生態環保嚴控背景下的企業環境風控新問題

文 陳旭緋

當前，企業必須重新認識生態環境保護的新形勢和新變化，重新定義新的環境管理理念，高度重視環境保護工作，在制度上依法建立起完善的環境保護管理制度，加大生態環保的投入，同時務必依法依規生產、經營和管理。

近年來，黨中央、國務院將生態環境保護工作提升到了新的戰略高度，隨著新生態環保政策的出臺，我國的環境法律制度也隨之發生了相應的變化。面對環境新政的頻密推出以及不斷嚴格的生態環境法律制度的確立，企業經營中的違法成本在不斷增高，環境風險也在不斷加大。

現階段生態環保法律制度的變化

生態環境保護法律地位的提升

近年來，我國生態環境保護的法律地位也在不斷提升和確立，這一變化僅從幾部大法的修訂就可見一斑。2015年1月1日，修訂后的《環境保護法》正式施行，第四條明確規定： “保護環境是國家的基本國策”，充分體現了國家對于生態環境保護的重視程度。2017年10月1日，我國第一部《民法總則》實施。《民法總則》是一部規定民事活動基本原則和制度的法律，第九條明確規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”這一規定被環境法學界稱為《民法總則》里的“綠色原則”，其意義在于將生態環境保護被作為民事活動的基本原則固定了下來，進一步從民事法律基本制度的層面上確定了生態環境保護的重要地位。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，在該修正案的第三十二條和第四十六條將生態文明建設和美麗中國建設分別寫入了憲法修正案，從基本法的高度充分明確和奠定了生態環境保護在我國法律體系中的根本性地位。

生態環保法律法規不斷完善

隨著生態環境保護系列政策的相繼出臺，與生態環境保護相關的法律法規的內容也在不斷地變化。近年來，與生態環保相關的法律法規的修訂頻度幾乎是我國現階段法律修訂之最，而且有多部法律法規的修訂是由于相關環保政策的出臺催生出來。例如，2013年9月10日，國務院關于《大氣污染防治行動計劃》的出臺直接催生了《大氣污染防治法》的修訂、實施；2015年4月2日，國務院關于《水污染防治行動計劃》的出臺直接催生了《水污染防治法》的修訂、實施；2016年5月28日，國務院關于《土壤污染防治行動計劃》的出臺也直接催生了《土壤污染防治法》的制定，該法于2018年8月31日頒布。

除此之外，這幾年與企業防控環境污染相關的其他一些法律法規也在不斷與時俱進地修訂和變化中，例如，2016年11月新修訂的《固體廢物污染環境防治法》實施，2016年12月新頒布的《環境保護稅法》于2018年1月1日起施行，2017年7月新修訂的《建設項目環境保護管理條例》于2017年10月1日施行；2018年12月新修訂的《環境影響評價法》實施等。頻密的立法和法律法規修訂，在落實中央生態環境保護政策的同時，通過充分貫徹政府主導、企業主體、公眾參與等原則，更進一步明確包括企業主體責任在內的各層面環保主體的法律責任，也更進一步制約著生態破壞和環境污染行為。

生態環保嚴控背景下企業需重視的問題

越來越明晰的生態環保政策導向

新組建的生態環境部集中整合了原環境保護部的職責，國家發展和改革委員會的應對氣候變化的職責，國土資源部的監督防治地下水污染職責，水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責，原農業部的監督指導農業面源污染治理職責，國家海洋局的海洋保護職責，原國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責等。國務院針對環保部門的這一機構改革舉措，旨在改變以往生態環境保護監督管理和執法分離的狀況，便于對生態環境保護工作的集中統一管理、統一執法，深入推進生態環境保護各項工作的開展。

