全面實施績效管理推動財政改革縱深發展

廣州市財政局

內容提要：廣州市從2004年開始積極推進預算績效管理改革，經過不斷發展和提升，逐步構建了以預算績效管理辦法為核心，以績效目標、運行監控、績效評價、結果應用及內部規程五香配套措施為補充的“1+5”預算績效管理體系和“全方位、全過程、全覆蓋、全公開”的預算績效管理模式。改革提升了各部門各區績效優先的管理理念，提高了預算的準確性和執行力，優化了財政資源配置。

近年來，廣州市按照中央、省的部署，積極推進預算績效管理改革，以制度建設、目標管理、績效監控、第三方評價、信息公開等工作為著力點，將績效管理融入預算編制、執行、監督全過程，工作突出規范化、整體化、公開化的特點，推動廣州市預算績效管理持續走在全國前列。

一、廣州市預算績效管理發展簡況

（一）起步階段（2004-2008年）

2004年，廣州市財政局設立績效評價處，開始了績效評價的實踐探索。按照“先簡后繁、先易后難、由點及面”原則，逐步試點財政支出項目績效自評、重點評價等工作，2008年印發《廣州市財政支出項目績效評價試行辦法》等文件，初步搭建起財政支出項目績效評價體系和框架。

（二）發展階段（2008-2013年）

預算績效管理工作由事后評價逐步向目標申報、過程監督等工作環節延伸，初步形成全過程預算績效管理機制。2008年啟動項目績效目標事前申報試點工作，試點項目數量逐年擴大，至2012年實現預算項目不分金額大小均申報績效目標。2008年廣州市在全國首創向市人大常委會做年度績效專題報告，接受人大的監督，并逐步將其列為年度固定議題。2012年探索引入獨立第三方機構實施績效評價，提升績效評價的專業性、客觀性和公正性。

（三）提升階段（2014年至今）

預算績效管理制度建設和工作機制逐步規范，2014年市財政局經市政府同意制定印發《廣州市預算績效管理辦法》，并逐步形成“1+5”預算績效管理制度體系。將績效信息公開作為加強預算績效管理的切入點，2014年起逐步公開績效評價結果、績效目標等信息，公開力度不斷加大。2016年，啟動部門整體預算績效管理試點工作，探索將預算績效管理由項目拓展至部門整體。

圖1 廣州市績效預算管理改革時間軸

二、以規范化標準構建全過程績效管理機制

按照“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的要求，逐步構建了以預算績效管理辦法為核心，以績效目標、運行監控、績效評價、結果應用及內部規程五項配套措施為補充的“1+5”預算績效管理制度體系，實現了事前、事中、事后“三位一體”的全過程預算績效管理機制。

（一）抓好績效目標源頭管理

圖2 廣州市“1+5”預算績效管理制度體系圖

促進績效目標與預算編制的高度融合，強調“要錢有目標，無關不安排”，逐步實現所有財政資金支出項目績效目標申報、審核、批復、公開的全覆蓋。規范績效目標申報標準，建立“三三”制評審體系，保障預算績效目標編審質量。在項目入庫、編審、封庫等三個階段開展目標評審，即：在項目入財政庫階段，由財政項目庫管理部門實施項目績效目標和指標總體評審；在預算編審階段，由財政支出管理部門對項目預算金額和績效目標、指標聯合評審；在項目預算金額確定、財政預算編審封庫后，由單位根據財政評審意見修改確定項目年度績效目標和具體指標。在年度預算編審階段，實施項目全面標準化評審、專家復核、重點評審等三種評審方式，即：由財政部門按照每年制定統一的項目評審標準，對各個項目實施評審；由財政部門抽取部分社會關注度較大的項目，組織社會專家，在各支出管理部門評審的基礎上進行專家復核；由財政部門選取人大重點審議、重大民生和政府投資項目，委托第三方機構或資深專家進行深度重點評審。

