改革開放40年我國教師教育政策的歷史審視

謝文慶

（泰山學院 教師教育學院，山東 泰安 271021）

中國教師教育的發展史，就是教師教育的改革史。改革開放已經走過了40個年頭，教育事業取得了世人矚目的成就，這與教師教育工作是分不開的。在中國體制下，國家政策極大地影響著教師教育事業的發展變革，從歷史角度分析國家教師教育政策的變化，對推動教師教育可持續發展具有重要意義。近來，有學者對改革開放40來的教師教育發展及政策情況進行了梳理，但從歷史角度研究教師教育政策變遷、實施成效及發展趨勢的成果較少。

2001年5月，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》首次在國家正式政策文件中使用“教師教育”一詞，以取代“師范教育”。教師教育將教師的職前培養、入職教育、在職培訓整合成一個系統的培養體系，關注教師自身專業發展的長期性、連續性，體現了終身教育理念，更加符合教師專業發展的國際趨勢。本文使用“教師教育”這一概念指稱從改革開放以來的師范教育、教師教育，如果沒有特殊說明，不再區分這兩個概念?！敖處熃逃摺敝竾覚C關、政黨及其政治團體為實現教師教育發展目標，依據黨和國家在一定歷史時期的基本任務、基本方針以及教育基本政策，制定的關于教師職前培養、入職教育、在職培訓等行動準則，體現了對教師素質和對教師選拔、任用、考核、培訓等相關制度的規定，以及在工資、職稱、獎懲及其他福利待遇等方面的要求。［1］

一、教師教育政策改革的歷史背景

教師教育政策的變革有其歷史的必然性?！拔母铩逼陂g，全盤否定了1949年以來十七年的教育成就，教師教育事業受到嚴重破壞，作為知識分子的教師受到不公正待遇，“中華人民共和國成立后建立起來的獨立封閉型教師教育體制徹底消解，完全處于混亂狀態”［2］?！拔母铩背跗冢瑤煼对盒Ｒ耘囵B“四大員”①即毛澤東思想宣傳員、階級斗爭的戰斗員、農業學大寨的好社員、忠誠黨的教育事業的好教員。為教育目標，嚴重偏離了教師教育的軌道。教學中，教學計劃混亂，教育學課程被取消，教育實習基本被忽略。1966—1969年四年間，各高等師范院校甚至停止了招生，中等師范招生數量大幅減少。1970年10月，高等師范院校開始以“推薦”方式招收“工農兵學員”，但學生質量低、培養效果差、招生數量少，無法滿足教育事業對教師的需求。1977年，全國小學教師缺額60多萬，中學教師缺額240多萬。據統計，高中教師中具有大學本科學歷的比例，1965年為70.3%，1977年下降為33.2%；初中教師中具有專科學歷的比例，1965年為71.9%，1977年下降為14.3%；小學教師中具有中等師范或其他中等以上學歷的比例，1965年為47.4%，1977年下降為28%。［3］可見，中小學教師的數量嚴重不足，質量大幅下降。因此，恢復發展師范教育，推進教師教育改革，成為教育事業變革發展迫在眉睫的重要工作。

二、計劃為導向的教師教育時期（1978—1992年）

“文革”結束以后，全國開始撥亂反正，尊重知識、尊重人才成為共識，教育領域內開始著手恢復各級各類學校，教師教育事業重新受到重視。1978年10月，我國頒布了《關于加強和發展師范教育的意見》，提出大力發展師范教育，在全國各地要恢復建立三級師范教育體系：一是辦好中等師范學校，主要培養小學教師；二是在各地市建立一所師范專科學校，主要培養初中教師；三是教育部屬和省市屬師范大學承擔培養各地師院、師專、中師和重點中學師資的任務。各地開始恢復、發展各級各類師范院校，擴大招生，從事教師職前培養、在職培訓。1980年，教育部召開第四次全國師范教育工作會議，再次強調了師范教育作為教育事業“工作母機”的重要地位，要求恢復創辦專業師范學校，在某些學院增設師范系，省和地市要設置一所教育學院或教師進修學院，縣要設置一所教師進修學校。同時，教育部先后下發了《關于辦好中等師范教育的意見》、《關于大力辦學高等師范?？茖W校的意見》、《關于高等師范學校專業設置的意見》等文件，加強國家對各級師范院校的政策指導。

