進一步推動1億非戶籍人口在城市落戶的政策建議—基于江蘇、浙江的調研

歐陽慧 李 智 李愛民

推進有條件的農民工群體在城鎮落戶是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措，也是以人為核心的新型城鎮化的關鍵環節。為貫徹落實黨中央、國務院關于推動1億左右農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的決策部署，2016年國務院印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，要求到“2020年完成1億非戶籍人口在城市落戶目標”。2019年6月，我們對江蘇省、浙江省開展了推動1億非戶籍人口在城市落戶調研。調研中發現，受農業轉移人口落戶能力不強等因素影響，非戶籍人口在城市落戶不理想，體現出以下兩個特點：一是落戶人口少，占外來人口比重低；二是落戶人口以本地為主，外地落戶較少。如浙江某市外來人口達191.63萬人，而2018年外地人員落戶3238人，僅占0.17%。農業轉移人口落戶城鎮的最主要動因是保障隨遷子女在當地就學，然而在落戶過程中，有意愿落戶城鎮的農民工仍然面臨不少障礙。

推動1億非戶籍人口在城市落戶遇到的問題

（一）外來人口密集區非戶籍人口落戶城鎮實際門檻依然較高

一是購買房屋依然是落戶的重要門檻。2016年國務院辦公廳印發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》明確規定，大中城市均不得采取購買房屋、投資納稅等方式設置落戶限制。然而，調研中發現購房以及購房面積依然是在部分城市落戶的重要門檻，或是決定落戶難易程度的重要條件。例如，江蘇某市2018年底城區常住人口達到366.6萬人，屬于I型大城市，然而購買房屋以及購買房屋面積大小依然是落戶條件的主要內容：根據外來人口住房情況，設置了差異化的繳納社會保險和連續居住年限的落戶門檻。其中，有建筑面積54平方米以上所有權住宅，需在該市依法繳納社會保險并申領（簽注）《江蘇省居住證》滿1年即可落戶；而有建筑面積54平方米以下所有權住宅和租房的外來人口分別需要滿足在該市依法繳納社會保險并申領（簽注）《江蘇省居住證》2年和5年的年限要求；同時，購買房屋是父母、子女和配偶投靠落戶的必備前置條件。

二是普通技術工人和職業院校畢業生等部分重點人群仍然面臨不平等落戶限制。2016年國務院辦公廳印發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》明確規定，省會及以下城市要全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。然而，部分地區僅對高學歷、高技能人才和留學歸國人員放開了落戶限制，而對普通技術工人、職業院校畢業生依然設置了參加城鎮社會保險和連續居住年限要求的落戶門檻。

三是大城市“指標分值+落戶指標+住房面積”的積分落戶政策構筑了農民工落戶的高門檻。調研中發現江蘇某市屬于I型大城市，外來人口密集，采取流動人口積分管理辦法，具體為：根據公共資源的實際情況，每年設定“入戶指標數”，已納入該市流動人口積分管理，并在市區具有合法穩定住所且人均住房面積不低于市區住房保障準入標準（人均18平方米）的流動人口可以申請積分落戶。在每年“入戶指標數”總量控制的基礎上，由于文化程度、技能水平和房產情況在計分體系中占有較大比重，高學歷、高技能人才，購買房屋人群所得分值遠遠高于普通農民工，導致普通農民工的積分排名通常靠后，處于“入戶指標數”之外，積分落戶難度依然較大。

四是租房落戶仍存在隱形門檻。雖然各地對合法穩定住所的認定包含了租賃住宅，但是不少地區規定僅在房產管理部門辦理租賃登記備案的租賃住宅才符合落戶條件，從而導致租房落戶面臨重重隱形門檻。如，很多農民工雖然在就業地租房多年，但大多數業主為規避“租房稅費”而對合同備案采取“消極抵抗”政策。此外，不少農民工居住在“城中村”的小產權房，租賃房主也無法出示房產證明，更沒辦法備案；還有部分農民工居住在廠里的集體宿舍，更無法出示相關證明材料。

（二）農民工子女教育問題依然突出

調研中發現，沿海外來人口密集地區對農民工隨遷子女入學采取了“前置門檻+總量控制+指標分值”的積分制管理辦法，導致隨遷子女入學面臨重重限制。

一是前置報名門檻。外來農民工首先應滿足一定基本門檻設置，才有資格參加隨遷子女入學的積分排位。如，浙江某市外來農民工應提供其子女在戶籍所在地沒有監護條件證明，滿足一定在本地連續居住和工作年限、固定住所、繳納社保年限等要求。

二是面向農民工隨遷子女的學位數總量控制門檻。積分制管理辦法指出，教育部門根據教育資源分布和配置情況，確定每年數量有限的面向隨遷子女在指定公辦學校的入學名額，按“積分高者優先”原則，優先安排積分達到一定分值的農民工隨遷子女入讀公立學校。調研中發現，江蘇、浙江等實行積分管理的地區僅向外來農民工提供有限的公立學校學位數量，同時指定部分學校或單獨設立班級接受隨遷子女。如，浙江某市城區僅對參加積分制管理得分前40名優先照顧就近公辦學校就讀。

三是不利于普通農民工的偏向性積分設置門檻。部分地區的積分設置偏向于高學歷高技能農民工。如，浙江某市規定擁有國家承認的大專學歷以上、技能水平中級職稱以上或職業資格達到四級以上者，其隨遷子女可優先享受到指定的部分公辦學校統一調配入學。在積分制管理計分項目中，農民工文化程度和技能水平占基礎分比重高達45%，導致一般農民工在積分排名中往往處于靠后的不利位置。