（二）強化績效運行監控管理

在預算執行中突出績效管理，不僅要“快花錢”，更要“花好錢”。建立“全面—重大—重點”三級監控體系，對績效目標實現程度和預算執行進度實行雙監控，保障績效運行跟蹤監控與支出執行進度、均衡性等同預警、同通報、同反饋、同提高。一是全面監控。制定《廣州市市級預算執行動態監控管理暫行辦法》，建立預算執行動態監控機制，充分運用信息化手段，對所有財政資金支付清算過程進行實時動態監控，達到即反應、即通報、即預警、即采取措施，提升財政資金預算執行效率；二是重大項目監控。定期從支付執行端統計有關數據并進行整理，通報市本級財政集中支付支出情況、三年支出情況對比，以及年初預算500萬元以上重大支出項目的執行情況，促進重大項目有效實施；三是重點監控。選取人大重點審議、重大民生和政府投資項目、社會關注度較大的重點項目，委托第三方機構實施績效運行跟蹤監控，以監控促落實，防止目標跑偏、資金脫靶，確保市委市政府重點項目的順利推進。

（三）規范績效評價管理

將績效評價作為提高資金使用效益的重要手段，建立“全面覆蓋、部分復核、重點評價”的績效評價機制。一是推進績效自評全覆蓋。市財政局布置各預算部門組織對所有支出項目開展績效自評，其中200萬元以上項目自評情況報市財政局備案，建立統一的項目績效自評指標體系，促進部門落實績效管理主體責任；二是抽取部分自評項目復核。市財政局選取部分項目委托第三方開展自評復核，并建立機構自評復核管理機制，規范自評復核標準，創新性地設置預算完成率、資金實際支出率等核心指標為否定性指標，明確這些指標未達到相應標準不能評為優良等次，加強對績效自評硬約束，減少績效自評隨意性；三是加大重點評價力度。市財政局充分征求市人大常委會、審計部門等機構意見，吸納人大代表、政協委員建議，重點對一定金額以上的民生項目、市政府重點投資項目、或具有重要社會影響和經濟影響的項目開展第三方評價。開創性地引入社會公眾參與績效評價機制，邀請全體市人大代表和政協委員、行政服務對象及市民對部門績效進行問卷調查，邀請人大代表參與項目現場評價。在此基礎上，市財政局密切跟蹤評價全過程，嚴格把好重點評價的項目關、機構關、管理關、報告關，督促第三方機構客觀公正開展評價，不斷提升重點評價質量。

（四）有效應用評價結果

建立“調整、整改、問責、公開”的綜合應用機制，明確評價結果作為預算安排和政策調整的重要參考依據，堅決削減低效無效資金，提高財政資源配置效率；加強整改落實，市財政局督促有關部門對上年度績效評價項目及時整改，充分發揮績效評價以評促管的效能；建立問責機制，對績效評價報告弄虛作假或績效任務完成情況與績效目標嚴重背離的部門及其責任人實施績效問責；持續推進績效評價結果公開制度化常態化，增強財政資金使用績效的透明度。

三、以整體化目標推動績效管理全覆蓋

廣州市財政局勇于創新，于2016年啟動了部門全過程績效管理試點工作，在夯實以項目支出為主的預算績效全閉環管理的基礎上，進一步探索將預算績效管理由項目拓展至部門整體，并以部門整體績效管理推動績效管理實現全覆蓋，實現績效管理“橫向到邊、縱向到底”。

（一）覆蓋所有財政資金

在政府預算層面，將績效管理從一般公共預算拓展至政府性基金、國有資本經營預算、社會保險基金預算、財政專戶資金等五本預算。在編制2019年預算時要求上述5本預算均需編制績效目標。在部門預算層面，將預算部門的所有資金均納入績效管理范圍，包括基本支出和項目支出，綜合反映部門整體支出績效情況，提升績效管理的層次和水平。