黨的十八大以來，從生態環保的政策、法規探索到生態環保機構改革，均顯示了黨和政府對生態環境保護高度重視。例如，自從2015年新修訂的《環境保護法》實施之后，加之2015年底開始施行中央環保督察及中央環保督察“回頭看”制度，越來越多的企業已經因為生態環保問題被問責，根據生態環境部的數據統計，截至2019年5月17日，立案處罰的企業達4萬多家，罰款數額達到24.6億元。同樣，自從2018年中央全面打響污染攻堅戰以來，僅以凈土保衛戰為例，據中國環境新聞報道，首輪凈土保衛戰從長江經濟帶11個省市開始，組建了一支3000多人的督察隊伍，對368個涉及環境違法問題進行了立案查處，共罰款2300余萬元，關停取締違法企業、作坊65個，對1507名責任人進行了問責。

由此可見，在現階段依舊忽視生態環境保護的企業必須警醒，重視生態環境保護絕非笑談，如果說實施嚴格的生態環境保護制度是狼來了，那么狼來了不再是傳說，而是“狼真的來了”！

越來越嚴格的生態環保法律制度

“誰污染，誰擔責”是國際環境保護法中的一個通用法則，但在我國這一法則以前由于沒有完善的法律制度作支撐未被足夠重視。然而，2015年1月1日施行的《環境保護法》已經將這一法則在環境保護法領域全面確立。《環境保護法》在其總則第五條明確規定環境保護應遵循“損害擔責”的原則，在第六條第三款規定：“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”上述這些規定從環境保護基本法的角度確立了企業環境保護的主體責任原則。圍繞該原則，《環境保護法》中設立了一系列嚴格的有關企業主體責任的法律制度。例如，第四十條確立的清潔生產和循環利用制度、第四十二條確立的污染物排放監測制度、第四十五條確立的排污許可管理制度、第四十七條確立的突發環境事件風險控制及應急管理制度、第五十五條確立的污染物信息公開制度等。為與《環境保護法》確立的這一原則相適應，《水污染防治法》《大氣污染防治法》在修訂過程中均分別對于企業在水污染防控和大氣污染防控中的主體責任進行了具體規定，新制定的《土壤污染防治法》也貫徹了這一原則。

重視法律責任的承擔，加大對違法行為的處罰力度，是我國環境法律制度的一個重要特點。《環境保護法》在民事責任承擔上確立了環境公益訴訟制度和侵權損害賠償制度，并通過頒布與《環境保護法》同日施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及2015年6月施行的《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》兩個司法解釋對這兩項法律制度進行了完善。在對違法者的行政處罰層面，《環境保護法》確立了按日連續處罰制度、查封扣押制度、限制生產、停產整治制度、移送拘留制度等行政處罰制度。同時，為了讓《環境保護法》規定的行政處罰制度落地，2015年1月1日《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》《企業事業單位環境信息公開辦法》《行政主管部門移送行政拘留環境違法案件暫行辦法》等配套規章同步實施，進一步將違法者的行政責任落地到位。

除了民事責任和行政責任外，刑事責任也是生態環保問責的一個重要方式。在生態環境部2019年5月公布的第一輪環保督察和“回頭看”的數據中，因環保違法立案偵查的案件有2303件，行政和刑事拘留人數達2264人，可見在生態環境保護領域刑事責任這一最嚴厲的制裁手段也越來越顯現威力。自2006年起，為有效打擊生態破壞和環境污染犯罪，最高司法機關針對環境污染犯罪專門出臺了三次司法解釋，即從2006年7月最高人民法院制定的《關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》到 2013年6月18日最高人民法院、最高人民檢察院聯合出臺《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，再到2016年12月26日最高人民法院、最高人民檢察院在2013年司法解釋的基礎上重新修訂并再次聯合發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。三次司法解釋的出臺不斷結合環境保護領域新型環境犯罪的特點，適時地擴充環境污染犯罪的打擊類型，加大對環境污染犯罪的打擊范圍和打擊力度，從而更有效地遏制了生態破壞和環境污染行為。

