關于激發邊疆民族地區脫貧攻堅內生動力的思考
——基于云南省江城縣M村精準扶貧實踐的反思

楊天強 徐曉艷

（中共普洱市委黨校 教務辦公室，云南 普洱 665000）

內生動力是推動脫貧攻堅最深沉和最持久的力量。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》明確提出了“更新貧困者觀念，充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富”的扶貧開發基本原則。在現有的一些研究中，多把邊疆民族地區作為一個整體來分析，普遍的反映就是基礎設施滯后、生態環境脆弱、自然環境惡劣等刻板印象，對特殊性研究不多。本文以普洱市江城縣M村為分析對象，通過對該地區精準扶貧的過程進行個案分析，有助于形成關于脫貧攻堅內生動力生成機制和治理進路的系統認知。

一、M村脫貧內生動力不足的表現及原因剖析

云南省普洱市江城縣M村，位于中國、老撾（以下簡稱“中老”） 邊境，國境線長38公里。氣候條件優越，雨熱同期，降雨充沛，土地、林地等生產資料人均占有量大，但多以山區為主，地勢陡峭，土地貧瘠，道路交通、水電供應等基礎設施較為滯后。全村總戶數為620戶2411人，有20個村民小組，以世居民族傣族、哈尼族、彝族、瑤族為主，居住較為分散，貧困發生率高，致貧原因復雜，集深度貧困地區、民族地區、邊境地區特點于一身，脫貧任務艱巨。經過幾輪精準識別和動態管理，目前有建檔立卡貧困戶357戶1381人，貧困發生率57.28%。由于群眾科學文化水平整體不高，缺乏相應勞動技能，小農經濟意識根深蒂固，在以橡膠、茶葉、咖啡等為支撐的產業格局下，存在產業單一、結構不合理、產品附加值低，經營粗放、群眾增收難、脫貧內生動力不足等問題。總體來講，脫貧內生動力不足是脫貧攻堅工作中普遍面臨的棘手難題。但造成內生動力不足的原因又不一而足，除了共性的因素外，還有特殊的原因。邊疆多民族地區在民族構成、自然地理條件、社會生態等方面的特性是影響內生動力生成的重要變量。

（一）地域文化對群眾思想觀念及行為方式的束縛

1.村落傳統價值塑造了特定的思維模式。居住在邊境線一帶的居民，在長期的生活中形成了獨特的歷史文化、民族心理、宗教信仰和生計模式，事實上是一種亞文化群體，其思想和行為都有內在邏輯。

長期處在封閉的生活環境，人們的交際范圍和活動半徑都限于特定的范圍，逐漸形成了因循守舊、固守家園、安貧樂道以及簡樸淡薄的文化心理。由于分散居住，交通通行能力差，各村寨形成了相對封閉獨立的村落，人們思想觀念較為保守，信息閉塞，流行著一套適應當地生產生活條件的生產消費觀，有的尚未形成與市場經濟相適應的價值取向、思維方式和行為方式。

傳統的生產消費觀容易使貧困群體產生自我滿足的心理，根深蒂固的小農意識和小富即安的狹隘滿足觀，限制了生產的再擴大。盡管邊境線上的居民生活條件與內地縣區居民相比稍差一些，但與生活在邊境線另一側的他國邊民相比，他們的生活幸福指數明顯更高，優越感和自豪感油然而生，容易使他們產生比較優勢和自我滿足的心理。

2.傳統生計模式在市場經濟條件下遭遇不適。在社會化大生產面前，傳統生產經營模式難以實現財富積累。傳統的生計模式強調春種秋收，收入要可預期，投入與產出必須經過嚴格核算，這是傳統農民根深蒂固的思維邏輯。這樣的農業生產方式以一家一戶為單位經營，經濟基礎薄弱，抗風險能力差，農業收成是維系一家生計、解決溫飽的重要支柱，因此，投資小、見效快、風險低、周期短是許多貧困群眾進行生產投資的主導方向。M村的大片良田通常只種一季水稻，其余時間要么撂荒，要么出租給外地人經營，當地人只收取少量租金，收益十分低下。

