改革開放四十年對中國區(qū)域管理模式的變革與創(chuàng)新

孟凡一

(鄭州城市職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 452370)

改革開放是中國區(qū)域管理模式轉(zhuǎn)變的換擋期，從最初的均衡發(fā)展，走向以效率優(yōu)先為主的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，催生東部沿海地區(qū)先行發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。在改革開放四十年里，對于區(qū)域管理模式的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變，特別是以市場經(jīng)濟(jì)為特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式，打破了全國“均衡發(fā)展”的結(jié)構(gòu)布局。但立足當(dāng)前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理模式還存在不足，如區(qū)域行政區(qū)劃分壁壘依然存在，區(qū)域間重復(fù)建設(shè)惡性競爭依然未能根本解決，區(qū)域間政策差異性、城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展格局尚未構(gòu)成等。區(qū)域管理模式的轉(zhuǎn)變，最直接的是政府角色的變革，從借鑒國外區(qū)域管理先進(jìn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，立足中國新經(jīng)濟(jì)環(huán)境，應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，兼顧好地方政府間的協(xié)同功能。因此，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的今天，挖掘“區(qū)域一體化”發(fā)展內(nèi)涵，更要聚焦改革開放中國區(qū)域管理模式的變革歷程，引入新的區(qū)域治理主張，明確政府的職能定位，推進(jìn)區(qū)域管理模式的創(chuàng)新發(fā)展。

一、對國外區(qū)域管理模式的借鑒

在區(qū)域管理模式實(shí)踐中，美國等西方國家大多經(jīng)歷三個發(fā)展階段。第一階段為“大都市政府”。其特點(diǎn)是藉由區(qū)域內(nèi)的各個行政區(qū)，通過合并方式來優(yōu)化行政區(qū)域管理界限，實(shí)現(xiàn)由大都市中心政府統(tǒng)管多個地方政府的分層治理結(jié)構(gòu)[1]。這一區(qū)域管理模式的優(yōu)勢在于可以對區(qū)域內(nèi)各公共設(shè)施進(jìn)行均等性規(guī)劃與分布，提高大都市政府的管理水平。首先，大都市中心政府可以結(jié)合本區(qū)域內(nèi)各個地方政府的實(shí)際情況，以統(tǒng)籌方式來減少地方政府間的惡性競爭，特別是圍繞區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更能兼顧各個地方政府的總體福利需要，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施空間布局合理化、均衡化、最大化。同時，大都市區(qū)域管理模式可以大大提升政府管理效率。如對于地方性政府以下問題，交由地方政府來解決；對于涉及區(qū)域內(nèi)多個政府間的事務(wù)，由大都市政府協(xié)同解決。

第二階段為“公共選擇”模式。其特點(diǎn)與“大都市政府”模式具有直接對立性，主張“分而自治”。縱觀區(qū)域管理模式的實(shí)施效果，只有承認(rèn)相互競爭，最大化地促進(jìn)競爭，才能更好地提升區(qū)域管理成效。因此，“公共選擇”模式倡導(dǎo)“碎片化”管理，因為激活了各地方政府的自主性。如該模式下，允許居民根據(jù)不同區(qū)域的服務(wù)設(shè)施、稅收水平等條件，選擇不同的社區(qū)居住；各地方政府允許自主調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)及公共服務(wù)供給體系，降低由“大都市政府”統(tǒng)一化管理帶來的高額成本。所以說，對于“公共選擇”管理模式，其優(yōu)勢體現(xiàn)在兩方面：一是對地方政府的功能、角色進(jìn)行重新定位；二是直接挑戰(zhàn)“大都市政府”模式，強(qiáng)調(diào)對城市服務(wù)成本的關(guān)注。事實(shí)上，在區(qū)域間管理實(shí)踐中，“公共選擇”模式依然存在不足，未能兼顧區(qū)域間的充分合作與協(xié)調(diào)，特別是在公共設(shè)施或公共服務(wù)供給領(lǐng)域，過于強(qiáng)調(diào)競爭，忽視了區(qū)域間合作。

