滬寧兩地服務型社區治理經驗的比較與啟示

潘子利

（南京師范大學社會發展學院，江蘇 南京 210097）

近些年來，全國很多地方都在進行社區治理的創新，涌現了很多優秀治理案例，其中服務型社區治理建設是一個具有代表性的創新方向。本研究以上海市靜安區和南京市建鄴區兩地為對象，比較兩地在服務型社區治理建設方面經驗的異同，以期為服務型社區治理的建設提供有價值的參考。

一、服務型社區治理的概念界定

服務型社區治理強調社區治理的服務特征，是我國社會由“管治型社會治理”過渡到“服務型社會治理”在社區層面的微觀反映。服務型社區治理強調社區治理的服務屬性，注重提升社區治理主體的服務意識，以滿足社區居民日益增長的對福利服務的需求。在傳統的社區治理模式下，更多的是依賴政府單一主體的管理，社區內社會組織發展緩慢，居民參與社區治理的積極性不高。在此背景下，福利服務的來源也較為單一，基本都是政府或者是政府派生機構負責。服務型社區治理在本質上是一種多元治理模式，強調社區治理主體間的相互配合，并依賴于某一規則約定而進行協調治理。并且這種治理模式是以服務為導向的，旨在通過協調利用社區內外資源，為社區居民提供多樣化的服務，增進社區居民福祉。

二、滬寧兩地服務型社區治理的代表案例

（一）上海市靜安區服務型社區治理建設的經驗

靜安區是上海市中心城區之一，是上海對外交流的重要窗口。2015年7月，該區成功申報民政部全國第三批社區治理和服務創新實驗區。靜安區服務型社區治理主要通過以下幾個措施實現：

1.建設社區共治、自治平臺，提升治理合力

靜安區通過做實黨建引領下的各類社區自治、共治平臺，實現了社區治理合力的提升。通過居民區“三會一代理”等制度，針對居民的多種服務需求，自下而上地進行醞釀討論，充分考慮各方意見，并作出統籌決策。在社區治理平臺之上，有著黨建聯席會議、社區代表會議、居民區“1+5+X”共治聯席會等。依托社區治理平臺，積極解決社區居民關心的熱點難點問題，將服務好社區居民作為社區治理平臺的首要任務，實現社區福利的最大化。

2.建設居委會標準化制度，確定居委會的服務職能

靜安區著力實現居委會的標準化建設。借助標準化建設，提升居委會法制化、專業化、信息化水平，更好地確定了居委會為居民服務的各項功能，切實提升居民的獲得感。（1）通過制定《靜安區居委會標準化建設實施意見》，完善了制度體系；（2）完善硬件設施，通過功能區劃分，形成“小辦公、大服務”的氛圍，優化了服務環境；（3）實施“能力提升工程”，對基層工作人員的引入、培養、評價等機制進行優化，強化人才培養。

3.廣泛開展社區分析，精確定位居民的服務需求

靜安區為了實現對社區居民服務需求的精準定位，積極實施社區分析。社區分析，即通過推動社區各類治理主體的行動，做到對社區內居民、環境、文化、資源、位置等的把握。借助社區分析，可以更好地了解社區情況，更好地知悉社區內不同群體的服務需求。在此基礎上，精準地為社區居民提供服務。

（二）南京市建鄴區服務型社區治理建設的經驗

建鄴區是南京市中心城區之一，是南京城市發展新中心，也是第三批社區治理和服務創新實驗區。三年的創新探索，建鄴區總結了新時代黨建統領現代社區治理創新“1+5”建鄴方案。

1.“1”——黨委統領的社區治理體系

建鄴區積極推行“三委一中心”社區管理體制改革。“三委”指的是社區黨委、居委會和綜治委，“一中心”指的是社區事務服務中心。體制改革之后，社區黨委在社區治理當中發揮領導作用；居委會的職能是做好居民的自我管理、教育和服務；綜治委主要負責社會及社區治理協助工作；社區事務服務中心在開展工作過程中，一方面接受區政府職能部門的業務指導，另一方面接受居委會及居民的評議監督。“三委一中心”模式下，黨委統攬全局、居委會回歸自治、綜治委牽頭治理、社區事務服務中心專心服務。

2.“5”——5個現代社區治理創新模式

在探索黨建引領的社區治理體系過程中，該區形成了5個具有特色的現代社區治理創新模式。（1）“12345”社區黨建模式；（2）“融自治”幸福家園模式；（3）“醫養康教”融合養老模式；（4）“一張網”服務治理模式；（5）“腳巴丈量”民意走訪模式。這些特色的社區治理模式，有著很強的本社區適應性，很好地解決了居民生活中遇到的急事、難事，提升了社區治理質量和社區服務水平。

