信息化背景下非營利組織參與社區治理的問題與對策研究

黃哲晗

(華南師范大學，廣東 廣州 510006)

由于政府職能轉變，構建服務型政府成為最有力的呼聲，以政府為管理主體的社會治理格局逐漸向多元協同治理格局轉變。非營利組織獨立性強，有高度的社會責任感，是多元治理主體之一，信息化平臺為社區居民提供了大量資源，包括社會保障、教育、醫療、農業生產生活等方面。非營利組織運用社區信息網絡資源能夠迅速、及時幫助社區居民捕捉機會、把握機會，解決民生問題，從而化解消極因素，增強社會凝聚力，從而有效地推動社區的和諧發展。

一、研究意義

（一）非營利組織：信息化時代下，社區多元化治理的主體之一

社會治理體制正向著“小政府，大社會”轉型，在“小政府”和“有限政府”理念的驅動下，政府開始關注非營利組織領域。將政府機構改革后的一些公共事務交予非營利組織承擔，探索與非營利組織互利的合作模式，以便更好地提供公共服務。因此，社區信息化治理主體會朝著“實現多元共治”的方向發展，非營利組織將在社區多元化治理的浪潮中發揮著越來越重要的作用。

（二）信息化：非營利組織參與社區治理的高效手段

信息化為我國的發展帶來了機遇。然而，隨著我國工業化和城鎮化的加快推進，大部分農民作為農村社區治理的主體基本處于“不在場”的狀態。與此同時，撤鄉并村的實施，使得非營利組織對農村管理的地域更加大，傳統的農村社區治理“場域”已不能適應新形勢的需要。這就迫切需要運用信息化在村民和非營利組織之間架設一條便捷的信息通道，重建農村社區治理的“場域”，使農民和非營利組織之間超越時空的限制，通過發現問題、溝通問題、化解矛盾和解決問題，來提升社區治理能力。首先，信息化治理有利于非營利組織結構重組。信息化手段支持區域兼并和資產重組，幫助非營利組織實現結構優化。其次，信息化治理有助于優化流程。

（三）體制的轉變：社區管理體制向治理體制轉型

隨著權力結構由“強制性”向“基礎性”演變，作為唯一管理力量和單一權力中心的“國家強制權”的現狀被打破。基于這種社會體制格局，國家進一步強調推進社區建設，將其建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。管理的主體相對來說是一維的，治理主體則是多維的，當代治理是國家和公民社會關系的重新調整。

由于政府職能轉變，社區多元化治理成為了實現社區良治的重要途徑，而在信息時代下，傳統的管理手段也已經無法滿足社區居民的個性化需求，所以非營利組織積極探索運用信息化手段進行社區治理。

二、相關文獻綜述

（一）關于社會組織方面的研究

非營利組織正在世界范圍內成為一個新興的跨學科研究領域，幾乎每個國家都存在非營利組織，他們對社會管理和社會發展發揮著巨大的作用，其中紅十字會和國際奧委會是最典型的。研究表明，凡具有組織性、民間性、非營利性、自治性和自愿性等5個特征的組織就可視為非營利組織（Salamon&Anheer[1]，1997）。高紅[2]（2010）發現由于正處于“小政府、大社會”治理模式的轉型之中，很多政府還未充分認識到社會組織參與社區治理的重要性，依然把社會組織作為政府管理模式下的補充角色，盡管我國社會組織近年來發展迅速，但總體呈現小而分散、軟的特點，社會組織規模小、管理比較分散、服務社會的功能尚不完。

（二）信息化背景下關于社區治理方面的研究

社區治理信息化是推動社會治理智能化的重要途徑，“互聯網+”的概念自提出之日便與社區治理聯系在一起，國務院在完善社區治理的講話中談到要實施“互聯網+社區”行動計劃，依托信息化治理水平來提高社區治理能力。李增元、劉梟林[（3]2017）以農村社區信息化治理技術的創新為主題，提出信息技術推動社會管理服務方式的變革、理念的變革、體制機制的變革，為人的全面發展創造更好的基礎與條件，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。我國提出的共建共治共享的社會治理格局創新了社會治理理論，曾維和[4（]2016）認為該理論的實施需要一個集管理、技術、法律為一體的綜合化實踐推進對策，即強化以信息化治理為基礎的技術支撐，推進以精細化治理為手段的管理深化，完善以法治化治理為保障的法規體系，強調了信息化在社會治理中的重要意義。