在傳統生計模式下，農民缺乏創新思維，容易盲目跟風。哪種類型的農產品價格走俏，大家就一哄而上，產品同質化、同期化嚴重。例如，前幾年橡膠價格看漲，許多村民都種橡膠，目前全村橡膠已達22986.2畝，人均8.1畝，但膠價下跌后，橡膠成了農民的“雞肋”。

（二）過程不精準帶來連鎖反應

1.貧困戶身份特權化的弊端進一步凸顯。精準扶貧的關鍵在于“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的問題，這個看似簡單的問題，在實施過程中卻遭遇執行難的困境。“精準到戶策略將原本整體存在的村莊切割成貧困戶、非貧困戶等群體，反而破壞了村莊的熟人關系和村社理性，而逐級分類治貧的策略則造成治理碎片化，反而讓窮人更加邊緣化、村民間關系緊張、非貧困戶爭搶扶貧資源。”［1］按照現有的政策，建檔立卡意味著一種特權或政策保障的身份，籍此可以不勞而獲得到一筆不菲的收入。在信息不對稱、村落權力關系、基層政府的主觀動機等多方因素影響下，精準識別、精準施策變得愈加困難。

誠如有學者指出的那樣，“精準扶貧政策實施以來，國家加大扶貧資源投入力度，不少相對貧困戶得到大把福利，導致農民形成扶貧就是養懶漢、干得越多越貧窮的認識，村莊既有的勞動正義倫理受到侵蝕，隨著時間推移農民相對剝奪感增強。”［2］所以，在許多村民小組，人人裝窮叫苦，希望能識別為建檔立卡貧困戶。已經納入建檔立卡范圍的，則想方設法證明自己還達不到脫貧條件，希望能夠繼續在政策的“保溫箱”里待久一點，扶貧與精準漸行漸遠。

2.政策福利激活了原始平均主義思想。群眾普遍要求利益均沾但缺乏感恩意識。在群眾看來，扶貧資金和項目都是國家的，但國家是一個抽象的概念，國家是大家的，公共的，沒有一個具體的人格指向。所以，“大家的、公共的”最終就可以理解為“誰的也不是”。既然誰的也不是，那就可以心安理得地接受。國家的東西不拿白不拿，就如同天上掉餡餅，自己不拿別人也會拿，所以不會存在道德與法律上的違和感。有的村寨甚至形成了這樣的不良風氣：獲得政府的扶持已經成為一件值得夸耀的事，沒有拿到政府的資助反而會覺得沒面子。由此可見，“政府福利扶貧項目是損害少數民族自主精神，造成代代相傳的依賴感的罪魁禍首。”［3］

優惠政策吊高了群眾的胃口。由于政策宣傳不到位，一方面，許多建檔立卡貧困戶認為自己并未享受多少優惠政策，覺得是否是建檔立卡戶區別不大，顯得貪得無厭。另一方面，非建檔立卡貧困戶認為，國家政策有失公允，因為同一個村組里未納入貧困人口的，都是比較勤勞能干、想方設法改變處境的人，或者是家庭條件相當的家庭，卻不能享受同樣的政策待遇。這樣一來，扶貧政策就成了“獎懶罰勤”的推手。一些本來因為好吃懶做導致貧困的農戶，有了國家政策的兜底保障之后，越發肆無忌憚，破壞了農村自古以來的勤勞致富的生存倫理。

（三）基層治理的內卷化

脫貧攻堅本質上也是一種治理實踐，基層組織是重要的治理主體，但核心要靠人去推動。在當前的治理實踐中，“正是受思想、路徑和機制等多方面綜合因素的制約，農村基層黨組織建設與脫貧攻堅耦合效應難以體現，扶貧脫貧行動績效不理想。”［4］

