專項(xiàng)債：愛你沒商量

張國云

宋朝有句名詩，“此債豈應(yīng)行處有，麯春何日寄云安。”。

如果2019年要選流行語，想必“專項(xiàng)債”一定榜上有名。為何這么說？

看看這3日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)兩次在會(huì)議上提及地方政府專項(xiàng)債問題：11月12日主持召開經(jīng)濟(jì)形勢(shì)專家和企業(yè)家座談會(huì)，11月14日在江西南昌主持召開部分省份經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和保障基本民生座談會(huì)。

看看這30天，自2016年11月11日，上交所成功發(fā)行交易所的首單地方政府債券——上海市政府債券。當(dāng)月有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，上交所地方債發(fā)行地區(qū)已涵蓋全國32個(gè)省市，發(fā)行規(guī)模快速增長，從2017年的0.88萬億，到2018年的1.8萬億，再到2019年1—10月實(shí)現(xiàn)1.92萬億。而美國財(cái)政部當(dāng)月公布數(shù)據(jù)，美國國債在今年9月遭到外國持有者的大規(guī)模拋售。業(yè)內(nèi)人士指出，“去美元化”浪潮下，中國債券市場(chǎng)亦成為海外投資者新的投資熱土。

看看這3個(gè)月，習(xí)近平總書記兩次在會(huì)議上提及地方政府專項(xiàng)債問題：7月31日主持召開中央政治局會(huì)議分析上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，9月26日主持召開中央政治局常委會(huì)議專題聽取了專項(xiàng)債工作。

“抖擻一春塵土債，悲涼萬古英雄跡。”這“3個(gè)三”向我們傳遞一個(gè)信號(hào)，“專項(xiàng)債”這項(xiàng)工作很重要。

這專項(xiàng)債，到底是什么？專項(xiàng)債在這里，特指地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

這些債券，往往都是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債、其他類型收益與融資自求平衡專項(xiàng)債券等類別。對(duì)于投資而言，這些債券數(shù)目的多少會(huì)影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)和基建領(lǐng)域。

債券，一般按照地方政府的資金用途與償還資金的來源分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者往往是政府用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的支出，后者一般是有收益的公益性事業(yè)支出。比如，政府在做某項(xiàng)事情的時(shí)候一下子沒錢了，那么可以發(fā)行一般債務(wù)，政府在開展高速公路項(xiàng)目的時(shí)候發(fā)現(xiàn)沒錢了，這個(gè)時(shí)候可以發(fā)行專項(xiàng)債務(wù)，項(xiàng)目專用。

這么來說，一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)最大的區(qū)別在于是否具有盈利性，同時(shí)是否是為專門的項(xiàng)目做配套的資金，這樣我們就能理解了。

目前要加快發(fā)行地方政府專項(xiàng)債，就是要借助財(cái)政金融政策的搭配，金融助力地方專項(xiàng)債，以促進(jìn)基建投資增長，避免政策在執(zhí)行當(dāng)中打折扣。同時(shí)，國家更加高度重視控制政府債務(wù)成本，切實(shí)提高債務(wù)資金使用效率。

莫非，“何時(shí)業(yè)債盡，面目還本來”。說到這里，人們或許要問，如此重大的事件，為什么要在下半年這個(gè)時(shí)點(diǎn)，政府才打開這一資金“閘門”？

我想不外乎兩個(gè)方面：一方面從形勢(shì)看，這是黨中央、國務(wù)院分析研判當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出的重大決策部署。

因?yàn)槟壳叭蚪?jīng)濟(jì)整體下行的態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)，有的經(jīng)濟(jì)體下滑幅度較大。中美經(jīng)貿(mào)摩擦影響開始加劇，對(duì)于嚴(yán)峻性復(fù)雜性務(wù)必要有清醒的認(rèn)識(shí)。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，但還存在著許多不確定因素。

穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，已經(jīng)成為治國理政的重要原則。當(dāng)務(wù)之急、重中之重，就是全面做好“六穩(wěn)”（即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期）工作。可以肯定，加快做好地方政府專項(xiàng)債工作，也是抓好“六穩(wěn)”工作的重要體現(xiàn)，既是積極財(cái)政政策加力提效的重要措施，也是合理擴(kuò)大有效投資的關(guān)鍵之作。

當(dāng)前既要實(shí)施積極的財(cái)政政策，千方百計(jì)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減稅降費(fèi)；又要保持財(cái)政收支在合理區(qū)間，千方百計(jì)確保合理有效投資。在這看似不可調(diào)和的矛盾中，地方政府專項(xiàng)債將起到支撐或潤滑的作用。

另一方面從時(shí)點(diǎn)看，的確有一個(gè)承上啟下的倒逼。之所以下半年以來加快地方政府專項(xiàng)債工作，與預(yù)算法有直接關(guān)系，與全國人大制度和地方人大召開的時(shí)間有關(guān)系。