（二）覆蓋市直預算部門

2016年啟動試點工作以來，廣州市已對市教育局、市發改委等12個預算部門實施了部門整體績效管理，建立“部門職責—工作任務—項目目標”的部門整體績效目標體系，鼓勵項目整合歸并，建立立體化、多層次的項目支出體系，并以此為基礎實施了部門整體績效目標管理、運行監控、績效評價，初步形成了“1+1+X”部門整體預算績效全閉環管理模式，對“1”個部門整體、“1”個重點項目、“X”個關聯項目一并實施績效管理，并在2019年將該模式推廣至市本級所有預算部門。

（三）覆蓋全市各區域

近年來，市財政部門著力推動將全過程預算績效管理覆蓋到全市各個區域，制定年度預算績效管理方案，指導各區開展績效管理工作，共享指標庫、專家庫、機構庫等績效資源，充分調動各區、街鎮的積極性、主動性、創造性。各區積極響應，均開展了預算績效管理，其中番禺區大力推進了以績效評審促資金分配、黃埔區開展了深度績效評價等。我們將以全面實施績效管理為契機，建立市、區、街鎮三級聯動機制，推動全市預算績效管理深度覆蓋，不留死角。

四、以公開化措施提升績效管理質量

財政信息公開透明是廣州市的鮮明特點。自2009年在全國率先公開部門預算以來，廣州市有序推進預決算等財政信息公開，在全國城市財政透明度排名中一直名列前茅。在此背景下，廣州市將績效信息公開作為加強預算績效管理的切入點，逐步推進績效目標、評價結果公開，通過增強績效信息透明度強化各部門“花錢問效”的責任意識，督促各部門提高預算績效管理水平。

（一）公開績效目標

2018年部門預算公開市本級全部8089個一般公共預算支出項目和18個專項資金的績效目標，實現了一般公共預算支出項目績效目標的全公開，其中市發改委、市教育局等12個全過程預算績效管理部門公開一般公共預算項目績效目標及指標2147項，占項目總數的26.54%。通過公開促進部門重視績效目標及指標的編制，績效指標設置水平較以往年度有明顯提升，所有項目的績效指標個數均在4個以上，且基本達到量化要求，為后續開展預算項目執行和評價提供標尺。

（二）公開評價結果

一是不斷拓展績效評價結果的公開范圍，持續推進績效評價結果公開制度化常態化。2014年市財政局首次公開第三方績效評價報告，2016年公開項目自評復核結果，2017年在市政府門戶網站和市財政局網站同時公開10份第三方評價報告和70項自評復核結果，實現了績效評價結果的全公開，主動接受社會監督，不斷推進政府施政與社會評價的良性互動。二是在部門決算中更加關注資金使用績效，公開2016年部門決算時細化預算績效管理內容及部門年度任務績效完成情況，增強財政資金使用績效的透明度。

（三）接受人大監督

一是完善績效管理信息交互。依托市人大預算監督聯網系統及時向市人大報送財政資金預算績效管理相關信息，配合市人大對預算績效管理的日常監督，進一步推動廣州市預算績效透明管理。二是建立報告機制。每年向市人大常委會報告年度財政支出績效情況，包括重點項目的績效評價結果等，經市人大常委會審議后，將審議意見反饋給各預算部門，形成反饋、整改、提升水平的績效管理良性循環。

五、主要成效

經過近年來的實踐探索，廣州市預算績效管理工作取得了長足的進步，工作得到了財政部、省財政廳等上級部門的肯定。特別是2016年以來，廣州市財政局與中國發展研究基金會簽訂了《“推進廣州市預算績效管理”合作框架協議》，繼續深化廣州市預算績效管理改革，啟動推進部門整體績效管理，著力構建“全方位、全過程、全覆蓋、全公開”的預算績效管理模式，取得了明顯成效。