1.黨組織的凝聚力下降。黨的基層組織處在整個黨和和國家領導體系的末梢，其組織力、引導力水平決定了公共事務治理能力的發揮。在基層治理實踐中，不同程度存在著組織紀律松弛，組織及黨員功能虛化、弱化等現象。第一，黨員宗旨意識淡化，黨員老齡化，黨的基層隊伍出現斷層。以某哈尼族村寨為例，居民大多信仰基督教，年輕人都被吸引到教堂里去了，全村54戶人家，只有黨員8人，年齡最大的已經85歲，最小的也已年過五旬，黨員的榮譽感、使命感、影響力急劇下降。同樣作為村寨的公共建筑，教堂是一幢兩層高的樓房，比黨員活動室“氣派”多了，黨員活動室成了村民舉辦婚喪嫁娶事宜設宴的場所或群眾堆放糧食雜物的場所。第二，濃厚的宗教意識對群眾的迷惑與麻痹。宗教信仰帶來的最直接負面影響，就是讓信教群眾產生錯覺，誤以為自己所得到的一切都是神秘力量所賜予，自己只要虔誠信教，就會有更大的回報，這不僅削弱了人的斗志，更侵蝕了黨和政府的權威及合法性。

2.民主法治意識淡薄。民主化和法治化的治理最直接的體現就是在公共事務中體現的公平正義，及群眾的獲得感、滿意度等價值。在M村脫貧攻堅中，涉及低保名額分配等事關村民切身利益的事，有的小組干部不召開村民小組會議，在村民毫不知情的情況下，由村民小組長一人認定。某村民小組，由于內部矛盾糾紛長期積累，村民分成相互對立的兩派，分別支持各自認可的村民小組長。一派的小組長是經過村民合法選舉產生，是經黨委政府認可的。另一派的則是非法運行的，形成了暗地里運作的一套班子。本來已經安排好的項目，由于兩派之間的矛盾和內訌，導致項目遲遲無法落地，最終被迫取消。

3.項目資金的公示流于形式。公示制度的本意是提高政策執行過程的透明度，更好地接受公眾監督從而提升政策效率和群眾滿意度。嚴格來說，涉及某一村民小組的資金使用情況，本應該到相應的村民小組張榜公示。但由于許多村寨路程較遠，路況差，工作人員只好變通執行，到村委會公示。問題是許多村民一年也不見得會到村委會一趟，群眾無從知曉，更談不上監督和參與，公示制度最終流于形式。

（四）政策執行走樣，政策結果異化

1.政策信息流失，效率遞減，導致基層群眾的誤解。政策執行過程中，由于層級較多，面臨的現實情況也更為復雜，不同程度地造成了政策執行的打折扣。在一些邊遠村寨，雨季基本處于半隔絕狀態，工作人員無法進入，只能靠電話“遙控”，政策執行效果可想而知。有村民反映：“政府的政策經常變動，這撥人來說一套，過幾天另一撥人來又是另一個標準，老百姓不瘋了才怪！”政策標準朝令夕改，極大地削弱了政府權威，政府在群眾面前信用缺失，這就暴露出了決策前調查研究不夠，對實際工作中面臨的困難估計不足，最終陷入了被動。

2.“狼來了”式的政策宣傳得不償失。政策的變動，有的確實是為了解決政策執行過程中的新問題而做出的調整，但有不少是由于工作人員學習領會不到位，有時甚至是自由裁量和變通執行造成的。工作人員為在規定時間內完成工作任務，又沒有足夠的時間做思想工作，通常采用帶有欺詐性乃至威脅性的宣傳話語：“這是最后的期限，過了今天就不能再享受這個政策了”。這種殺雞取卵的工作方式，剛開始可能還會奏效，但長遠看，無疑是對政府權威和信用度的極大侵害和透支，嚴重背離了政策初衷。

