法定節假日免收通行費對旅游產業發展的影響研究
——以泰山旅游產業為例

董紅霞，呂 臣

（泰山學院 旅游學院，山東 泰安 271021）

2012年7月中國政府出臺了重大節假日免收小型客車通行費的政策舉措。該政策規定春節、清明節、勞動節、國慶節四個國家法定節假日以及與上述法定節假日調整的連休日，免收7座以下（含7座）的載客車輛通行費。

《方案》的實施，使得公眾節假日出行成本降低，同時對于刺激消費、拉動內需以及推進旅游產業的發展都起到顯著的作用。據國家統計局和國家旅游局數據，2012年中秋節國慶節假日期間，全國共接待境內外游客4.25億人次，實現旅游消費總額2105億元，比2011年同期分別增長40.9%（按可比口徑，同比增長23.3%）和44.4%（按可比口徑，同比增長26.3%）；游客人均旅游消費總額495元①根據2012年中秋節、國慶節假日旅游信息預報（第1號-第7號）資料整理中國政府網.http://www.gov.cn/gzdt/2012-09/23/content_2231480.htm。但同時，該政策的實施使得節假日旅游人數猛增，交通堵塞嚴重，很多熱門旅游地接待人數遠遠超出其容納能力，給旅游產業帶來一定的環境壓力和生態破壞，引發旅游基礎設施和旅游資源緊張短缺等弊端。本文將以泰山旅游產業為例分析法定節假日免通行費措施給旅游產業帶來的機遇和挑戰，并在此基礎上提出旅游產業可持續發展的相關改進措施及建議。

一、研究現狀

重大節假日免通行費的政策從2012年正式實施，截至2018年共六年時間，政策實施日期較短，因此相關研究較少，參考文獻也較少。現將有代表性四類觀點總結如下。

第一，法學角度的相關研究。章雅琴、馮海軍（2012）從投資主體的角度分析了我國的公路特別是高速公路的投資者是多元化的，不僅包括國家，還包括民間資本和境外資本等投資主體，因此應當依據“誰投資、誰受益”的原則，保護投資者的合法權益。馬光遠（2012）經過研究認為我國的部分高速公路己經成為部分公司的優質資產并已上市，其產權屬于股東，除了股東之外沒有任何人有權決定其是否免除費用。而該政策實質上是越俎代庖，政府干預市場行為，侵犯了公司的合法權益，屬于典型的“政府請客，公司買單”。楊佩娜（2014）的碩士論文也對這一政策從法學的角度進行了探討。

第二，高速公路擁堵角度的相關研究。喬新生（2012）在《高速公路擁堵現象要系統分析》中，從免費政策和高速公路的供需矛盾兩個方面對法定節假日高速公路出現大面積擁堵的原因進行了分析。袁枚（2015）通過實證調查發現免費政策的實施刺激了公眾出行的需求，是造成高速公路擁堵的主要原因，提出可以通過征收相關費用或分時段分區域實施階段性收費來緩解擁堵問題。顏廷利（2016）認為解決高速公路在免費政策期間擁堵的問題可以采用“帶薪休假”的措施緩解交通擁堵的情況。

第三，高速公路管理角度的相關研究。彭韜（2015）認為由于交通設施的不完善，導致法定節假日大面積出現擁堵現象，因此應在各大旅游景點附近增加高速公路出口、增加交警數量、完善服務區內的相關設施。陳敏（2016）對免費通行政策法規對高速公路行業的影響及風險進行了探討。孫玉柱（2017）分析了高速公路管理部門運營保障管理。

第四，旅游產業角度的相關研究。羅斌（2012）認為政策的實施使得游客的出行方式更加的立體化、多元化和均衡化，在一定程度上緩解了航空、鐵路和公路的交通壓力，同時還極大地促進了國內自駕游的發展。馬俊、胡山川（2013）等通過對旅游業的調查得出該政策的實施促進旅游等相關產業的發展，近九成受訪者對免費通行政策實施情況表示滿意。陳靜雯、陳明藝（2016）對這一政策下私家車車主的博弈決策進行了分析。王亞（2017）在碩士論文《節假日高速公路免費通行政策研究》對這一政策的正面影響和負面影響進行了論述，正面影響有得到公眾認可，降低公眾節假日出行成本，促進旅游業發展；負面影響有高速擁堵，景區超飽和度，免費政策公平性較弱。

