鄉村治理模式的新近探索創新與政策蘊涵

劉紅巖 張慶忠

黨的十九屆四中全會提出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。近年的中央一號文件和鄉村振興戰略也對鄉村治理的治理機制創新、治理體系建設和治理能力提升提出了新要求、新任務。許多地方開展了有益的探索，豐富了新時代鄉村治理的有效實現形式，也一定程度上回應了當前部分地區鄉村治理領域面臨的諸如村級黨組織軟弱渙散、村民自治失靈、自治功能與行政職能混淆、村莊秩序“亞癱瘓”等實踐難題。本文基于江蘇蘇州、貴州畢節和湖北荊州的實地調研，從不同側面展現和分析了新近的創新實踐，并重點討論了這些探索實踐對完善鄉村治理體系頂層設計存在的政策蘊含和啟示。

鄉村治理的新近探索與實踐

江蘇蘇州楓橋街道：上浮行政類事務。蘇州在推進城鄉發展一體化的進程中，社區股份制改革與傳統“政經不分”的村級治理模式之間矛盾凸顯，亟需村級治理機制的改革創新。蘇州市高新區楓橋街道在政經分開改革基礎上，將原來的“街道—居委會”調整為“街道—社區服務中心—社區居委會”。街道從7個社區“一站式”服務大廳合并為3個社區服務中心，分別對應2—3個社區居委會。街道和居委會負責社區社會管理責任，服務中心負責行政事務和公共事業類的審批，社區服務、教育、宣傳、保障等職能歸社區居委會。這是剝離并上浮了社區的行政類事務，歸位和強化了自治功能。

貴州威寧同心社區：強化微自治，下沉民生類事務。同心社區基于威寧的網格化管理建立了“社區兩委+自管委+十戶一體”的三級自治體系。“自管委”按照“發展意愿相近、人地相臨”原則，依托自然村寨建立，由1名主任，2—4名委員組成。“十戶一體”由10戶左右農戶聯合，選出1名政治素質好、帶富能力強、熱心公益的村民作為聯戶長。社區“兩委”總攬全局并負責行政和政治類事務，“自管委”負責公益事業建設、生產生活服務、矛盾糾紛化解、治安群防群治自管自治等工作，“十戶一體”聯戶內部實現生產聯產、誠信聯建、治安聯防、衛生聯保、公益聯合、新風聯育。2017年，521件鄰里糾紛小事在“十戶一體”內解決，71件聯保聯防急事在“自管委”內解決，11件難事在社區“兩委”解決。這是下沉了民生類事務，實現了民事民議、民事民辦、民事民管。

湖北荊州槍桿村：選優配強村黨支部書記。槍桿村在農村稅費改革前是一個欠債高達250萬元的落后典型；2002年現任村黨支部書記上任后，重整治理格局，2013年徹底償清村級債務，2017年榮獲“全國文明村鎮”。槍桿村的華麗轉型得益于新任村支書這位關鍵帶頭人的關鍵作用。一是創新組織方式，重塑治理結構。充分挖掘“三老”（老干部、老黨員、老書記）的正能量，幫助和感化“三員”（“兩勞”回歸人員和無賴人員），最大化村民參與；創建道德評議會、黨員大會、全村群眾大會，制定《說事“三字經”》《村民文明公約》等，暢通群眾表達利益訴求、參與村級事務治理的渠道。二是創新經營方式，重配要素資源。拍賣、租賃機動地、荒地、林地、魚塘等集體土地資源的經營權，結合招商引資盤活原村級小學等村級存量資產，實現保值增值并投資發展特色產業。全村流轉土地8000畝，成立6個專業合作社和2個家庭農場，以“公司+農戶+基地”的發展模式，形成了四大生態農業板塊基地，同時引進8家農業企業和1家工業企業，參與村級產業和集體經濟發展。三是創新領導方式，重啟發展活力。堅持“村民自己的事情自己辦”，讓群眾唱主角，巧下功夫，做到了花小錢、辦大事，少花錢、能辦事。切實實行“三公開”，增強村“兩委”權威性和公信力。