大家知道，我國新預(yù)算法第35條規(guī)定，地方政府債務(wù)可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式來籌措資金。舉借債務(wù)的總規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。

參照國際通行做法，按照新預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，我國對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。新預(yù)算法建立了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府舉債融資機(jī)制，是防范道德風(fēng)險(xiǎn)的法律保障。根據(jù)預(yù)算法的要求，地方政府債務(wù)限額是由全國人大審批。經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

每年3月初召開全國兩會(huì)，3月20日左右全國兩會(huì)結(jié)束。而在這之前，地方兩會(huì)陸續(xù)召開，根據(jù)預(yù)算法的要求，為避免舉債行為“基數(shù)化”，地方兩會(huì)不能編列債務(wù)預(yù)算，依法需要等到全國人大預(yù)算審批之后，再做預(yù)算調(diào)整。

因此地方兩會(huì)申報(bào)預(yù)算調(diào)整最快也要3月底，或者順延到5月份（按照人大常委會(huì)會(huì)議制度規(guī)定，人大常委會(huì)每兩個(gè)月召開一次）。地方財(cái)政部門得到批復(fù)后，一般會(huì)在5月份發(fā)債，或稍微推遲一點(diǎn)到6月份。現(xiàn)在看，這個(gè)時(shí)間差的問題必須解決。

2020年要全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，完成黨中央、國務(wù)院確定的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，“十三五”規(guī)劃確定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)也要畫句號(hào)。2020年作為收官之年，需要發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債的作用，進(jìn)一步提高資金效率，增強(qiáng)對(duì)有效投資的拉動(dòng)作用，成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

“書往得奇報(bào)，已恐責(zé)留債”，對(duì)不對(duì)？當(dāng)然，我們?cè)诠ぷ髦校膊慌懦庥腥藭?huì)誤解。如有的人覺得，現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)處境與2008年出臺(tái)的“4萬億刺激計(jì)劃”的情況有些相似，擔(dān)憂政府是否再來一次貨幣放水，通過基建大躍進(jìn)，再搞一次經(jīng)濟(jì)大刺激？

這無疑是對(duì)專項(xiàng)債的一種誤會(huì)。2019年國內(nèi)外多種因素疊加，加快我國的專項(xiàng)債券發(fā)行，常常會(huì)被外界誤認(rèn)為“突擊發(fā)債”或“搞刺激”。事實(shí)上，這種大規(guī)模的專項(xiàng)債發(fā)行和過去大水漫灌的經(jīng)濟(jì)大刺激不一樣，這次的“刺激”更注重提高投資效率。

為什么有人對(duì)地方政府專項(xiàng)債，會(huì)有這樣的誤判，說到底就是忘記了“專項(xiàng)債”的初心是什么。

估計(jì)還有人會(huì)說，一邊國家要下決心降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一邊又倒逼地方舉債，這勢(shì)必成了財(cái)政刺激的另一種翻版。

顯然，他混淆了發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。不可否認(rèn)，近年來，我國政府一直致力于打造從債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，到風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置、債務(wù)違約分類處置、完善監(jiān)督體系等“全鏈條”地方債風(fēng)險(xiǎn)管理。“堵后門”剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能、堅(jiān)決制止地方政府變相舉債融資。

國家為什么要下大力氣堵住各種不規(guī)范的融資？因?yàn)椋@種不規(guī)范融資本身就是違反法律的，法律規(guī)定地方政府舉債只能發(fā)行地方政府債券；而且這些不規(guī)范的融資不透明，成本高。

這些不透明，最大的問題是會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)都是來自不確定性，債權(quán)人和債務(wù)人都不確定。即便某一個(gè)地方能夠明確債權(quán)人和債務(wù)人，但就全國范圍來看，遲早會(huì)帶來連鎖反應(yīng)。為此，我國政策采用“開前門”、“堵后門”，構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，按照法律要求公開透明地發(fā)債。

可見，不是財(cái)政部門逼著地方舉債，而是加快預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)結(jié)果，對(duì)既定預(yù)算來講就是加快預(yù)算支出，對(duì)債務(wù)資金來講就是發(fā)債。所以，不能把非法和合法行為混淆，完全不讓地方政府舉債，既不符合代際公平原則，也不現(xiàn)實(shí)。何況，從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度看，目前基本可控。現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)難控的是地方政府違法違規(guī)或變相舉借的隱性債務(wù)。

一句話，在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券既與現(xiàn)行地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項(xiàng)目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點(diǎn)，從規(guī)范地方舉債行為的角度其實(shí)有非常積極的意義。