1985年，全國中小學師資工作會議召開，頒布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，提出普遍實行計劃招生與定向招生相結合的師資培養體制，強調師資隊伍建設是提高基礎教育水平的根本大計，將教師教育提升到教育事業發展的戰略高度。1986年，《中華人民共和國義務教育法》頒布，指出國家應采取措施加強和發展師范教育，加速培養、培訓各級師資。1990年底，國家教委①1985年6月18日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定設立國家教育委員會，撤銷教育部。1998年3月10日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第一次會議通過了新一屆國務院機構改革方案，國家教育委員會更名為教育部。召開了加速師范院校標準化建設，培養合格中小學教師的座談會，并于1991年初印發了《加速師范院校標準化建設，培養合格的中小學教師座談會紀要》，要求各省統籌規劃，加大財政投入，促進師范院校標準化建設。

這一時期的教師教育主要是在計劃體制下進行，政策缺乏彈性，培養的課程與教學基本采用蘇聯模式，以教師為中心、教材為中心、課堂為中心。在招生時，適當地采用了面試制度，能夠對未來師資的個人素質和從教能力進行初步的審定。中等師范學校在1988年增加到1065所，后來由于試行培養專科程度小學教師，到1993年下降到915所。高等師范院校逐步開展辦學條件的標準化建設，一些高師開始升格或合并為綜合大學。僅1978年，國務院批準恢復和新建高等師范院校102所，總數達到157所，招生12.4萬人，在校生有24.99萬人。［4］到1993年，高等師范院校在校生達到56.66萬人，比1978年增加31.67萬人。［5］同時，加強了在職教師培訓，各地恢復和新建教育學院、教師進修學校，高等師范附設函授部或師資培訓中心等。到1993年，我國共有教育學院249所，教師進修學校2100所。［6］中小學教師的學歷層次明顯提升，1993年初的學歷合格率，小學教師為84.7%，初中教師為59.6%，高中教師為51.1%。［7］總之，僅1985—1992年，各級各類師范院校為中小學輸送新師資達337.58萬人，在數量和質量上極大地緩解了中小學的師資困難。

三、計劃與開放并重的時期（1993—2000年）

1993年，中共中央、國務院發布了《中國教育改革與發展綱要》，提出：“建設一支具有良好政治業務素質、結構合理、相對穩定的教師隊伍，是教育改革和發展的根本大計”，再次強調了師范教育作為培養中小學師資“工作母機”的重要性，要求各級政府加大投入，大力辦好師范教育。而且，明確地提出：“其他高等院校也要積極承擔培養中小學和職業技術學校師資的任務”。同時，要求改變高等教育畢業生“統包統分”的制度，逐步走向雙向選擇、自主擇業，在實施師范類畢業生自主擇業時，要“建立師范畢業生服務期制度，保證畢業生到中小學任教”。［8］這一政策打破了此前由師范院校來培養師資的封閉狀態，走向了開放式的培養模式。

1993年7月，國家教委出臺《關于加強小學骨干教師培訓工作的意見》，提出要加大優秀青年教師的培養力度。1994年1月，開始實施《中華人民共和國教師法》，將教師確定為履行教育教學職責的專業人員，強調了教師工作的專業性。1995年12月，國家教委發布《教師資格條例》，對專任教師的資格進行了詳細地規定。1996年12月，召開了第五次全國師范教育工作會議，要求師范教育要從追求規模、數量轉而提高質量、優化結構。1996年4月，國務院學位委員會通過設置教育碩士專業學位（Ed.M）的決議，1997年開始招生試點。1997年10月，國家教委頒布《高等師范教育面向21世紀教學內容和課程體系改革計劃》，將教師教育的課程與教學改革提上議事日程。1998年12月，教育部頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出了“跨世紀園丁工程”，計劃利用三年時間，對現有中小學校長和專任教師進行全員培訓與繼續教育，爭取選拔培訓十萬名中小學和職業學校的骨干教師，起到輻射和帶動作用。

1999年3月16日，教育部印發了《關于師范院校布局結構調整的幾點意見》，肯定了我國以師范院校為主體、其他高等學校積極參與的師范教育格局，強調要提升師范教育的層次和結構重心，實現三級師范教育向二級師范教育①三級師范指本科師范、專科師范、中等師范；二級師范指本科師范、?？茙煼?。的過渡，中小學教師培訓工作重心從學歷補償教育轉向繼續教育。［9］同年6月，教育部召開了“全國中小學教師繼續教育和校長培訓工作會議”，決定實施“中小學教師繼續教育工程”，計劃在五年時間內將全國1000萬中小學教師輪訓一遍。同時，教育部出臺《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》，鼓勵綜合性院校和非師范高等學校參與培養和培訓中小學教師，綜合院?？梢猿闪煼秾W院。教師教育進一步走向開放，并向職前教育與在職培訓一體化轉變。2000年初，教育部頒布了一系列文件，包括《<教師資格條例>實施辦法》、《關于首次認定教師資格工作若干問題的意見》、《教師資格證書管理規定》等，規范了教師資格的認定制度，為正式實施教師資格制度，建設更加專業化的教師隊伍奠定了基礎。