第三階段為區(qū)域治理模式。該模式強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門以“伙伴”關(guān)系而存在，強(qiáng)調(diào)政府與非政府部門之間的有效合作來解決區(qū)域內(nèi)的公共問題。換句話說，在區(qū)域治理模式下，圍繞超出區(qū)域行政邊界的公共問題，需要政府、非營利組織、私人等各方，以合作方式來協(xié)商處理。由此，對于區(qū)域治理模式，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)治”與“治理”的兼顧。前者倡導(dǎo)以政府為主導(dǎo)，對區(qū)域內(nèi)部的公共問題，形成自上而下的處理措施，減少其他主體的參與；對于后者，則圍繞區(qū)域間的公共問題，由相關(guān)各主體共同參與、協(xié)商、合作處理。通過對國外區(qū)域管理模式的借鑒，區(qū)域治理模式強(qiáng)調(diào)各參與主體間的聯(lián)動協(xié)調(diào)與聯(lián)合治理，為我國多元化主體區(qū)域管理模式提供理論支撐。

二、改革開放四十年中國區(qū)域管理模式的變革歷程

改革開放這一時間節(jié)點(diǎn)，正是我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的窗口期。四十年來，對于區(qū)域管理模式也發(fā)生了巨大變化，最初的區(qū)域管理模式，可以總結(jié)為“摸著石頭過河”。隨著中國特色社會主義市場體系的建設(shè)，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式連同地方政府的角色也發(fā)生了深刻變革。簡言之，可以歸結(jié)為四個階段：第一階段為行政區(qū)域管理模式；第二階段為經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式；第三階段為新區(qū)域主義管理模式；第四階段為區(qū)域治理模式。

從“五五計劃”至“七五計劃”期間，可以作為行政區(qū)域管理模式的實(shí)施期。該模式下，地方政府的各項工作均由中央行政區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，以本地區(qū)利益最大化為目標(biāo)，優(yōu)化政府管理行為。對于地方政府，擁有對該轄區(qū)事務(wù)的自主決定權(quán)，政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)中也是以獲取最大利益為動力。不過，該模式存在不足。如地方政府過多干預(yù)企業(yè)的跨區(qū)域活動，市場經(jīng)濟(jì)被行政力量所壓制，政府既要發(fā)展橫向經(jīng)濟(jì)，又受到各地方政府的封鎖與對抗，由此帶來重復(fù)建設(shè)、價格大戰(zhàn)、原料大戰(zhàn)等問題，最終導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作陷入困境。

經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式，強(qiáng)調(diào)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府為獲得區(qū)域經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，展開區(qū)域間的有效合作[2]。如一些地方政府打破行政區(qū)劃限制，以區(qū)域間的公共事務(wù)為突破口，來推進(jìn)企業(yè)間的區(qū)域合作格局。不過對于經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式本身，并未從實(shí)質(zhì)上改變政府對市場的壓制事實(shí)，盡管在一定程度上體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的作用，但仍然受限于地方政府，導(dǎo)致地方政府間的“區(qū)域大戰(zhàn)”依然未得到根本解決。

從行政區(qū)域管理模式到經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理模式，雖然有所進(jìn)步，但依然未能化解區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展問題。這一問題的歸因，與當(dāng)時地方政府在區(qū)域事務(wù)中的管理角色有關(guān)。一方面，地方政府是中央政府的代理人；另一方面，地方政府要考慮自身的實(shí)際利益，要行使地方事務(wù)的自主決策權(quán)，這就無法摒棄地方政府趨利性本質(zhì)。因此，這兩種區(qū)域管理模式，催生了更多的地方保護(hù)主義，也阻礙了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的健康發(fā)展。新區(qū)域主義管理模式，將區(qū)域政府、非政府組織等都作為區(qū)域公共管理事務(wù)的管理主體，共同參與區(qū)域管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益合理化[3]。自中國加入WTO后，地方政府在區(qū)域管理職能與角色分工上，也發(fā)生了變化，非政府組織、企業(yè)、居民等主體得到了尊重。如從“十一五”開始，將“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”，明確了中央在區(qū)域管理中的角色轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府在宏觀調(diào)控中的積極地位，推進(jìn)了自上而下與自下而上相結(jié)合模式的形成。不過在這一模式下，由于體制上的束縛，對各參與主體而言，在區(qū)域管理上的積極性并不高，仍以政府為主導(dǎo)。

區(qū)域治理模式是當(dāng)下中國全面推進(jìn)改革，充分關(guān)注地方政府與非政府組織及其他主體的參與性，促進(jìn)各主體通過協(xié)商、交流機(jī)制來共同參與處理區(qū)域公共問題。該模式下，政府與市場間的博弈處于相對和諧的狀態(tài)。隨著中央全面深化改革總體目標(biāo)的不斷推進(jìn)，區(qū)域管理模式逐漸走向區(qū)域治理階段。與西方國家區(qū)域治理階段相比，中國的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、制度等方面都存在較大差異性，中國區(qū)域治理模式更具有中國特色。