“尚有江湖債，終無世俗愁。”弄清了這些是是非非，下一步專項(xiàng)債就得盡快形成實(shí)務(wù)工作量，逐步把這些項(xiàng)目落實(shí)到位。因?yàn)榘l(fā)行過程中，中央政府或者有關(guān)部門已經(jīng)考慮到地方債務(wù)承受能力，地方政府債務(wù)有分類管理，債務(wù)水平高一點(diǎn)的地方，額度可能小一點(diǎn)，償債能力更好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Ω蟆l(fā)展水平更好、項(xiàng)目盈利前景更好的地方，專項(xiàng)債發(fā)的額度可能就高一些。通過專項(xiàng)債的發(fā)行，目的就是希望更好地帶動(dòng)民間資本一起做好基礎(chǔ)建設(shè)。

——進(jìn)一步提高站位，地方政府專項(xiàng)債券不是臨時(shí)動(dòng)議，是國家長久之議。

“但求一熟償逋債，留得糧粞便不憂。”目前，地方政府專項(xiàng)債券已經(jīng)成為地方政府重要的融資手段，2019年前三季度，地方政府專項(xiàng)債券余額為9.43萬億元，同比增長31.4%；地方政府專項(xiàng)債券凈融資2.17萬億元，同比多4704億元。這里專項(xiàng)債券融資主體為省級(jí)人民政府，屬于地方政府債務(wù)。

自從2014年修訂了預(yù)算法，就明確規(guī)定，發(fā)行地方政府債券是地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式。2015年財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，推出專項(xiàng)債券，隨后專項(xiàng)債券政策快速完善，形成了土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造、其他（項(xiàng)目收益與融資自求平衡）四大類專項(xiàng)債券。

2018年以來，專項(xiàng)債券政策支持力度進(jìn)一步加碼。2018年底全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)了地方政府新增債務(wù)限額；2019年6月，《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》從支持做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作、進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進(jìn)重大公益性項(xiàng)目融資、加強(qiáng)組織保障等方面，提出了相關(guān)工作要求，明確允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。2019年9月4日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行工作做了重要部署，并明確將提前下達(dá)2020年專項(xiàng)債額度。2019年9月6日，財(cái)政部明確將專項(xiàng)債資金可作為項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域從4個(gè)擴(kuò)展到10個(gè)。

2019年財(cái)政部門又公布了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》，要求加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度，各地至9月底累計(jì)完成新增專項(xiàng)債券發(fā)行比例原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在10月份發(fā)行。

——進(jìn)一步明確資金跟著項(xiàng)目走，以項(xiàng)目為導(dǎo)向，兼顧各地負(fù)債情況，盡快形成實(shí)物工作量。

“只今欲致賢勞謝，詩債徒能準(zhǔn)數(shù)還。”據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，今年前9月基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長4.5%。而此前8月、7月的基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增速分別為4.2%和3.8%。基礎(chǔ)設(shè)施投資增速逐步回升，加大專項(xiàng)債發(fā)行效果已經(jīng)顯現(xiàn)。

公開數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月30日，全國31個(gè)省（區(qū)、市）和5個(gè)計(jì)劃單列市總計(jì)已發(fā)行債券規(guī)模為41822億元。其中，一般債券16676億元，專項(xiàng)債券25146億元；從債券用途來看，新增債券30438億元，再融資債券10192億元，置換債券1192億元。

9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，精準(zhǔn)施策加大力度做好“六穩(wěn)”工作，并確定加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用的措施，帶動(dòng)有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需。這次提前下達(dá)專項(xiàng)債券，采取了特殊的分配機(jī)制。過去是因素法分配，具體項(xiàng)目由地方自行確定，即資金跟著項(xiàng)目走，以項(xiàng)目為導(dǎo)向，兼顧各地負(fù)債情況，適當(dāng)向中西部地區(qū)傾斜。

要督促各地早謀劃、早準(zhǔn)備明年專項(xiàng)債項(xiàng)目，確保明年專項(xiàng)債撥付到位后，能夠盡快形成實(shí)物工作量。下大力氣抓好項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，建立滾動(dòng)接續(xù)的項(xiàng)目準(zhǔn)備工作機(jī)制。及時(shí)將具備條件的項(xiàng)目補(bǔ)充到國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫，推動(dòng)儲(chǔ)備項(xiàng)目盡快轉(zhuǎn)化為實(shí)施項(xiàng)目，形成儲(chǔ)備一批、安排一批、建設(shè)一批、竣工一批的良性循環(huán)。

——進(jìn)一步加強(qiáng)專項(xiàng)債券管理，在提升專項(xiàng)債券積極作用的同時(shí)，也要壓實(shí)償債責(zé)任，加大風(fēng)險(xiǎn)防范。

