新時代市場價格監管改革與創新

張群群

黨的十八大以來一系列重大決策和戰略部署，使深化價格改革、完善市場監管和執法體制成為改革的重要內容，市場價格監管邁入新時代。十九屆四中全會進一步明確社會主義市場經濟體制是社會主義的一項基本經濟制度。改革創新市場價格監管體制，是加快完善社會主義市場經濟體制的關鍵之一。本文探討市場價格監管在我國發展新的歷史方位上所獲得的改革契機，研究新時代市場價格監管工作的定位和目標。

經濟體制轉軌視角下的市場價格監管

經歷持續三十余年的改革開放，特別是入世之后整整十年的高速經濟增長和穩定發展之后，從2012年起，中國特色社會主義市場經濟進入新的歷史階段。隨著經濟體制改革不斷深化，有關價格機制改革的意見、市場監管規劃、黨和國家機構改革方案等改革舉措先后出臺，并按規劃實施，價格主管部門和原來相對分散的市場監管機構，都很關心新時代市場價格監管的改革和創新問題。只有抓住新時代的機遇，吸取既往監管工作的經驗教訓，借鑒成熟市場經濟體的監管理論和監管方法，立足于國情，改革完善我國市場價格監管體系并勇于創新，才能滿足深化經濟體制改革的要求，有效應對市場經濟發展中的內外挑戰。

（一）狹義的市場價格監管

市場價格監管有狹義和廣義之分。狹義的市場價格監管，是指政府對通過市場形成的價格進行監督、規制和調控的管理活動，是市場經濟條件下價格監管工作最重要的組成部分。

這一界定明確排除了對政府定價和政府指導價的監管，由此，所涉及的監管對象在形成機制上具有相同或相近的經濟性質；監管范圍明確，既屬于廣義市場監管的重要方面，也是價格監管的主要內容；所涉及的政府監管主體部門界限相對清晰，尤其是在2018年國家機構改革之前，就是指價格主管部門，而在這次機構改革之后，則主要是指市場監督管理部門。

2016年起施行的中央定價目錄，已由此前的13大類100種定價項目減至7大類20種，大致有97%以上的商品和服務價格已改由市場形成。據此判斷，即便是狹義的市場價格監管概念，也可以涵蓋絕大多數商品和服務的價格了。然而，具體到地方的政府定價目錄，因地方有自己的定價權限，各地情況則有所不同。例如，北京市2016年起施行的政府定價目錄就包含了11大類40種左右的定價項目。繼續保留由政府定價的項目，除價格主管部門之外，其定價機構往往涉及許多其他政府部門。而政府定價項目仍是價格監督檢查執法的重要監管對象。

（二）廣義的市場價格監管

廣義的市場價格監管，就是指傳統社會主義經濟體制進入轉軌階段后，在建設市場經濟體制的過程之中，以及在一般市場經濟條件下的價格監管。隨著價格改革和市場監管體制改革不斷深化，這一概念包含了越來越多的市場監管含義，因而市場價格監管的提法逐漸多了起來。

首先，其監管對象不只是市場調節價格，也包括改革開放以來，在不同時期保留的政府定價、政府指導價和政府決定或指導下的各類收費。其次，廣義的市場價格監管，可涵蓋中國經濟體制轉軌期間市場調節范圍持續擴大、政府價格監管方式不斷改進、監管部門設置屢經變遷的歷史特點，可適度延續改革開放四十年里價格監管概念的原有含義和價格監管工作的發展脈絡，因而更具包容性。再次，始于價格改革的市場價格監管，區別于傳統體制下的計劃價格管理，是考察我國市場化改革進程與現代化經濟體系建設成就的關鍵線索和重要視角。最后，市場價格監管的內容和方式持續演進，從過去價格主管部門只監管價格或僅承擔部分反壟斷工作、市場監管職能在多個部門高度分散，到現在把價格監管等職能融入市場綜合監管，體現了監管內涵和監管理念的重要變遷。

廣義的市場價格監管概念，既可承載價格改革與價格監管的歷史經驗，又能立足于價格監管與市場監管融合的現實，并面向市場監管發展的未來。這樣，可兼顧政府職能轉變、價格改革、價格監督檢查、反壟斷、反不正當競爭、競爭政策等緊密聯系的相關主題，為價格監管和市場監管提供一個融合性的觀察視角，并可打破部門界限，為今后繼續深化價格改革和完善市場監管體制拓展思考空間。