隨著教育改革的深入，小學對高層次師資需求增加，中等師范規模不斷縮小，通過并入其他高校、合并升格為高等師范院校，或者改制為普通中等學校等形式進行調整，三級師范逐步向二級過渡。2001年中等師范學校有570所，比1993年減少了348所；2001年在校生66.2萬人，比1993年減少了6萬多人。高等師范院校通過并入其他師范大學、合并升格為高等師范大學或綜合大學等形式進行了調整。如2000年12月，泰安師范?？茖W校與泰安教育學院、泰山鄉鎮企業職工大學、泰安廣播電視大學、泰安師范學校合并，2002年正式被批準成立泰山學院。到2001年，高等師范院校有210所，比1993年下降了41所，而其中高師本科院校增加了31所，師范?？茖W校減少了72所。隨著教師教育職前職后一體化培訓體系的逐步推行，到2001年教育學院有122所，比1993年減少了127所，教師進修學校有1866所，比1993年減少了234所。［10］教師學歷層次明顯提升，到2001年我國專任教師擁有研究生學歷的，初中有2410人，高中有5311人；小學專任教師具有專科學歷的比例上升為20.04%，普通初中專任教師具有專科學歷的比例上升為16.87%。但是，教師教育資源出現嚴重流失問題，在院校合并、升格過程中，淡化或削弱了教師教育的特色。中小學教師繼續教育經費投入不足，教師培訓者能力不足，制約了教師教育的優化發展。

四、標準為導向的教師教育時期（2001—2016年）

2001年，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“建設一支高素質的教師隊伍是扎實推進素質教育的關鍵。完善以現有師范院校為主體、其他高等學校共同參與、培養培訓相銜接的開放的教師教育體系”，推進師范教育結構調整，逐步實現三級師范向新三級師范①新三級師范指?？啤⒈究?、研究生等三級教師教育。的過渡，有條件的地區要培養具有專科學歷的小學教師和本科學歷初中教師，逐步提高高中教師的學歷，擴大教育碩士的培養規模和招生范圍。并且，“實施‘跨世紀園丁工程’等教師培訓計劃，培養一大批在教育教學工作中起骨干、示范作用的優秀教師和一批教育名師”。［11］這一文件首次使用“教師教育”取代“師范教育”，標志著“教師教育”正式成為教師培養的主要政策模式。

2001年8月8日，教育部頒布《教師資格證書管理規定》，詳細規定了教師資格證書的使用方式、管理機構、認定機構、證書規格、收回條件和編號方法等，教師資格制度正式全面實施。教師資格成為教師教育的基本標準，教師教育進入了以標準為導向的發展時期。

2002年2月，教育部發布《關于‘十五’期間教師教育改革與發展的意見》，強調教師教育要發展教師的創新精神和實踐能力。2004年2月，教育部頒布了《2003—2007年教育振興行動計劃》，要求將“新理念、新課程、新技術和師德培訓”作為中小學教師培訓的主要內容。2004年9月，教育部印發《關于加快推進全國教師教育網絡聯盟計劃組織實施新一輪中小學教師全員培訓的意見》和《2003—2007年中小學教師全員培訓計劃》，提出以教師教育網絡聯盟的形式，建立開放高效的教師終身學習體系，要求組織好優秀教師高層次研修和骨干教師培訓，包括實施1000萬中小學教師新一輪全員培訓，200萬中小學教師學歷學位提高培訓，100萬骨干教師培訓，形成中小學骨干教師梯隊。［12］2007年，教育部發布《關于大力推進師范生實習支教工作的意見》，推動師范院校的師范生完成為期半年的教育實習支教活動。同時，開始大力推進中小學“國培計劃”、“省培計劃”，加大在職教師的培訓力度。

2011年，我國開始實施教師資格統一考試制度。1月，教育部發布《關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》，要求：“以提升培訓質量為主線，以農村教師為重點，開展中小學教師全員培訓，努力構建開放靈活的教師終身學習體系，加大教師培訓支持力度，全面提高教師素質”，創新培訓模式和課程內容，建設教師培訓重點基地，建立教師培訓機構資質認證制度。［13］10月8日，教育部頒布了《關于大力推進教師教育課程改革的意見》和《教師教育課程標準（試行）》，將教師培養分為教育信念與責任、教育知識與能力、教育實踐與體驗三個維度，對在職教師教育的課程進行了規范。