“主人真好事，詩債數(shù)能償”。據(jù)匯總，自2015年新預(yù)算法實(shí)施以來，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模快速增加，2019年安排2.15萬億元，為4年前的21倍多，力度非常大。在“前門”越開越大的情況下，如何完善專項(xiàng)債券償債機(jī)制，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，成為專項(xiàng)債券管理中關(guān)鍵而迫切的現(xiàn)實(shí)問題。

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，專項(xiàng)債券要通過項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和專項(xiàng)收入償還。從總量看，2018年地方政府性基金收入為7.1萬億元，而同期的專項(xiàng)債務(wù)余額為7.4萬億元，超過收入規(guī)模；從結(jié)構(gòu)看，能夠作為專項(xiàng)債券償還來源的地方政府性基金收入中，土地出讓收入占91%左右。在當(dāng)前去杠桿和房地產(chǎn)調(diào)控等政策背景下，專項(xiàng)債券償債來源單一、規(guī)模不足等問題突出，償債壓力逐步加大。特別是今年以來，中央允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，范圍也由最初的4個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到10個(gè)，這對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范提出了更高的要求。

防控專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)是債務(wù)率，分子是專項(xiàng)債券債務(wù)余額，分母則是地方政府性基金預(yù)算，在分子較大幅度增加的情況下，只有分母相應(yīng)擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)水平才能保持相對(duì)穩(wěn)定或緩解。因此，如何擴(kuò)大專項(xiàng)債券的償債來源，完善專項(xiàng)債券償債機(jī)制，成為確保中央提出的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控底線不動(dòng)搖的客觀要求。

舉債和償債能力相匹配是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須遵循的規(guī)律和法則，是契約精神的重要體現(xiàn)，在法律層面也有明確規(guī)定。2014年修訂的預(yù)算法明確規(guī)定，“政府舉債必須有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源”。政府作為社會(huì)信用的引領(lǐng)者和經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者，必須大力踐行契約精神，維護(hù)法律權(quán)威和政府信用，決不能夠搞“龐氏騙局”之類的把戲。

黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控，并提出嚴(yán)格要求，財(cái)政部也把“兩個(gè)遵循”“一個(gè)敬畏”，即遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、遵循市場(chǎng)規(guī)律、敬畏法治精神作為制度設(shè)計(jì)的原則，加快構(gòu)建并不斷完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)法定限額內(nèi)政府債務(wù)不出現(xiàn)任何風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，其中對(duì)于償債責(zé)任、償債資金來源及償還方式等都作出了明確規(guī)定，努力實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和債務(wù)管理的可持續(xù)性。

針對(duì)當(dāng)前我國地方政府專項(xiàng)債券償還面臨的現(xiàn)狀和問題，通過從宏觀到微觀、政策到實(shí)踐、理論到實(shí)務(wù)的不同視角，對(duì)完善我國地方政府專項(xiàng)債券償債機(jī)制提出了新的要求。

要從宏觀層面為專項(xiàng)債券的可持續(xù)發(fā)展拓展新的空間和領(lǐng)域。在堅(jiān)持舉債規(guī)模和償債能力相匹配的前提下，專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用范圍上，更好地與國家的區(qū)域均衡發(fā)展、以城市群及都市圈為重要特征的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結(jié)合；在符合專項(xiàng)債券發(fā)行和風(fēng)險(xiǎn)管控條件的前提下，使用方向上更多地向鄉(xiāng)村振興、水利和交通運(yùn)輸?shù)壬婕皣?jì)民生的重要領(lǐng)域和重大項(xiàng)目傾斜。這將有助于優(yōu)化專項(xiàng)債券的區(qū)域結(jié)構(gòu)，為充實(shí)拓展債券償還資金的來源打下更加良好的基礎(chǔ)。

對(duì)于完善專項(xiàng)債券償還機(jī)制，要從健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益機(jī)制、使用者付費(fèi)機(jī)制、建立償債準(zhǔn)備金、合理有效歸集各類專項(xiàng)收入、用好政府補(bǔ)助資金、專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后的贖回、降低專項(xiàng)債券使用成本等方面進(jìn)行具體思考。

在專項(xiàng)債券管理方面，還要從提高資源配置效率、壓實(shí)償債主體責(zé)任、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)正向激勵(lì)等方面，逐一抓好落實(shí)。

同時(shí)，還要推動(dòng)地方政府債券市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，就是要全面落實(shí)積極財(cái)政政策，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為加大逆周期調(diào)節(jié)力度提供強(qiáng)有力的支撐，在穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板方面發(fā)揮積極作用。

加快專項(xiàng)債發(fā)行使用工作意義重大，這是時(shí)下中國最積極的財(cái)政政策，當(dāng)務(wù)之急是把專項(xiàng)債發(fā)行使用這件大事辦好，更好發(fā)揮有效投資拉動(dòng)作用。

我們定能“奔走經(jīng)年債，襟懷一味清”。