3.積極通過“三社聯動”，打造社區服務特色

為了更好地體現服務型社區治理的服務屬性，建鄴區通過“三社聯動”，更好地發揮社區為居民服務的功能。首先，建鄴區建立“三社聯動”社會服務新機制，在此基礎上實現了各種信息資源的互聯共享。其次，建鄴區積極推進社區公共服務的均等化，通過在各街道、社區打造現代社區綜合體來提供更加均等化的公共服務。最后，建鄴區為滿足居民多樣化的服務需求，大幅降低社區社會組織的準入門檻，發揮社會組織和社工服務專業化的優勢。

三、滬寧兩地服務型社區治理模式的比較

在服務型社區治理的建設方面，上海市靜安區與南京市建鄴區既存在諸多相同點，也有很多不同之處，能夠較好地反映滬寧兩地在服務型社區治理經驗方面的異同。

相似點：1.都把為居民提供福利服務放在了社區治理創新的首要位置，強調社區的服務屬性，將過去單一的“管治型”社區治理轉變為“服務型”社區治理。2.都重視社區治理主體的權責劃分，構建新型關系的社區治理模式，均強調社區治理的多元參與和協調共治，使得多元主體均成為社區服務的重要提供者。3.都重視服務性社會組織的培育、引入和發展，并且給予充足的資金支持，使其成為社區治理與社區服務的重要力量。4.都重視人才的引進和培養，基層工作人員的引入、培養和考核機制的創新和規范，反映了兩地對相關人才資源的重視。

不同點：1.靜安區在服務型社區治理建設方面追求多元共治，強調營造社區自治的氛圍；建鄴區也積極探索多元治理體系的搭建，但更加重視黨建引領的作用，強調社區黨委在服務型社區治理當中的領導作用。2.建鄴區在服務型社區治理建設過程中，著重發揮社區居委會本身的能動性，引導社區探索本地化創新模式；靜安區則推動社區居委會的標準化建設，通過確定居委會的各項服務功能以及與其他治理主體間的關系，明確社區居委會的職能。3.在調查和確定居民服務需求方面，靜安區采用的是社區分析方法，通過調查分析了解社區情況和居民服務需求情況，從而提供較為精準的服務；建鄴區在確定社區居民的服務需求過程中，著重發揮社區居委會的作用，通過社區居委會盤點，確定該社區居民的服務需求情況。

四、滬寧兩地服務型社區治理經驗帶來的啟示

基于滬寧兩地服務型社區治理的這兩個代表性創新案例，通過了解和比較分析，也能得出服務型社區治理建設過程中的積極經驗。

（一）樹立社區治理服務化意識，以居民服務需求為導向

服務型社區治理的本質屬性在于社區治理的服務化，將以往“管治型”社區治理轉變為“服務型”社區治理，其關鍵在于樹立治理過程中的服務意識。當前，伴隨著生活水平的不斷提高，居民在物質生活方面得到了很好保障，但是服務類的需求顯著增加。服務型社區治理要始終以居民服務需求為導向，無論是治理模式的創新還是資源利用方式的調整，都應當以更好地滿足居民服務需求為目標，切實提升居民的獲得感。

（二）重視社區多主體協同治理，明確各主體的職能劃分

在多元治理理論和福利多元主義視角下，社區治理的主體以及福利服務的供給主體是多個而非一個，除了政府角色的參與，還有社會組織、社區居委會、社區居民等其他主體的參與。服務型社區治理要求多元主體在某一規范下，針對社區居民的福利需求，協調利用社區內外資源，有針對性地供給社區福利服務，確保資源利用的效用和效率。在協同治理以及協同供給資源的過程中，各主體的服務職能并不相同，需要合理界定每一主體的具體職能，避免多元主體參與過程中出現的“越位”、“缺位”或者“錯位”現象。

（三）積極引入和發展社會組織，引導社會力量提供服務

隨著城市內社會組織的培育和發展，社會組織在社區服務中發揮的作用日益凸顯，成為服務型社區治理中的重要主體。一方面，社會組織往往具有專業性的社會工作人員，能夠提供專業化的社區服務，做到政府和社區本身難以做到或者做好的工作；另一方面，社會組織提供的服務類型較為多樣，能夠提供養老服務、未成年保護、殘疾人幫扶等特殊群體的福利服務，也能提供社區教育、社區安全、社區衛生保健等面向社區群體居民的普遍服務。服務型社區治理應當重視培育、引入和發展社會組織，為服務型社區治理的打造引入專業化的社會力量。

(四)重視人才培養和資金支持，確保社區服務穩定高質

服務型社區治理是基層社區治理的優秀方案，是基層治理現代化和科學化的重要方向。服務型社區治理的發展離不開多元治理主體的參與，多元治理主體的構成離不開每一個投身社區發展的個人。優秀的人才組建成優秀的治理主體，能夠在社區協商、共治、資源共用等方面發揮積極作用，直接影響服務型社區治理的水平。當然，人才的培育、引入和發展離不開資金的支持，人才投身社區治理與服務同樣離不開資源的投入。因此，要進一步拓寬社區資金等資源的來源，規范資金的使用方式，為服務型社區治理建設提供充足的資源支持。