務等進行有效整合，搭建起綜合服務中心或信息網絡平臺，形成服務非公經濟發展的整體合力。

5．切實減輕企業負擔。全面清理整頓涉及非公企業的行政事業性收費，凡未按規定權限和程序批準的行政事業性收費和政府性基金項目，一律取消；建立非公企業負擔監督機制和收費監察審查制度，嚴肅查處亂收費，亂罰款、亂攤派行為。

6．加強企業權益保護。任何單位和個人不得強制非公企業提供贊助或接受有償服務，不得強制其加入各種行業協會，不得向其攤派訂購報刊雜志和資料，不得強制企業參加各類非必須培訓和各種評比活動；搭建非公企業政策法律服務平臺，設立非公企業維權舉報電話，維護企業生存發展環境和正常的市場經濟秩序；嚴格控制涉企檢查，鼓勵行政聯合執法檢查，杜絕多頭檢查和重復檢查。

7．改進輿論宣傳，營造良好氛圍。掌握輿論主導權，充分發揮廣播電視、報刊雜志、門戶網站等主流媒體作用，深入宣傳非公經濟人士致力改革發展、服務轉型跨越的創新實踐，宣傳他們艱苦創業、勤奮敬業的進取精神，宣傳他們熱心公益、奉獻社會的公德善舉，唱響主旋律，弘揚正能量，營造全社會尊重、關心、支持非公經濟發展和促進非公經濟人士健康成長的良好氛圍。

（六）著力破解企業人才難題，全面提升企業科學管理和創新能力

1．改進企業管理方式。要針對寧蒗縣普遍存在的民營企業家族式管理模式的局限性，鼓勵民營企業家加強學習，倡導企業進行所有制改造，實現控股化和集約化，在保留家長式管理模式靈活高效優勢的同時，結合自身情況，逐漸建立起現代企業管理制度。同時建立科學、合理的企業領導體制和組織制度，構建起有效的內部激勵和約束機制，真正做到管理者能上能下，人員能進能出，收入能增能減。

2．強化培訓，著力引導。政府部門要以提高非公經濟人士的綜合素質為突破口，針對轄區民營企業規模小、員工素質低的現象，鼓勵引導企業建立員工學習培訓制度。要加大宣傳力度，積極引領科技含量高、市場前景好、管理水平高的企業率先發展高科技產業，實行多種形式的產、學、研聯合，與高等院校、科研院所建立起開放的穩定的合作關系，研發具有自主知識產權的核心技術和主導產品。