目前，學者對我國社區治理存在的問題研究較多。研究表明我國社區治理信息化正處于探索的初級階段，還存在諸多突出問題，如服務對象和內容不夠全面等，新型農村社區管理主體單一，社區信息技術支撐能力薄弱，民主管理出現真空等；而信息化的發展極大地推動了政務信息的公開和社區居民參政議政的渠道，改變了以往基層治理自上而下的權力主體形式，取而代之的是一種權力多中心網絡化狀態。因此，推進社區治理信息化，是提高社區治理水平、實現社區良治、善治的有效途徑。

（三）關于非營利組織參與社會治理方面的研究

研究表明，我國非營利組織正處在參與社區治理的起步階段，非營利組織參與社區治理的數量稀少且治理水平低。于健慧[（5]2017）表示作為治理主體之一，社會組織參與城市社區治理乃大勢所趨，現實中，社會組織參與城市社區治理面臨諸多困境。徐[6（]2018）基于杭州“金點子”行動研究發現社會組織嵌入社區治理的協商聯動機制，以對話商談策略回應社區需求與沖突；激活多重元素的互動關聯，促成多元復合的社區治理體系生成。據中國統計年鑒表示隨著信息化時代的高潮即將襲來，政府抓住宏觀調控，大力推進信息化進程，預期到2020年，村級信息服務站覆蓋率達到80%。為推動鄉村及偏遠地區寬帶提升工程實施，農村互聯網普及率將達到52%[7]。

綜上所述，很少有非營利組織能擁有成熟的信息化系統，因此也就無法運用信息化手段參與社區治理。目前非營利組織也體會到了運用信息化手段進行治理的重要性，治理結構較為完善的有官方背景的非營利組織已經運用信息化手段進行治理，其中紅十字會為代表，但絕大多數社會非營利組織仍處于使用傳統信息工具的階段，并未進行有效的信息化治理。

三、我國的非營利組織參與社區信息化治理的問題及原因分析

（一）對政府的依賴性嚴重

新公共管理運動推行的“小政府，大社會”是在政府簡政放權的背景下加強非營利組織社會治理的自主性，然而政府在一定意義上也遵循著理性“經濟人”的假設，其在社會治理領域的強勢行為，很可能造成非營利組織對未來預期的判斷力和承受能力的下降；政府在社會治理中的絕對主導和領導，也會造成政府權力的無限擴張，對非營利組織造成擠壓，以上行為都會加強非營利組織對政府的依賴。

中國的非營利組織生存能力薄弱，在資本和業務方面對政府有較強的依賴性。受到我國的社會體制的影響，我國的非營利組織信息化治理可分為官方公益組織信息管理和社會公益組織信息管理。官方公益組織以紅十字會為典型代表，由于受到政策傾斜的照顧，中國紅十字會在2012年完成了信息化項目的簽約及執行。在此之前，中國紅十字會并未進行系統的信息化治理，僅在業務需要的時候進行過小型的信息化建設。俗話說“欲速則不達”，中國紅十字會的信息化治理出現了一些過渡性的矛盾：第一，信息化治理的整體規劃不成熟，管理水平落后；其次，信息化基礎薄弱，專業人才短缺，信息系統共享性不暢；第三，收集、處理信息的能力不足，致使決策信息支撐較弱，信息化應急響應能力有待提升；第四，非營利組織創新能力、可持續性發展能力需要加強。有官方背景的非營利組織整體進行信息化治理，受到了財政的傾斜照顧，沒有資金短缺的擔憂，尚且出現這么多矛盾。對于社會公益性組織來說，沒有財政資金的蔭庇，想要進行整體的信息化治理建設，又何其困難？所以這部分的非營利組織一般依靠志愿者的無償勞動進行相關事務的管理，還未進行整體的信息化治理建設規劃，這樣的非營利組織保守估計在85%左右[7]。這些非營利組織由于本身的管理存在較多問題，在財政和資源方面就不得不依賴政府的支持來進行發展。幸運的是，在目前我國的公益氛圍越來越好的情況下，有識之士開始了非營利組織的探索之路，“黑土麥田”就是個嶄新的開始，通過加強自身的活動能力和創新能力，走可持續發展的自強之路。

（二）信息基礎設施較為完備，非營利組織發展緩慢

截至2017年底，全國有7.72億網民。從表1的情況來看，我國的社區網絡覆蓋面廣闊，據《數字中國建設發展報告（2017年）》估計，農村及偏遠地區網絡覆蓋率已提前完成“十三五”規劃確定的目標。全國居民平均每百戶年末移動電話擁有量為224.8部，平均每百戶年末計算機擁有量為55.5臺，農村居民和城鎮居民的移動電話擁有量相對差距不大，農村居民平均每百戶年末移動電話擁有量為226.1部，城鎮居民平均每百戶年末移動電話擁有量為223.8部。農村居民平均每百戶年末計算機擁有量為27.9臺，約為城鎮居民的32.7%。移動電話已經成為最便捷、使用最廣泛的信息工具，社區居民借助移動電話來接收信息、傳輸信息與反饋信息，達到參與社區信息化治理的目的。總的來說，信息基礎設施建設比較完備。