二、法定節假日免收通行費給旅游產業發展帶來的機遇

（一）得到公眾認可

2017年筆者對節假日高速公路免費通行政策的公眾認可度進行了調查，本次調查主要采用問卷調查的方法，輔以口頭訪談的方法，通過獲得第一手資料來了解人們對該政策的認知與評價。此次問卷采用網絡調查與實地調查相結合的方法，其中實地調查地點主要在泰山景區、太陽部落、方特以及泰山汽車站和高鐵站，紙質版問卷共發放150份，回收144份，有效問卷142份；網絡調查主要通過問卷進行，由250位網友填寫，其中215份有效，本次調查共發放問卷400份，回收394份，有效問卷357份，回收率為98.5%，有效率為89.3%。調查時間集中在9月28號至10月12號。調查數據如圖1所示，68.0%的被調查者贊同該政策；16.4%的被調查者認為該政策對其出行的影響不大；15.6%的被調查者對于該政策不認可。由此可見，該政策是被大部分公眾認可的。

圖1 節假日免收高速通行費政策認可度

圖2 選擇自駕游的原因

該調查還同時對自駕游的原因進行了問卷調查，調查數據如圖2所示。調查結果顯示免費政策實施是公眾自駕游需求增長的主要因素之一。山東省高速聯網營運管理中心發布，2018年國慶期間，9月30日、10月1日、10月6日和10月7日是泰山景區周邊高速公路的高峰流量期。假期期間平均車流量能達到3萬至4萬輛，最高峰流量能達到5萬多輛，其中50%的車輛為自駕游游客①資料來源：山東省交通運輸廳官網。通過調查資料的整理可知，選擇自駕游泰山的游客中，認為高速免費是主要原因的占比71.32%；認為時間自由的占比82.32%；選擇其他原因的占比6.58%。

通過調查問卷分析得出，節假日高速公路免費通行政策得到居民的廣泛支持，并且由于政策的免費性和時間的自由性，自駕游已成為居民節假日出行的重要選擇之一。

（二）倒逼旅游需求被強烈釋放

交通是旅游的六大要素之一，因此交通政策的每一次變革都會對旅游產業產生極其深遠的影響。對于自駕游而言，交通費用在出游成本中所占比例最大，交通費用主要包括通行費和燃油費兩大類。一般而言，每公里的通行費用約0.6元左右，油費約0.9元左右，免收通行費后即可節約35%～40%的交通成本。一般小長假，自駕游里程在500～600公里左右，免收通行費政策的實施，可使自駕游游客的出行節省300～400元的交通費用。因此，這一政策的實施大大降低了游客出行成本，拉動了旅游及相關消費，使旅游需求被強烈釋放，帶來了巨大的經濟和社會效益。

據統計，2012年中秋節、國慶節期間，泰山景區共接待國內外游客41.65萬人次，實現門票收入3894.11萬元，同比增長分別達到24.44%和23.75%。中秋國慶假期期間泰山及周邊景區自駕游車輛達到18.432萬輛，游客中自駕游游客占到了47%②資料來源：泰安政務網http://taianchengming.blog.sohu.com/241028401.html。2018年國慶節期間泰山景區共接待國內外游客32.1619萬人次，實現收入2606.9495萬元，同比增長分別達到10.57%和7.44%。假期期間泰山及周邊景區自駕游車輛達到28.211萬輛，游客中自駕游游客占到了62%。其中在自由行散客中，自駕游游客占到了67%③資料來源：泰安政務網http://www.tata.gov.cn/lvyouju/zfzx1/4438.htm。該政策的實施，使得旅游需求得到了釋放，促進了自駕游的發展，激發了社會公眾旅游的熱情，旅游產業成為該項政策實施的重大受益行業之一。

（三）成為拉動全域旅游的重要方式

法定節假日免收通行費政策的實施給全域旅游的發展帶來了新的思路，很多地區推出非節假日免收高速通行費或給予高速通行費補貼的政策，來推動全域旅游的持續升溫。2017年8月，河南欒川縣推出“自駕游欒川高速全免費”活動。在縣內高速路下站的小車，免收省內高速公路費用。二十天時間，近20萬輛A型小車享受了免費通行政策④河南省人民政府門戶網站https://www.henan.gov.cn/bsfw/system/2017/07/24/010730767.shtml。2018年6月，貴州推出“十省區市”車牌7座及以下小型客車行駛貴州境內高速公路實施五折通行優惠。這一政策的實施使得多彩貴州旅游得到了勁爆式發展。各熱點景區啟動緊急預案，實施景區工作人員全員上崗，分流景區滯留人員，提前發售次日門票等緊急措施。該政策的實施使得貴州全省2018年6月份共接待國內外游客9461.57萬人次，同比增長42.2%；實現旅游收入929.16億元，同比增長43.1%⑤惠水縣人民政府門戶網站 http://www.gzhs.gov.cn/doc/2018/06/20/1234039.shtml。隨著全域旅游時代的到來，高速免費通行等政策展現了旅游新思路，成為撬動全域旅游的升級模式，助推整個第三產業實現大發展的助力杠桿。