鄉村治理的政策蘊涵與啟示

一是治理結構隨治理功能和治理需求的變化而變化，這是鄉村治理結構發展演變的內在邏輯。社會問題的治理沒有靈丹妙藥，特定的問題要用特定的方案來解決。中國地域遼闊，各地情況千差萬別，不存在“萬能藥”式的治理模式，要“靠山吃山，靠水吃水”，探索符合各地實際的治理模式。現代治理的研究和實踐證明，管理和決策越是接近問題實際發生的地方，治理效率就越高。因此，需求所在就是功能所在，功能所在就是結構所在。村民自治治理結構和治理模式的發展演變規律，如楓橋街道和同心社區的治理結構的調整，也沒有超出這個邏輯。村民對于村級公共產品、公共服務以及社會治理的自下而上的需求變化帶來了村級治理功能的變化，進而推動了鄉村治理結構和治理模式的變化。當村民需求發生改變時，村民自治功能效用發揮受阻和功能效用的內在需求之間產生張力，其解決途徑或者在既有組織架構內調整，或者打破原有的治理組織和治理體制，重構治理單位和組織體系。

二是不斷深化村民參與，這是村民自治模式發展演變的主線。村民自治本質上是要在村民間達成集體行動的一致。解決本區域范圍內的公共事務和公益事業問題，同時使其“恰如其分”地落入國家治理的框架目標內，協調好國家與農民、行政事務與自治事務、黨的領導與自治組織之間的關系，協調好自上而下的資源配置與自下而上的農民需求之間的關系，是村民自治的終極目標。本區域范圍內村民的廣泛和深度參與，不僅有利于具體事項的充分討論、協商，提高決策質量和治理績效，還有利于達成村民間的合作，提升治理精英的參與激勵和參與程度，提高村莊承接外來供給的能力；從而有利于國家與農民在自治組織這一平臺達成合作和一致，形成“強政府、強社會”的善治局面。治理功能的拓展、細化和分解，服務功能的下移和行政職能的上浮，實際上是使本區域范圍內的村民能夠針對某一具體事項進行廣泛參與和充分協商，并最終在村民間達成集體行動的一致，從而使公共事務和公益事業得到有效解決，也能使自治目標與政府目標在自治框架內同時實現。

三是細分治理事務，是對鄉村發展需求多元化的有益回應。村莊治理事務的分離，是農村經濟社會發展的內在需求。農村經濟社會發展的新形勢、新任務、新問題，以及農民的多元化、精細化需求，帶來了民生類事務和行政類事務的細分和分離。民生類事務，涉及經濟發展和民生保障，其特點是事小、量大，難以量化考核。比如宅基地分配，承包地發包及調整，集體收益分配，農業生產服務，公共設施修建，村莊環境衛生整治和維護，糾紛調解，治安維護等。行政類事務，涉及社會發展和穩定，其特點是事大、量小，易于指標化、數量化和技術化考核。包括村民事務代辦，黨群工作等。分離治理事務，有利于提高治理效率。

四是適配治理事務，是治理結構創新發展的基本動因。民生類事務更加關涉農民的切身利益，是貼近于問題和需求的事務，適宜于下沉。作為農村公共產品和公共服務的內生性供給者，“自管委”“聯戶體”等建制村以下的單位，便于“自家的事情自家辦”，激發農民作為治理主體的積極性。這既有利于解決公共產品供給問題，也有利于提升“四個民主”的實施效果。行政類事務主要是上級布置的政策任務，是自上而下的具有較強政治性、規范性和國家主導性的事務。因要與行政體制機制有效銜接，與上級行政機構和管理機構有效對接，適宜于上浮。治理單位適宜于并更加有效地回應治理功能對于治理組織的設置需求，以及農民對于自下而上的公共事務治理和公共產品、公共服務需求，是理清事務分類治理層級性并重配治理事務的內在要求。

五是發揮好農村基層黨組織的戰斗堡壘作用，是鄉村善治的根本前提。基層黨組織的戰斗力、凝聚力、影響力直接決定著黨的方針政策在基層貫徹落實的好壞與程度，決定著村民自治功能發揮的好壞。“辦好農村的事，要靠好的帶頭人，靠一個好的基層黨組織。”選好用好并發揮好關鍵帶頭人的關鍵作用，是實現組織振興，進而實現鄉村振興、鄉村治理體系和治理能力現代化的首要前提。實踐同樣表明，凡是鄉村治理良好、鄉村建設成效突出的村莊，都有一個強有力的黨支部和帶頭人的引領帶動。