（五） 群眾參與不足

1.政府和群眾的關系錯位，群眾被邊緣化。政府的作用是科學規劃、提供政策和資金、搭建平臺和框架，舔磚加瓦和登臺表演的事應該讓群眾去做。但在政府部門及扶貧干部看來，貧困群眾往往都是知識文化水平低、思想僵化保守，對今后的發展方向、產業規劃等提不出科學合理的建議，于是，政府過多地扮演了“家長”和“保姆”的角色，帶著群眾干，變成代替群眾干。

2.項目安排上的越俎代庖。在角色錯位的事實面前，很多關鍵環節群眾都被理所當然地排除在外，群眾對扶貧項目的初衷、來源、規劃等一無所知，只被告知一個結果。長此以往，群眾對項目不關心，冷漠態度，坐等服務上門，錢進口袋。另一方面，政府推動的一些扶貧項目，由于缺乏對當地自然地理條件、歷史文化、群眾意愿及貧困戶勞動力狀況的周密論證，多少有些“水土不服”，最終淪為政府的“一廂情愿”，與貧困群眾“同床異夢”，項目效益大幅縮水。歸根結底，“以項目制為核心的扶貧存在目標倒置問題，實踐中各類扶貧項目會被各類權利與利益關系綁架。”［5］本該由群眾自己走的路卻由政府代勞，貧困群眾跟在干部后面奔小康，這也是“干部著急，群眾不急”的重要根源。就以M村主要的產業茶葉、堅果、咖啡等為例，現在只管擴大規模，對投產后如何加工、銷售等考慮不夠，事實上，也來不及考慮，現任的干部，只能完成自己手頭上的工作，干部幾年一輪換，后續問題自然由接手的人去處理。

二、激發邊疆民族地區脫貧攻堅內生動力的著力點

通過外部的投入和援助補齊短板，不斷改善或創造貧困區域的發展條件并激活生產力要素，增強區域和群眾的“造血”功能，從而走上快速、可持續的發展道路，是精準扶貧的重要途徑。因此，要激發邊疆民族地區脫貧攻堅的內生動力，必須立足自身優勢和特點，找準“支點”，優化資源配置，在外力的幫扶下實現“撐桿跳”。

1.構建起“村莊本位——村民主體”的治理結構。第一，激發治理主體的主動性，提升治理績效。治理本身就強調主體的多元性，所以，在外部力量介入的同時，應充分調動群眾的主動性，“將基于能力與資產建設的開發式扶貧與兜底式的救濟型濟貧相結合，整體謀劃，多管齊下，精準施策”，［6］形成自下而上的互動機制。第二，轉變工作思路，提高措施的針對性。建立起群眾與扶貧工作的聯結機制，形成政策產品與群眾需求的有效對接，多一點群眾參與，少一點“自作主張”，將上級精神與群眾訴求結合起來，做到“一村一策，一戶一法”。第三，建立健全獎懲機制。關心和支持農村帶頭創業的示范戶、返鄉創業青年和畢業后回原籍就業的人才，特別突出的給予物質和精神的激勵，千方百計創造條件吸引人才、留住人才，營造出濃厚的干事創業的良好風尚。同時，對“等著政府送小康”的懶漢，也應采取強硬措施，而不是一味遷就。