2012年，教育部、國家發改委和財政部聯合印發了《關于教師教育改革的意見》，計劃建立以師范院校為主體，教師培訓機構為支撐、現代遠程教育為支持，立足校本的教師培訓體系。同年，教育部頒布了《幼兒園教師專業標準（試行）》、《小學教師專業標準（試行）》和《中學教師專業標準（試行）》等三個標準，要求高等院?！耙罁秾I標準》調整教師培養方案，編寫教育教學類課程教材，作為教師教育類課程的重要內容。將《專業標準》作為‘國培計劃’和‘省培計劃’等各級培訓的重要內容，依據《專業標準》制定教師培訓課程指南”［14］。這一系列文件頒布，使教師教育有了更加明確、規范的標準依據。

2013年，教育部印發了《中小學教師資格考試暫行辦法》和《中小學教師資格定期注冊暫行辦法》，詳細地規定了參加教師資格考試的資格、條件、考試方式等內容，要求中小學教師資格以5年為一個周期，進行定期注冊，打破了教師資格證的“終身制”。2014年，習近平總書記從實現中華民族偉大復興的高度，提出了教師要有理想信念、道德情操、扎實學識、仁愛之心的基本要求，為教師教育提出新的標準。

教師教育加強了對偏遠落后地區師資需求的關注。2004年，教育部開始實施“農村高中教育碩士師資培養計劃”，在具有推薦免試研究生資格的大學中，選拔部分優秀應屆本科畢業生到中西部地區“國家扶貧開發工作重點縣”高中任教。2007年，教育部要求六所部屬師范大學實施“免費師范生”（2018年改稱“公費師范生”）計劃，面向農村定向培養教師。2015年教育部發布《鄉村教師支持計劃（2015—2020）》。各省也陸續實施免費師范生計劃，如北京市、安徽省的鄉村特崗教師培養計劃、廣東省實行高校畢業生到農村從教上崗退費政策、山東省的免費師范生培養計劃等。

以教育碩士為基礎，繼續完整的教育專業學位研究生教育體系。2008年12月，國務院學位委員會第26次會議審議通過《教育博士專業學位設置方案》，決定在我國設置和試辦教育博士專業學位。2009年允許應屆大學畢業生報考全日制教育碩士，學制一般為兩年。教育碩士的報考人數不斷增加，2015年教育碩士和學術碩士的比例達到基本持平。截止2016年底，教育碩士培養院校由最初的16所增至142所，招生專業領域和方向從7個方向拓展至9個領域、20個方向，不僅覆蓋了基礎教育各個學段、各科教師的培養，而且擴展到中等職業教育領域。教育碩士、教育博士專業學位的設置，為中小學教師獲取研究生學位、提升學歷水平和教育素養開辟了渠道。

這一時期，教師教育圍繞著國家對中小學教師的基本要求，進行課程與教學的改革，基本實現了標準引領。2016年底，小學專任教師578.91萬人，學歷合格率99.94%；初中專任教師348.78萬人，學歷合格率99.76%；高中專任教師173.35萬人，學歷合格率97.91%。［15］教師的數量、質量都有了質的飛躍，為保障新課程改革順利推進、教育事業健康發展提供了堅實的師資基礎。

五、標準與認證結合的時期（2017年以來）

2017年10月，教育部印發了《普通高等學校師范類專業認證辦法（暫行）》。以“學生中心、產出導向、持續改進”為基本理念，實施教師教育機構的三級認證。“學生中心”，強調遵循師范生成長成才規律，以師范生為中心配置教育資源、組織課程和實施教學；“產出導向”，強調以師范生的學習效果為導向，對照師范畢業生核心能力素質要求，評價師范類專業人才培養質量；“持續改進”，強調對師范類專業教學進行全方位、全過程評價，并將評價結果應用于教學改進，推動師范類專業人才培養質量的持續提升。［16］這樣，教師教育從單純的設立標準開始向標準與認證結合的方式轉變，體現了教育管理向教育治理轉變，教育政策“頂層設計”的作用愈加凸顯。

2018年1月20日，中共中央國務院印發了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》。近期任務目標：“經過5年左右努力，教師培養培訓體系基本健全，職業發展通道比較暢通，事權人權財權相統一的教師管理體制普遍建立，待遇提升保障機制更加完善，教師職業吸引力明顯增強。教師隊伍規模、結構、素質能力基本滿足各級各類教育發展需要。”遠期目標：“到2035年，教師綜合素質、專業化水平和創新能力大幅提升，培養造就數以百萬計的骨干教師、數以十萬計的卓越教師、數以萬計的教育家型教師。教師管理體制機制科學高效，實現教師隊伍治理體系和治理能力現代化。”［17］