此外，購買房屋依然是保障隨遷子女入學的重要條件。如，江蘇某市規定擁有住宅房屋所有權證并實際居住，且房屋人均面積高于18平方米的流動人口不再參加積分管理入學申請，可以以其合法固定住所為準就近入學。另外，部分地區采取按照“有戶有房、有戶無房、有房無戶、無房無戶”順序進行分批次錄取招生辦法，除數量有限的滿足積分入學條件的隨遷子女外，購買房屋的農民工隨遷子女在錄取招生時處于明顯優先地位。

（三）區域性公共資源分配統籌不夠引發地方政府積極性不高

調研中發現，地方政府推動農業轉移人口市民化還存在動力不足現象，主要表現在落戶政策宣傳力度不夠和保障農業轉移人口就學、就醫等基本公共服務投入積極性不高。其主要原因有以下幾方面。

一是地區間基本公共服務有效銜接仍然存在障礙。以養老保險為例，由于各地區之間制度不同，政策不統一，地區之間繳費率不同，待遇標準和具體管理方式也不相同，導致養老保險關系難以互聯互通、有效接續。如，由于東北等地存在大量改制國企人員待遇落實不到位的情形，一般僅給予其職工養老待遇，讓其參加居民醫保，而沒有相應的職工醫保；而根據江蘇某市規定，享受外地退休金、養老金的人員不屬于居民醫保參保范圍，因此這些人員戶籍遷入后無法參加居民醫保，出現了參保覆蓋漏洞。

二是農業轉移人口流出地和吸納地之間部分公共資源缺乏統籌協調。吸納了大量流動人口的外來人口集聚區，保障其隨遷子女就學壓力較大，雖然本地財政可以承擔大部分學校新建擴建等財政支出的增加，但是由于教師編制增加規模未同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤，教師編制短缺問題長期難以解決，導致招聘教師難度加大，嚴重影響學校擴建擴招服務大量外來務工人員隨遷子女就學。

（四）部分非戶籍人口落戶能力亟待加強

從調研地區外來務工人員情況看，大部分普通農民工呈現就業層次低、學歷較低、收入不高等特征，導致這些人在城市長期生活工作的生存力和競爭力不強。如，浙江某市流動人口總體文化水平較低，2018年全市流動人口初中及以下學歷占比達到86.1%，大量流動人口主要從事制鞋等勞動密集型、附加值較低的制造業，收入不高，大多數不具備購買住房的能力。通過訪談了解到，一線外來務工人員普遍反映房價高、生活成本高、租房選擇房源少、房租貴是他們目前生活面臨的主要問題。解決隨遷子女入學問題是大部分外來務工人員落戶的主要原因，但是如果不具備購買房屋的能力，在現行政策條件下，解決子女入學難度依然較大，導致戶籍的含金量有所打折，這也是大部分人對落戶持觀望態度或意愿不高的重要原因。

聚焦問題，精準發力，進一步推進1億非戶籍人口落戶城市的政策建議

推進1億非戶籍人口落戶城市是黨中央國務院作出的重大戰略舉措，事關我國現代化進程。當前，正處于推進1億非戶籍人口落戶城市的關鍵時期，要聚焦問題，破除梗阻，精準發力，確保到2020年推進1億非戶籍人口落戶城市順利完成。

（一）針對地方政府“選擇性落戶”問題，推動非戶籍人口落戶城市從審批制改為準入制

當前不少地區對人才落戶持歡迎態度，而對一般外來勞動者則設置“隱形門檻”。針對各地落戶方式繁多、落戶準入條件復雜、信息不對稱以及落戶“隱形門檻”繁多等問題，建議建立全國統一公開的戶籍服務平臺，形成落戶政策的“套餐化”組合、落戶辦理流程的“一站式”服務、各地推進落戶進展的“公開化”監督。將農民工落戶從審批制改為準入制，在農民工提出申請后，不是關起門來搞審批，而是依據公布的法定條件，只要符合條件，就予以落戶。

（二）在外來人口密集地區探索建立非戶籍人口落戶城市綜合試點

東部沿海外來人口密集地區是非戶籍人口落戶城市的難點地區和重點地區。建議選擇沿海外來人口密集地區開展非戶籍人口落戶城市綜合試點，賦予先行先試權，在土地制度改革、公共服務供給等方面加大支持力度，努力為外來人口密集地區農民工落戶探索道路，提供可復制可推廣的經驗。

（三）把住房保障作為幫助非戶籍人口落戶城市的關鍵環節

調研中發現，住房是非戶籍人口自我感覺落戶城市能力不足的最直接的體現，也是阻礙非戶籍人口落戶城市的最大“攔路虎”。建議下一步把城市外來人口的住房擺到更加重要的位置，加大政策支持力度，推動非戶籍人口落戶城市進程。要以解決城鎮新居民住房需求為重點，建立健全購租并舉的住房制度，加快完善城鎮住房保障體系。擴大沿海外來人口密集地區土地供給，促進房價進一步合理回調，使部分農民工達到購房的能力。建立農業轉移人口退出農村宅基地與在城鎮購房優惠聯動機制，實現農業轉移人口城鎮的“住房夢”。鼓勵地方政府利用集體建設用地為落戶農民工提供基本住房保障。

（四）壓實流入地政府對農民工子女教育問題的責任

調研中發現，農民工子女在外來人口密集地區依然大量存在“上不了學、上不好學”等現象。建議進一步壓實流入地政府對農民工子女教育問題的責任，加大考核力度，同時加大中央政府對義務教育等領域的支出責任，對外來人口密集區提供必要支持，為提高承接城市的承載力和包容性創造條件。