通過查閱資料，我國計劃在2020年實現城市社區平均擁有的社會組織達到10個，而這一數據與同處于發展中國家的印度相比也略顯落后,可以看出我國人均占有的社會組織數量仍處于較低水平。我國現行的眾多非營利組織在成立之后，人力資源方面通常主要依靠招聘，而非營利組織收到資源和財政方面的壓力，全職的工作人員數量有限，志愿者也是短期工作人員，無法在加強組織建設方面提供有效的參考意見，因此非營利組織的發展速度緩慢。

（三）專項資金和人才匱乏

2017年，全國在公共管理、社會保障和社會組織領域投入7931億元，比2016年減少了2.0%[8]。一方面得到的財政收入不斷減少，另一方面隨著非營利組織得到的捐款金額越來越少，不難看出，我國的非營利組織參與農村社區信息化治理所需的專項資金嚴重不足，因此，一些非營利組織只是名副其實的存在，無法在參與農村社區信息治理中發揮應有的作用。

表1 2017年網絡覆蓋情況

表2 2017年信息基礎設施建設情況

表3 2015年我國社會組織人才占比與美國的比較

與美國相比較，我國的人口基數遠遠多于美國，可美國社會組織人才總量約為我國的1.43倍，我們可以發現我國從業人員中社會組織人才匱乏，由此可以推知非營利組織參與社區信息化治理的信息化人才匱乏。而人才是組織最為寶貴的資源之一。非營利組織的發展依賴于政府受到一定限制，擁有的專職工作人員數量也有限，無法回答好這些問題。因此需要建立起權責分明的領導機構，主要是結合農村社區實情，負責統籌、指導、規劃社會組織工作,協調解決重大問題的解決方案和高度專業化的信息技術人員，不僅要吸引更多專業人才，也要加強對在崗工作人員的職業培訓與教育。

（四）監管機制尚不完善

由于公益產權的性質和承擔的社會責任，非營利組織從成立之初受到嚴格的社會監督，但由于目前非營利組織正在學習與強化信息化手段來進行社區治理，加上信息不透明，由此便加大了政府與民眾對其監管的難度。由于長期依賴，我國的非營利組織接受雙重管理機制，強調政府監督忽略了社會的監督視角，然而，由于雙重管理機制下，政府也未對非營利組織進行有效監督，使得非營利組織參與社會治理時，處于缺乏監管的真空狀態。“郭美美炫富”事件就給我國的非營利組織的監督管理機制敲響了警鐘。直至今日，此事仍是公眾心中的一顆毒瘤。如果非營利組織參與社區信息化治理的監管機制完善，就不會有這樣嚴重的信任危機；同樣，非營利組織參與農村社區信息化治理也存在監管機制不健全的隱患。

四、非營利組織參與社區信息化治理的對策及建議分析

（一）正確處理非營利組織與政府的關系

成熟的公民社會的治理主體必將趨于多元化，隨著我國經濟發展水平越來越高，非營利組織在環保、扶貧、教育和慈善等領域的參與，它可以有效地彌補政府失靈和市場失靈。從我國的社會制度來看，非營利組織要想獲得長遠的發展，就必須首先謀取自己的獨立。因此，非營利組織必須取得政府的支持而不依賴于政府。如何把握非營利組織與政府的合作尺度,與政府、市場構成多元治理結構，而不是政府的“對立者”或“代理人”，長期以來，這是非營利組織發展中必須重視的課題。在這方面德國的方法值得借鑒。在德國,有六個主要協會已經與政府建立了正式的合作關系,作為多元化治理的主體之一，政府有義務就重大社會發展問題與它們進行磋商。通過這種方式,非營利組織就可以參與制定重要政策,與政府的溝通就有了制度上的保障。

（二）增加政府補貼，創造多元化的籌資環境

國外非營利組織的資金來源主要是四個渠道：民間捐贈、服務收費、政府補貼和外國援助。在歐洲一些發達國家，社會發展水平極高，政府補貼占到非營利組織收入的一半以上。例如德國非營利組織收入的68%來自政府，法國則占到60%[9]。