三、法定節假日免收通行費給旅游產業帶來巨大挑戰

（一）對旅游產業容量帶來巨大挑戰

從2012年免收高速通行費政策實施后，節假日旅游產業的接待人數一直處于“井噴”態勢，景區客流量激增，規模震撼，到處都是摩肩接踵，更使得觀景成了“觀人”。泰山風景名勝主景區①泰山風景名勝區主景區的范圍是指南側以環山路北側人行道北緣線為界；東側主要以農業觀光路，局部以自然等高線為界；北側從牛山口村西向北接現有道路，局部以泰山林場管轄范圍為界；西北側、西側主要以濟南與泰安行政區劃為界；西南側以泰山林場管轄范圍、規劃道路、自然地形和曹家莊水庫壩沿自然地形接環山路為界的景區。日游客容量為3萬人次，日極限游客容量為7.9萬人次。表1為2011—2018年泰山風景名勝主景區國慶期間客流量數據表。

表1 2011—2018年泰山風景名勝主景區國慶期間客流量

依據以上數據綜合分析，2011年至2018年國慶期間泰山風景名勝主景區總客流量與日平均客流量一直呈遞增趨勢，日平均客流量最高達到了5.29萬人次（2015年），2011年至2018年日平均客流量均超過了泰山風景名勝主景區日游客容量3萬人次。且假期期間日游客量大都呈拋物線趨勢，假日日游客量高峰值通常在假期的第二、三天出現，其歷史最高值達8萬人次（2012年10月3日），超出了日極限游客容量的7.9萬人次，遠遠地超過了景區的生態承載數量。2012年由于該免費政策的實施，使得總客流量增長率和日平均客流量增長率出現了迅猛增長，分別高達10.44%和10.59%。但2018年該兩項指標均出現了負增長，增長率分別為-11.11%和-11.22%。其中重要原因之一，是由于近幾年節假日居民的集中出游使得景區承載面臨瓶頸，泰山風景名勝主景區客流量屢超最大承載而不得不啟動預警。同樣節假日居民的集中出游使得交通堵塞瓶頸也成為了制約假期出行的重要因素。2018年國慶節，高德地圖出行預測報告指出，假期期間高速公路周邊的泰安旅游景區都將會呈現不同程度擁堵；超過39%的熱門自駕景區比較擁堵，超過4%的景區達到嚴重擁堵狀態；僅有13%的自駕景區可能處于暢通狀態。熱門景區每出行1小時預計會擁堵超過39分鐘，而熱門自駕出游景區周邊每出行1小時預計擁堵會超過36分鐘，擁堵時間都超過50%②https://www.useit.com.cn/thread-20570-1-1.html。總的來說，集中出行造成交通、景區擁堵，而相應的改進措施未跟上，隨著瓶頸效應越來越突出，居民出游意愿下降已是不可阻擋之勢。

（二）對旅游產業配套設施帶來巨大挑戰

配套設施是旅游產業的重要組成部分，是旅游服務的物質載體，它對于旅游產業的健康發展具有重大意義。而法定節假日免收通行費政策的實施使得旅游產業在節假日期間客流量激增，從而導致旅游產業配套設施過度使用，縮短了旅游產業配套設施的使用壽命，更重要的是配套設施的過度使用還帶來安全隱患。從當前旅游產業配套實施的使用情況看，旅游產業的配套設施設備已不能滿足游客的基本需求，其中設施設計滯后、管理混亂、危害環境的問題普遍存在。特別是隨著法定假日免收高速通行費政策的全面實施，這些旅游產業配套設施設計與管理上的問題將可能引起更為嚴重的后果。另外，關于旅游產業配套設施設計和管理的理論基石并未夯實，配套設施的內涵缺乏清晰的界定，配套設施設計沒有全面、系統的說明，至于配套設施的管理模式研究更是乏善可陳。從實踐及理論的角度看，旅游產業配套設施的設計與管理都有進行專門闡述的必要性。