市場價格監管改革創新的新契機

黨的十八大以來一系列重大決策，使進一步推進價格改革、完善市場監管和執法體制成為經濟體制改革的重要內容，市場價格監管體制邁入改革創新的新時代。這一時期是深入推進價格改革和市場監管改革、全面實現市場價格監管工作創新的關鍵轉型期。

改革的理論探索和實踐經驗反復證明，既要尊重市場規律，又要發揮政府作用，處理好政府和市場的關系是深化改革的關鍵。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，應使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；緊緊圍繞市場的決定性作用深化改革，要求“完善主要由市場決定價格的機制，凡是能由市場形成價格的都交給市場”。

市場監管改革文件隨后出臺。《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）遵循簡政放權、依法監管、社會共治等原則，提出加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局，到2020年建成體制比較成熟定型的市場監管體系。具體政策措施突出了市場監管領域簡政放權工作“放”和“管”這兩點。2015年5月，國務院總理李克強在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上提出，簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，是深化行政體制改革、轉變政府職能的總要求。實施市場監管改革也在“放管服”三管齊下的工作基調下展開。

價格機制改革文件相繼推出。《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2 0 1 5〕28號）要求，兩年內基本放開競爭性領域和環節的價格；到2020年，市場決定價格體制、價格監管制度和執法體系、價格調控機制基本成型。中央要求加快完善現代市場體系，改革市場監管體系，實行統一監管。

黨的十九大為改革開放偉業掀開了嶄新的篇章。十九大報告確定了我國發展新的歷史方位，要求堅持全面深化改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。目的是為了通過加快完善社會主義市場經濟體制，使市場機制靈活有效，微觀主體充滿活力，宏觀調控張馳有度，創新力和競爭力持續增強。為此，必須深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，完善市場監管體制。

此后，國家發展和改革委員會發布了《關于全面深化價格機制改革的意見》（發改價格〔2017〕1941號）。按照新時代對價格機制改革的新要求，該意見提出，要進一步深化壟斷行業價格改革，加快完善公用事業和公共服務價格機制，全面實施公平競爭審查制度，推進反價格壟斷常態化執法，加強和創新市場價格監管。價監部門隨后發布了《國家發展改革委2018年價格監管與反壟斷工作要點》（發改辦價監〔2018〕186號），對實施公平競爭審查制度、加強和創新市場價格監管、推進反壟斷執法等工作做了具體部署。

機構改革方案的頒布實施，為整合重塑市場價格監管體系提出了組織基礎。十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，在深化國務院機構改革部分，第三十四條的內容即是組建國家市場監督管理總局，以整合過去分散的工商行政管理、質量監督檢驗檢疫、食品藥品監督管理、價格監督檢查與反壟斷執法、經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責。負責市場綜合監督管理，組織市場監管綜合執法工作，承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序等成為其主要職責。以國家市場監督管理總局的組建為標志，市場價格監管的主要工作內容融入市場綜合監管的大框架內。

黨中央和國務院的上述重大決定和戰略部署，特別是市場與價格相關管理部門的調整與整合，意味著建立我國市場價格監管體系的關鍵性戰役已全面展開。這一現實背景為新時代市場價格監管改革與創新提供了新的發展契機。

新時代市場價格監管工作的定位和目標

（一）市場價格監管的樞紐地位

中央要求放開競爭性領域和環節的價格，加快完善現代市場體系，完善主要由市場決定價格的機制。那么，在推進價格改革和構建市場監管新體系進程中，價格主管部門和市場監管部門應如何更好地發揮自身管理優勢并積極履職呢？我們認為，明確市場價格監管在價格工作和市場工作全局中的樞紐地位是關鍵。

習近平新時代中國特色社會主義思想，是當前改革創新市場價格監管體制的指導思想。其中關于政府與市場關系的論述，有助于深刻理解市場價格監管的重要性。第一，政府與市場這“兩只手”應各司其職。隨著改革走向深入，要切實轉換政府職能，在經濟運行上，市場調節微觀領域，政府制定規則，調控宏觀領域。第二，政府與市場這“兩只手”都要用好。要堅持辯證法和兩點論，努力形成市場和政府兩種作用協調互補、彼此促進的格局。堅持市場作用和政府作用的兩點論，明確了市場價格監管在市場與價格工作全局中的樞紐地位。