政府補貼是非營利組織收入的重要來源，為保證其能發揮應有作用，政府應加大投入。但是，僅僅依靠政府專項投入的資金是不夠的，這樣只會增加非營利組織的惰性心理，一旦政策有變，就會給這些非營利組織帶來生存危機。政府可以運用外部政治控制手段，利用企業解決非營利組織資金短缺的問題。例如，采取稅收優惠政策鼓勵企業家捐贈給非營利組織。目前中國有三項關于公益事業捐贈的法規，分別是《中華人民共和國公益事業捐贈法》《關于完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》《扶貧、非營利性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》[9]，或者允諾從企業采購辦公用品，換取企業家對非營利組織的捐贈。通過改善投資環境，引入更多投資發展商，促進新的經濟增長極，增加稅收收入，從而為農村社區信息化治理提供有利條件。

（三）加強對利益相關者的培訓和培養

新鮮事物的誕生往往是矛盾集中爆發的階段。農村社區居民不會使用信息工具，他們會覺得信息化治理帶來了很多不便。非營利組織工作人員不愿改變他們的習慣性工作方式，從而對信息化治理產生抵觸情緒。“大力開展農村農業信息知識教育和培訓”“要加強對農民信息素質教育的培訓。努力提高農民利用信息的能力，促進農村農業信息綜合開發”。“提高農民信息力，培養農村社區信息化專業隊伍”。村民培訓的過程中，不僅讓他們全方位了解信息化治理在民主管理、監督、決策等方面的優勢，還教會他們使用信息化工具，讓他們提前體驗信息化治理帶來的便捷、經濟、陽光透明等。最后“形成社會共識”，不僅讓村民從觀念上認可信息化治理方式，更要讓他們在行動上主動運用信息化手段協同治理農村社區。

科學技術是第一生產力，掌握科技人才永遠是組織發展的核心競爭力。農村社區居民文化程度普遍不高，缺乏對新生事物的適應能力，所以在使用信息化設備時必然存在大量問題，為充分利用信息化資源，應引進信息化人才對村民進行信息化培訓。對一個組織來說，培養人才通常有兩種方式，一是對內部有潛力的員工進行教育培訓，使其成長為組織重要的專業人才；二是從外部招聘有杰出成就的人才。

（四）加強輿情管理

互聯網時代，信息傳播速度快，波及范圍廣，滲透性強，加上我國互聯網領域法律不完善，消息傳播就像脫韁的野馬，容易失控，加上某些別有用心的人傳播不實消息，煽動群眾情緒，就會造成大片的輿論傳播，如果處理不好，極有可能抹黑非營利組織的形象。信息化是一把雙刃劍，既給我們帶來了全新有效的治理手段，又會讓我們遇到各種輿論危機，因此，非營利組織必須加強輿情管理，加強信息化治理的相關法律制度建設。

（五）加強監督和績效評估

使用信息化手段讓非營利組織的財務、管理等信息暴露于陽光之下，接受社會對其的監督及問責。由于我國的非營利組織處于發展階段，矛盾頻發，盡管每個非營利組織都有成套的監管制度，但從整個行業環境來看，依然需要建立起成體系的、有約束力、獎懲并存的監督制度。盡管非營利組織重視的是社會效應產出，但仍應建立起相應的績效評估機制，激勵其提高工作效率。由于中國非營利組織信息化治理仍處于起步階段，沒有符合國情的經驗供參考，所以學界應盡快為非營利組織建立績效評估框架。并以量化的形式準確評價，將成熟的經驗加以推廣，對不完善的做法加以調整，規避可能出現的風險。

從相關理論和現有非營利組織發展的角度來看，非營利組織可以有效地解決很多發展過程中遇到的瓶頸問題。在經濟轉型的當代中國，受限于政府的有限力量和市場的經濟人屬性，很多領域需要借助非營利組織的力量，其中以精準扶貧最為典型。非營利組織的介入，不僅可以推進2020建成全面小康的進程，還可以站在第三方的視角對政府和市場進行有效的監督。順著歷史長流上溯至人類祖先，就已經懂得運用結繩記事的方法記載信息，再到倉頡造字，我們發現信息與人類的發展息息相關。進入信息化時代，信息量巨大，信息質量魚龍混雜，為了有效地進行社會治理，提升現代國家的治理體制和治理能力，信息化手段是行之有效的工具。非營利組織凝聚了大量的慈善家和志愿者的無私奉獻，他們的努力可以緩和貧富差距過大帶來的階層矛盾，弘揚中華民族的傳統美德，增強文化軟實力，凈化社會空氣，推動全社會精神文明道德建設，構建“自由、平等、公正、法治”的和諧社會。隨著國家治理體制的逐步成熟，信息化工具的應用普及，在非營利組織運用信息化工具參與社會治理中必將發揮更加重要的作用。