（三）對旅游產業環境和安全帶來巨大挑戰

得天獨厚的生態資源是旅游產業保持可持續發展的必不可缺的自然資源，由于自然資源的稀缺性，過度的開發與使用無法實現旅游產業的可持續性發展，導致生態環境的破壞。泰山旅游產業憑借其自然資源的獨特性，生態環境的優美性，水資源與生物資源的豐富性，吸引了國內外的大量游客。隨著法定節假日免收通行費政策的實施，游客數量屢屢刷新歷史高度，同時由于自駕游客的比例也在逐年上升，使得不僅客流量大，而且車流量也迅猛增加，這不僅為景區內安全防范工作帶來很大難度，同時也將進一步加劇泰山景區生態系統的脆弱性。據《中國旅游安全報告（2018）》的不完全數據顯示，2017年中國旅游景區共發生安全突發事件約95起，造成了近2000人傷亡，多數安全事故集中在重大節假日，旅游旺季時期內①資料來源：鄭向敏.旅游安全藍皮書:中國旅游安全報告（2018）［M］.北京：社會科學出版社，2018。對于法定節假日大量游客的安全問題，應在景區規劃、建設和管理中進一步加強，以保障旅游活動的順利開展。

四、法定節假日免收通行費背景下旅游產業發展的對策分析

（一）建立信息平臺，實時數據統計

以大數據為依托，聯合建立信息平臺，使相關管理部門能夠信息共享，便于部門間的溝通和協作。旅游產業信息平臺的構建，應該由政府牽頭主導，高速公路公司以及旅游產業的相關部門配合，以大數據為依托聯合建立。法定節假日期間全國各地高速公路實時數據和旅游產業實時數據是旅游產業信息平臺的主要內容。現在景區門票系統、交通訂票以及住宿預訂系統都已電子化操作，數據的收集應及時反饋到信息平臺，通過信息平臺共享給更多的需求者使用。同時，還可以根據實際情況，在旅游產業的各個環節進行游客量的抽樣調查以補充電子系統的不足，進一步數據準確化。旅游產業各個環節都有其最大承載能力，通過旅游產業信息平臺，可以對游客信息以數字的方式及時、準確顯示，也可以對旅游線路的暢通情況及時了解，使得公眾能夠在出行前或出行過程中調整自己的出行計劃。這不僅有利于引導公眾出行，也可以防止景區飽和，后續游客仍大量涌入景區，引發安全事故甚至出現景區周邊高速倒灌現象等。

通過建立旅游產業信息平臺，可以實現旅游產業與交通等部門的數據共享，并在旅游產業大數據實時更新的基礎上，形成旅游產業運營分析平臺，構建起基于大數據的決策機制，做好景區流量監控和應急預警等。

（二）重視旅游產業服務水平提高，完善旅游產業配套設施

節假日免收通行費政策的實施使得旅游需求被強烈釋放，成為拉動全域旅游的重要方式，因此旅游者的旅游方式從觀光游向體驗游的方式轉變，自駕游也成為了旅游的主要方式。旅游方式的轉變對旅游產業的服務和配套設施都提出了更高的要求，因此旅游產業應重視服務水平的提高，進一步完善配套設施，以滿足旅游者的消費需求。首先，在旅游產業各大環節進一步建立健全基礎設施和服務設施建設，科學設計旅游交通路線，確保“城景”一體化與“景城”一體化。對于熱點的自駕游景點，因地制宜、科學設計旅游者特色游道。其次，進一步完善旅游景區周邊補給設施建設。汽車檢測、加油、簡單維修等設施的配備，汽車宿營地、汽車旅館以及停車場建設的進一步完善。最后，借助互聯網+、大數據、云計算等現代信息技術進一步加快旅游+、智慧旅游等旅游產業信息化，對于景區信息和相鄰景區關于餐飲、住宿、交通、氣象等全面旅游信息以及旅游區、可行線路、行車里程、加油站和吃住娛購相關的配套服務設施地點，尤其是新增的旅游景點和新建的公路應進行詳盡的編制，以保證信息的準確性和信息獲取的便捷性。

（三）建立健全旅游產業安全防護機制

生態環境是景區旅游資源的原始資本，是旅游產業發展的根本。因此，應增強旅游景區環境保護意識，加大旅游景區保護宣傳力度，強化游客生態環境保護意識，建立健全預警機制，合理控制客流量，使得旅游產業可持續性發展。旅游產業應依據《旅游者安全保障辦法》對旅游產業的安全狀況進行評估，向旅游者發布安全預警信息。同時，旅游產業還應科學合理控制旅游景區旅游消費者接待數量，建立健全高峰應急機制與游客安全疏導緩沖機制，并與旅行社、旅游車船企業等相關行業建立信息共享制度，及時溝通信息。