2.重視鄉村文化的現代轉化及價值重構。當物質生活擺脫貧困后，精神文化生活的豐富也應提上議事日程。如果物質生活顯著改善后，精神卻日益淪為平庸甚至陷入道德滑坡的境地，這樣的小康是不全面的。第一，豎起農村思想文化價值的風向標。當前最緊迫的任務之一，要著力扭轉少數村組日漸濃厚的安貧守貧文化，以及倫理道德被踐踏等不良現象，匡正勤勞致富的傳統倫理和價值，讓幸福是奮斗出來的成為普遍的價值追求，重構新時代農村的價值。第二，更加注重傳統文化的現代價值。各民族在長期的歷史文化中形成了關于本民族戰勝困難、期待美好新生活的民族習俗、神話傳說、歷史記憶等，對激勵新時期各民族努力奮斗具有積極的作用。“要激發傳統民間力量參與全面建設小康社會的內生動力，首先要采取的措施就是加大對少數民族優秀傳統文化的保護、弘揚與傳承，只有加大對少數民族優秀傳統文化的保護力度，營造良好的少數民族傳統文化氛圍，才能使傳統民間權威與村委會等組織相配合，對少數民族群眾施加正向、積極的影響。”［7］第三，打造農村精神文化高地。堅持以新時代中國特色社會主義文化為引領，大力弘揚社會主義核心價值觀，不斷豐富基層文化生活，扭轉農村精神頹勢，緩解傳統文化現代化過程中的焦慮與不適，形成與小康生活相適應的精神面貌。

3.提高扶貧開發與基層組織建設的協同性。第一，優化基層組織結構。村干部雖然由選舉產生，但選舉過程很難排除宗族勢力、民族宗教心理等因素的干擾。在換屆選舉中，上級部門及駐村工作隊員應加強監督指導，把好關，把政治素質硬、作風扎實、辦事公道的干部選到村委會班子。第二，提高基層組織的戰斗力。從村委會的人員構成看，有的年紀偏大，知識文化水平較低，能力難以滿足工作的需求，嚴重制約基層治理水平的提升。為此，村干部要梯次搭配，同時兼顧年齡、知識結構、民族成分等方面的因素，每年選派一定的數量的大學生村官，為基層組織補充新鮮血液。同時，加大對村干部的培訓考核力度，提升業務能力和政治理論素養，建立健全獎懲機制，打造一支永遠不走的工作隊。

4.發揮民族地區精英人物的示范帶動作用。第一，密切聯系民族精英。雖然已步入現代社會，但民族精英少數民族生活中有著巨大的影響力、號召力。因此，“要注重挖掘和利用新鄉賢、寨老、宗族權威等民間力量在強化道德約束、實現道德教化、改善人際關系、重建農村本體性價值等方面的促進作用。”［8］第二，選好致富帶頭人。邊疆民族群眾內斂而含蓄的文化心理，決定了他們大多不善于接受新鮮事物，不敢冒險嘗試，在市場經濟浪潮面前常常顯得無所適從。這就需要通過“政府搭臺、帶頭人唱戲、群眾邊學邊受益”的方式，深入實施領頭雁工程，培養農村致富帶頭人和黨員致富示范戶；以成立合作社、入股分紅等抱團取暖的方式，帶動群眾發展致富。通過典型示范，可以激發群眾的創業熱情，解決群眾不敢干、不會干、不愿干的問題。

5.依托地方優勢特色資源發展經濟。個體的、階段性的貧困可以通過外部的幫扶達到可逆的狀態，但區域的整體貧困還是要通過改善區域生產條件來激活生產要素。邊疆民族地區地廣人稀，人均資源占有量大，發展潛力大，只是由于交通等基礎設施不完善、市場信息不對稱等，資源優勢沒發揮出來，在一定程度上屬于“富裕的貧困”。在城市向農村回歸、人們對生態有機等稀缺資源需求日益旺盛的背景下，邊疆民族地區獨特的氣候條件、生物多樣性優勢以及良好的生態環境蘊藏著巨大的商機和發展前景。在脫貧攻堅中應努力扭轉粗放的發展方式，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，“依托貧困地區優勢旅游資源，結合整村推進措施搞旅游扶貧，包括鄉村度假旅游、休閑農業，甚至生態旅游，確保減貧和生態保護雙贏”，［9］把原生態這一巨大優勢轉變為經濟優勢，實現百姓富、生態美的有機結合。