本次機構改革之前，國家發改委在原有部門設置中，價格司和價格監督檢查與反壟斷局的主要職責，除了價格改革外，其他大致都可概括為廣義的市場價格監管。隨著價格改革不斷深化，原由政府直接管理的一些領域、行業和環節，也會逐步納入市場價格監管的工作范圍。

按照價格改革任務的目標設定，競爭性領域和環節價格的放開，是價格改革的必經步驟和必需手段；市場決定價格體制的完善是價格改革的目標，并構成了一切價格工作的微觀基礎；價格調控機制的建立服務于宏觀調控的經濟運行目標，并將成為整個宏觀調控體系的組成部分；價格監管制度體系把價格改革的設想和方案變成現實成果，把市場決定價格的體制具體化為可以實施的交易制度、定價規則和法律法規，價格監管成為市場經濟條件下市場價格監管部門常態化的工作內容。

只有加深對價格監管內涵及其重要性的理解，緊緊抓住市場價格監管這個樞紐，價格管理部門以及新組建的市場監管部門才能做好銜接，相互配合，開創市場價格監管工作的新局面，為實施全面深化改革、完善市場監管新體系，發揮各自的管理優勢和積極作用。

（二）處理好市場價格監管與價格調控的關系

在價格運行中，政府作用主要體現在微觀上的價格監管與宏觀上的價格調控。為此要處理好兩方面的關系。

《關于推進價格機制改革的若干意見》分別提出對市場決定價格體制、價格監督制度和執法體系與價格調控機制等不同方面的改革要求，這相當于明確區分了價格的微觀領域與宏觀領域。由此可避免宏觀經濟管理陷入以往的認識誤區和政策誤區。以此為基礎，可區分商品服務價格的微觀特性與物價總水平的宏觀特征，前者經由市場的有效運作形成，反映商品和服務的供求狀況，后者與宏觀經濟運行上穩定一般價格水平的目標要求聯系在一起。

價格監管體系可以維持市場機制的正常運作，維護市場秩序，保持價格信號的靈敏性。市場價格監管工作可以使價格調控等宏觀政策的制定和傳導，獲得準確的市場信息和順暢通道。價格調控等宏觀政策的有效實施，可實現維持物價總水平基本穩定的宏觀運行目標，避免市場異常波動，為維持市場機制運作創造寬松環境。

（三）市場價格監管的工作目標

第一，努力適應價格監管與市場監管交叉融合的趨勢。價格由市場機制決定，因而，價格既表現為定價行為，也融入交易和市場運行過程，受到特定市場結構下交易制度、定價規則和市場規范的制約，并表現為市場機制發揮作用的結果。無論如何調整監管機構，價格監管與市場監管一定會走向深度融合。

第二，在市場監管體系已有改革進展的基礎上繼續探索。本次黨和國家機構改革，整合過去分設于多個不同部委的部分相關職責，初步建立了相對統一的市場監管部門。盡管如此，構建完善統一、功能健全、相互協調、充滿張力的市場監管體系，未來仍將是各有關監管機構的努力方向。

第三，積極開展公平競爭政策審查，做好反壟斷和反不正當競爭執法工作。維護公平競爭和良好的市場秩序，開展反壟斷和反不正當競爭執法，是市場價格監管執法工作的重要抓手。國家市場監督管理總局內各部門以及其他部委的有關職能部門，在實施競爭政策和開展相關執法以及行業管理工作中，既競爭又合作，彼此協同，是這些部門最適宜的策略選擇。

總之，市場價格監管在市場與價格工作全局中處于樞紐地位。市場價格監管工作的核心目標是，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在大力推進“放管服”改革過程中，扎實做好市場價格監管制度建設，努力完善市場價格監管機制與執法體系，創新監管方式，豐富市場價格監管工具手段，做到市場價格監管“到位、盡責、見效”，維護公平競爭和正常的市場秩序，構建協同監管與合作治理新體系。