2019年2月20日，為更好地打擊環境領域的犯罪行為，也為配合和保障堅決打好污染防治攻堅戰，最高人民檢察院又聯合最高人民法院、公安部、司法部、生態環境部共同發布《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》，明確要加大對環境污染犯罪的懲治力度，并從11個方面規定了對環境污染犯罪的具體問題的具體適用尺度。例如，在單位犯罪的認定問題上，規定了環境污染單位犯罪的認定標準，重點打擊出資者、經營者和主要獲利者；在犯罪未遂的認定問題上，規定了可以按污染環境罪（未遂）追究刑事責任的具體情形；在主觀過錯的認定問題上，應明確依據犯罪嫌疑人、被告人的任職情況、職業經歷、專業背景、培訓經歷以及污染物種類、污染方式、資金流向等證據，進行綜合分析判斷等。該紀要的出臺總的來說，體現的是進一步從嚴從重打擊環境污染犯罪的精神。

越來越落地的生態環境保護舉措

除了越來越嚴明的法律制度外，黨和政府近些年來又有計劃有步驟地推出了一系列更為有力的生態環境保護舉措落地。地方保護主義長期以來是橫亙在生態環境管理甚至生態環境法律制度中的攔路虎，一些地方政府部門為發展經濟不惜犧牲環境。2014年5月，為督促地方政府及其有關部門切實履行環境保護責任，解決突出環境問題，保障群眾環境權益，原環境保護部印發《環境保護部約談暫行辦法》，設立了環保約談制度，用以規范環境保護部對于未履行環境保護職責或履行職責不到位的地方政府及其相關部門有關負責人的約談行為。2015年7月，為防止黨政領導干部不當干預環境保護工作，中央深改組第十四次會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》，明確建立環保督察機制，設立中央環境保護督察組，對省（區、市）黨委和政府及有關部門開展環保督察，并逐步將督察下沉至地市級黨委政府部門。據生態環境部統計，第一輪中央環保督察及“回頭看”共受理群眾舉報案件21.2萬余件，推動解決14萬多件群眾身邊的生態環境問題。第二輪中央環保督察即將啟動，國務院有關部門和央企也納入督察范圍。

為強調黨政同責，彌補現行法律法規對地方各級黨委領導成員中生態環境保護方面的責任沒有規定的制度缺陷，2015年8月9日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，該辦法充分體現了從嚴追責的精神，例如，第三條明確規定地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任；同時第十二條規定，實行生態環境損害責任終身追究制。

有效遏制生態破壞和環境污染，全面提升環境質量，任重道遠，生態環境保護的舉措完善與創新一直都在路上。2019年6月6日，在總結前幾年環保督察工作的模式和成熟經驗的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又共同印發《中央生態環境保護督察工作規定》，進一步規范化、制度化和程序化生態環境保護的督察工作，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國務院辦公廳、司法部、生態環境部、審計署和最高人民檢察院等，在督察對象上增加了國務院相關部門和對生態環境影響較大的有關中央企業，并規定了每五年一輪的常態化督察方式以及例行督察、專項督察和“回頭看”等三種督察類型。

結語

現行的生態環境保護政策徹底顛覆了人們對生態環境保護問題的慣有認知，2015年1月1日起施行的《環境保護法》以及隨之構建起來的一系列生態環境保護法律制度，充分明確了政府、企事業單位乃至公民個人的生態環保責任，從各個維度完整構建了一個生態環保法律制度的體系，并配合以各個單行法以及配套法規規章的修訂進一步完善了這一法律體系，這部出臺即被譽為“長牙齒的法律”，目前已名副其實地配備齊整了嚴懲生態破壞和環境污染行為的各種利器。

在生態環保領域，“守法成本高 違法成本低”這一意識也在很長的時間內已經固化到了企業經營管理過程中。然而，現階段新的生態環境保護政策、嚴格的生態環境法律制度、務實而有效的生態環境保護舉措乃至大量違法企業被懲的現狀，均提醒著企業必須重新認識生態環境保護的新形勢和新變化，提醒著企業必須重新定義固有的環境管理的理念，提醒著企業必須在觀念上徹底改變重關系、輕法律的不當思維，提醒著企業亟須在意識上高度重視環境保護工作，在制度上迅速依法建立起完善的環境保護管理制度，在日常運營和管理上加大對于環保的必要人力、物力和資金的投入，同時務必依法依規生產經營。