在全球化與現代化帶來的文化同質化面前，少數民族文化資源的獨特優勢日益凸顯。“不少少數民族村寨因為擁有人文特點明顯、傳統文化色彩濃厚、文化表現形式殊異、各種儀式活動豐富多彩、傳統建筑較為完整地得到保留等諸多文化資本，正在成為當代城市人群的旅游熱點。”［10］可以說，民族傳統文化是邊疆民族群眾脫貧致富的一座富礦，“在少數民族文化保護與發展的政策環境下，在各民族文化資源豐富多樣的條件下，更有可能通過文化資源的保護與利用，實現脫貧致富。”［11］

6.強化政策宣傳。脫貧攻堅的政策是實施精準扶貧的重要依據，提高政策的知曉率和群眾參與度，既是提高政策效率的必然要求，也是接受群眾監督的重要形式。第一，要創新宣傳方式。在基層做政策宣傳，最忌諱照本宣科，可以將政策用民族語言編譯成通俗易懂、群眾喜聞樂見的歌曲、順口溜、廣場舞曲目等，讓政策入腦入心。第二，提高政策執行的透明度。群眾在脫貧中的“被參與”，很大程度上是由于政策執行過程中的透明度不夠造成的。有的干部人認為，只要結果是為群眾利益服務的，過程怎么樣就不重要了。殊不知群眾不參與、不知情，即便再怎么用心良苦，群眾也會產生疑慮，為此，要完善公示公告程序，與群眾產生互動。第三，強化“互聯網+脫貧”。邊疆民族地區脫貧內生動力不足的原因之一，就是信息不對稱，許多人固守傳統，思想僵化，生產經營方式較為保守，效益不高。要加大互聯網知識的傳播與應用，以市場為導向，大力推廣現代農業技術及生產經營模式，打開群眾的視野，讓農戶“有技可施”。

7.用活掛包單位的外部援助。由于動員能力、單位職能屬性等不同，掛包單位投入的資源具有非制度性，不可一概而論。在現有的考評體系下，一些掛包部門和地方政府為了能夠在脫貧攻堅工作考核中順利過關，易出現重視上級部門的考評而輕視項目本身對經濟社會發展及農戶的效益，項目后續管理不到位等問題。第一，提高項目與農戶利益的粘合度。部分掛包部門為彰顯在脫貧攻堅工作中的政績，項目扶持大包大攬，投入全部由單位買單，群眾則全程搭便車。實踐證明，如果群眾不參與投資，就沒有收回成本乃至盈利的壓力，項目損失對群眾沒有影響，項目實施效果大打折扣。第二，實現扶貧與“志智雙扶”的有機結合。必要的資金與物質投入固然重要，但讓群眾擺脫思想的貧困才是治本之策。簡單的給錢給物不如為群眾營造良好的奮斗平臺和環境，溝通農村資源與城市市場需求的渠道；倡導移風易俗，促進思想觀念的更新，阻斷思想貧困的代際傳遞。

總之，當貧困面廣，大家都是貧困戶時，在誘人的扶貧政策刺激下，貧窮就不再可恥，反而成了一件值得夸耀的事，進而扼殺了內生動力生成的思想基礎。當前精準扶貧實踐的癥結之一，就在于對扶貧對象特殊性的具體分析不足，扶貧措施與基層治理缺乏有效的銜接，沒能將群眾組織起來。正是由于邊疆民族地區貧困面廣，貧困程度深，完全依靠外界的投入難以實現穩定脫貧，所以激發內生動力是關鍵。邊疆民族地區蘊藏的資源稟賦和獨特性，就是脫貧致富的邏輯起點，群眾是實現脫貧的重要主體；探索建立一套符合區域實際的長效機制，依托當地資源稟賦及產業優勢，將惠民政策的約束力嵌入基層治理實踐中，增強村級治理能力和群眾的主體性，提高資源配置及政策過程的規范性、科學性和高效性，匯聚起脫貧攻堅的強大動力。