2018年2月11日，教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、中央編辦等五部門聯合印發《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》。［18］要求經過5年左右努力，辦好一批高水平、有特色的教師教育院校和師范類專業，教師培養培訓體系基本健全，實施師德養成教育全面推進行動、教師培養層次提升行動、鄉村教師素質提高行動、師范生生源質量改善行動、“互聯網+教師教育”創新行動等十大行動計劃。3月，山東省人民政府辦公廳出臺《關于加強高中階段教育改革發展的意見》，實施高中教師學歷提升計劃，新進教師以碩士層次為主，鼓勵在職教師接受研究生教育。11月底，山東省發布《關于全面深化新時代全省教師隊伍建設改革的實施意見》，實施教師教育振興行動計劃，優化教師培養體系，提升教師培養培訓質量，完善公費師范生培養機制，從2019年起，3年新招收15000名公費師范生，建立公費師范生入職競崗選聘制度。［19］

這一時期的教師教育政策改革已經取得了初步的成效。到2017年底，我國小學專任教師594.49萬人，比上年增加15.58萬人，增長2.69%，學歷合格率99.96%，比上年提高0.02%；初中專任教師354.87萬人，比上年增加6.09萬人，增長1.75%，學歷合格率99.83%，比上年提高0.07%；高中專任教師177.40萬人，比上年增加4.05萬人，增長2.34%，學歷合格率98.15%，比上年提高0.24%。［20］教師教育政策更加凸顯國際趨勢和本土特色，教師教育將迎來新一輪的高質量發展。

六、我國教師教育政策的變革趨勢

（一）變革教師教育政策的決策機制

我國教師教育政策變革是國家意志主導下的“強制性制度變遷”，體現了“工具價值”向“個人價值”的轉變，應該努力“突破路徑依賴”。［21］教師教育政策主要根據中國改革發展的實際需要、黨和國家的大政方針和教育事業的現實需求來制定，是黨和國家的改革戰略在教師教育中的具體落實。這種頂層設計式的政策建構可以保障教師教育改革的正確方向，實施中便于集中力量推進教師教育的不斷進步，滿足教育事業發展的需要。在政策實施過程中，各地存在著諸多差異，有些內容并未能嚴格按照政策要求得到很好的落實，影響了教師教育的發展。在教師教育政策中，應該重視各地各院校創造的獨特的培養模式和培訓體系，給這些探索適當的創新空間。

（二）加強教師教育一體化改革

中小學師資培養方式由學校單向輸出，走向多元協作，形成職前培養、入職教育、在職培訓相結合的一體化教育模式，培養模式由師范教育走向教師教育，培養階段由關注職前教育轉向職前、職中整合培養。必須發揮師范院校主體作用，加強教師教育體系建設，加大對師范院校的支持力度，優化教師教育布局結構，形成以國家教師教育基地為引領、師范院校為主體、高水平綜合大學參與、教師發展機構為紐帶、優質中小學為實踐基地的開放、協同、聯動的現代教師教育體系。

（三）推進教師教育內涵式發展

教師教育由粗放培養到精準投放，培養內涵由關注技能轉向關注素養，培養層次不斷提升，培養體系由國內聯盟走向國際合作。培養范圍由傳統學科老師轉向多元需求，如班主任、國學教師、心理學健康教師、大學輔導員、少先隊輔導員等特殊教師群體的培養問題開始受到關注，但還需要在政策上加強引導。目前，高等教育教師的教學要求較低，只重視科研水平，忽視教學能力培養與訓練，缺乏職后教育機制，使教師教育的師資水平不能得到充分保障。

（四）充分發揮教師教育政策的引領作用

教師教育政策在推進教師教育變革的重要作用是顯而易見的。一方面，政府要充分發揮好政策的引領作用，在《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》和教師教育專業認證基礎上，進一步謀劃教師教育發展的大計，形成可持續的政策引領機制。另一方面，要給教師培養以充足的自主發展空間，以促進教師教育的健康發展。如教師教育專業論證要避免身份固化，造成新的校際區隔，要處理好教師資格認定與學歷和學位之間的關系、教師資格與培養院校認證之間的關系；又如公費師范生制度只是解決農村教師缺乏問題的權宜之計，其根本的解決途徑還是應該集中力量解決農村教師的生活、教學條件，提高他們的生活質量、政治地位、經濟條件。