（一）績效管理理念逐步樹立

各部門各區逐步樹立了績效優先的管理理念，強化了自我約束意識和責任追究意識，為推動預算績效管理工作打下了堅實的基礎。以市殘聯為例，該部門作為全過程預算績效管理的試點部門，以試點工作為契機，建立“領導重視，全員參與”的工作機制，領導帶頭，全系統各處室（單位）、所有干部職工共同參與，組織學習預算績效管理理論、政策；將績效管理理念融入部門日常管理，將整體績效目標分解為各個部門的工作目標，作為考核各部門各崗位工作業績的主要依據及準繩；將預算績效和個人考核、晉升等有機結合起來，充分調動干部職工的積極性。通過績效理念牢固植入，提高部門履職用財能力：一是精簡預算項目。在申報2017年預算時，根據業務性質分類，合并同類項目，將2016年143個項目整合為101個項目，項目精簡率達30%。精簡后部門項目支出更加清晰、規范、科學，為績效管理及以后年度預算編制打下良好的基礎。二是以殘疾人需求編制項目。該會收集各類別殘疾人的各項需求，根據集中度較高的需求設計預算項目，經過反復調研、論證后編制部門預算，優化資源配置，降低無效預算，將財政資金用在最需要的地方，解決殘疾群眾最關心最直接最現實的利益問題，充分體現財政資金取之于民、用之于民、以人民為中心的績效理念。三是推動殘疾人事業發展。廣州市將以治療性康復為目的的醫療康復項目納入資助保障范圍，康復資助項目達到214項，總量居全國首位；2017年殘疾人參加城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險資助增長33.33%，在全國率先實現殘疾人基本養老保險全覆蓋；2017年實際新增殘疾人就業增長17.26%。

（二）預算編制更加精準合理

通過推行部門全過程預算績效管理，促使部門轉變觀念，不再一味追求“多要錢”，而是更加注重“用好錢”；改變預算編報方式，按照績效目標申報預算，提高了預算準確性和執行力，優化了支出結構。如番禺區財政局針對該區財政收支矛盾突出的問題，把績效管理工作的重心前移至預算編制環節，委托第三方中介機構實施項目預算績效評審，并且參照預算績效評審結論，結合財力狀況，科學安排項目資金。通過上述措施，約束了項目單位的預算申報行為，改變了多年來財政預算分配舊模式，實現了財政資金分配由“按需分配”向“按績效分配”的轉變。據統計，自2014年以來該區預算績效評審綜合核減率總體逐年下降，2014-2017年分別為21.28%、12.22%、8.14%和7.92%（綜合核減率越低，預算申報質量越好），反映出各單位項目預算編制和績效管理水平不斷提升，項目預算申報愈加謹慎和合理。

（三）財政資源配置不斷優化

近年來財政部門組織的績效評價，客觀反映項目績效，如實披露項目問題，對完善管理機制、促進科學決策起到了重要作用。

2014年，市財政局對市科技創新委的“市科技企業孵化器發展專項資金”開展第三方績效評價，評價反映出項目存在資金投入分散、科技含量不高、審批把關不嚴、監管不到位等問題。市科創委對評價反映出來的問題進行了深刻反思，并決定對科技資金管理機制進行深度改革。該委通過科學簡政、合理放權、有效監管等措施，對科技創新管理的全過程進行梳理、優化和重構，加強對科技資金的使用監管：一是實行項目承擔單位和專業服務機構法人負責制，建立健全內部管理制度和風險防控體系，強化行業自律，最大限度壓縮自由裁量權；二是針對科技創新活動的特點，研究建立科學、合理的科技創新發展專項績效評價指標體系，科學評估科技資金的使用績效。

番禺區“綠道驛站自行車經費”項目在廣州亞運會期間開始實施，在特定的社會背景下有其意義，也產生了一定的社會效益，但受市場化自行車租賃服務業的沖擊嚴重，綠道驛站自行車已不具備競爭優勢。經現場查看，該項目的自行車出租頻率低、投入產出比低、單次出租成本高，2015-2017年度預算績效評審以及績效評價結果均為低、差。因此，專家建議財政資金退出該項目的扶持。最終，經區政府決定，研究引入共享單車，并自2018年起取消綠道驛站項目。