三、區(qū)域治理模式下“區(qū)域一體化”發(fā)展模式的創(chuàng)新與完善

當(dāng)前中國，區(qū)域管理走向了區(qū)域治理。在區(qū)域治理模式創(chuàng)新實(shí)踐中，將“區(qū)域一體化”發(fā)展作為改革的重點(diǎn)，以尋求更大、更廣闊的區(qū)域發(fā)展空間。其創(chuàng)新點(diǎn)有兩個方面：第一，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到更高水平。區(qū)域治理模式的實(shí)施，其根本在于對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同與發(fā)展。當(dāng)下中國，各區(qū)域間因資源稟賦、區(qū)位條件、政策環(huán)境、風(fēng)俗文化等差異性，導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在分化。以政策環(huán)境為例，中央政府在推進(jìn)國家整體戰(zhàn)略目標(biāo)中，對部分地區(qū)給予了“利益傾斜”，在政策上做出了調(diào)整。如改革開發(fā)初期，東部沿海區(qū)域，獲得了人才、資金、政策、技術(shù)以及國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。“七五”期間，中央劃分東部、中部、西部三帶，通過制定針對性區(qū)域管理策略來化解區(qū)域不平衡問題；“九五”“十五”“十一五”期間，提出振興東北老工業(yè)區(qū)、中部崛起、區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃等戰(zhàn)略；“十二五”期間，提出“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，以京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“粵港澳大灣區(qū)”建設(shè)為新的開放格局。第二，完善各區(qū)域主體間的合作機(jī)制。區(qū)域管理中，最大的阻礙是合作不暢，特別是地方政府行政壁壘，阻隔了合作空間的全面延伸。如一些地方政府權(quán)力過大，導(dǎo)致企業(yè)尋租、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、資源配置不合理等問題；地方政府過于干預(yù)地區(qū)事務(wù)，導(dǎo)致行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)間利益沖突。另外，地方政府過于強(qiáng)勢，對其他非政府組織、企業(yè)、居民的主體性帶來抑制，難以激活其他整體的參與積極性。因此，從打造“服務(wù)型政府”目標(biāo)上，必然需要完善“區(qū)域一體化”機(jī)制，以區(qū)域合作為基礎(chǔ)，對區(qū)域事務(wù)開展深入、有效協(xié)商與合作，實(shí)現(xiàn)對各參與主體的多維互動與耦合。

立足當(dāng)前，展望未來，中國區(qū)域管理模式應(yīng)該從三方面來完善。第一，強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控能力，對區(qū)域間合作、競爭進(jìn)行動態(tài)化精準(zhǔn)施策。區(qū)域管理模式的最終結(jié)果，在于統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。中央政府要發(fā)揮其統(tǒng)籌功能，加大宏觀調(diào)控力度。如京津冀協(xié)同發(fā)展，要從戰(zhàn)略合作層面，協(xié)同北京、天津、河北三省市間的利益關(guān)系。第二，規(guī)范和強(qiáng)化地方政府間的橫向合作，形成有序競爭格局。區(qū)域管理模式說到底是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、科學(xué)發(fā)展。在區(qū)域管理中，地方政府要摒棄“地方保護(hù)主義”理念，主動參與合作。同時，在引入市場競爭中，要減少或避免沖突，處理好企業(yè)利益最大化與區(qū)域利益最大化關(guān)系，發(fā)揮地方政府的“調(diào)和劑”優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)有序競爭。第三，增進(jìn)區(qū)域內(nèi)非政府主體間的交流、協(xié)商與合作。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府要明確非政府主體的構(gòu)成、利益訴求、定位及角色，構(gòu)建多元主體協(xié)商、合作機(jī)制，以協(xié)商、合作來保障各主體的權(quán)益。

推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會管理的核心問題。面對新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，中國區(qū)域管理模式應(yīng)該由“統(tǒng)治”走向“治理”，圍繞“區(qū)域一體化”目標(biāo)，深化政府與非政府主體間的合作，強(qiáng)化中央政府的精準(zhǔn)調(diào)控能力，促進(jìn)區(qū)域間橫向協(xié)同發(fā)展。