PPP項目規范管理背景下的幾個新問題

陳少強

內容提要：為防范PPP項目快速發展帶來的風險隱患，近年來我國加大了對PPP項目風險特別是對PPP財政風險的防控力度且取得了初步成效。但同時也產生了一些新的風險，表現為未來財政風險被掩匿、產生新的公共風險以及市場主體競爭不公平等。為防范風險管理帶來新的風險，作者建議分步推進改革，在在維持現狀的基礎上逐步引入存量管理。

在防控系統性風險和PPP內在風險的雙重背景下，我國近年來就規范PPP發展采取了一系列措施，取得了初步成效，但新的問題接踵而至，反映出我國現有的PPP財政管理模式存在漏洞，筆者建議在維持現有流量管理模式的基礎上，逐步推行改革，引入存量管理模式。

一、政府和社會資本合作規范管理初見成效

政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）在我國的大規模興起和推廣是在2014年之后，為防范PPP快速發展的同時系統性風險相互交疊的產生，近年來為推進PPP規范化采取了一系列努力。

（一）國內的影響

在剛剛推出PPP項目的2014年，我國便吸收了英國、法國等國家PPP項目管理實踐的經驗和教訓，也吸收了過去工程建設模式（BT等）的諸多弊病，一開始便注重財政風險防控。可以說，中國式的PPP項目一開始就帶有財政風險防控的“基因”。例如，《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）就明確指出，財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。

在注重防控系統性風險和防控PPP風險的背景下，我國更加重視對PPP項目財政風險的管理，并從物有所值評估、財政承受能力論證、實施方案、項目庫管理、信息公開、PPP合同管理等諸多方面進行了規范，同時通過清理和整改PPP項目庫中的PPP項目，調整PPP項目存量規模和增長速度。根據財政部公開發布PPP項目庫清理退庫結果顯示，截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。上述舉措，對于調整PPP項目節奏和防范風險有著重要的意義。

此外，規范的PPP項目作為地方政府投融資的重要任務，在穩定經濟增長、保障和改善民生方面也發揮了重要作用。

（二）國際的影響

中國PPP規范管理的實踐也得到國際社會上的認可。2018年4月，世界銀行發布了2018年度《政府和社會資本合作（PPP）基礎設施采購報告》，對全球135個經濟體的PPP政策法規和實踐進行了分類評比，并就如何完善監管、建立良好的制度體系、提高項目質量提出了政策建議。《報告》從項目準備、項目采購、合同管理和社會資本發起項目四個方面，按47個小項對各經濟體PPP政策制度和實踐進行了打分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入經濟體分成四組進行橫向比較。在全球比較中，中國PPP制度和實踐處于中上水平。在項目采購方面，中國得分82分。在合同管理方面，中國得分76分。在社會資本發起項目方面，中國得分54分，這個得分是比較低的，主要原因是中國基礎設施項目的規劃幾乎全部由政府主導，社會資本發起的PPP項目主要是存量項目。總體來看，我國在四個方面的評分有兩項是相當不錯的，中國PPP實踐獲得世界銀行好評，處于全球中上水平①http：//www.cpppc.org/zh/pppyw/7194.jhtml。。

二、政府和社會資本合作管理中存在的新問題

PPP項目規范管理，有利于理順政府和市場的邊界，防止將市場風險轉化為財政風險，減少和避免未來不必要的財政支出。在實際操作過程中，也出現一些新的問題。

（一）未來財政風險被掩匿

我國PPP財政風險管理的核心指標體現在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金［2015］21號，以下簡稱“21號文”）中。21號文第25條指出：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。現行PPP財政風險管理測算要求自PPP項目實施之日（通常是當年）起至未來若干年度（PPP項目實施周期一般至少是10年，不超過30年）內的上述比值都應不超過10%，也就是說，要求未來分值不超過10%。這一指標要求，也成為我國規范PPP財政風險管理的重要依據。

這一風險管理手段的好處是操作易行，因為分值為10%是確定的，是易于衡量的。但是，從過程來看，PPP風險管理測算過程卻存在一些不確定性。這是因為，未來若干年份無論是分子（PPP項目需要從預算中安排的支出責任）還是分母（當年一般公共預算支出）都是不確定的，分子分母并非同比例正相關，分子分母的不確定性，必然帶來分值的不確定性。

這種用未來不確定的結果來判斷PPP是否操作可行的做法（見圖2）與一般項目是否操作可行的邏輯（見圖1）有較大差異。一般項目操作的邏輯是，基于過去和現在既定的實施來判斷未來是否存在風險及其風險損害程度，并基于這種損害程度的前景分析，預測未來應采取何種措施予以補救。盡管我國項目流量管理也考慮到基于過去和現在的數據，但畢竟由于二者評估時點和評估標準存在差異，兩種風險評估的結果也有很大不同。

目前我國這種基于未來所有PPP項目預算支出之和與當年一般公共預算的比值來判斷當前地方政府是否適合選擇PPP項目的“貼現式”的論證思路，容易導致地方政府做出一些于自身當前有利的選擇，將財政支出責任風險向未來轉嫁，以順利通過當前的財政承受能力論證，具體在操作中體現為：

圖1 通常的風險評估模式

圖2 PPP財政風險評估模式

一是減少未來一般公共預算支出責任（分子），如通過減少或者忽視政府對PPP項目的日常維護和項目大修的支出責任，減少未來PPP項目財政支出。這類現象在市政道路類PPP項目尤為突出。根據以往我國道路管理的經驗，一般市政道路在8-10年要進行一次大修，道路大修費用相當于投資額的50%以上，而我國所規定的PPP周期一般設定為10-30年，因而在我國有的PPP項目操作過程中，一些地方有意識地淡化PPP項目周期內的道路維修和保養支出，以減少未來一般公共預算支出（分子），從而降低分值，最大限度地規避21號文10%“紅線”的規定。

二是虛增未來一般公共預算支出規模（分母），如某地在一般公共預算支出測算過程中，預測未來PPP周期內的一般公共預算支出增速為20%，在我國經濟進入新常態的情況下，這種預測明顯超過正常的預測水平，一些地方這種做法，其目的也是為了順利通過PPP項目財政承受能力論證。

三是透支未來政府性基金支出。21號文沒有對是否可以使用政府性基金問題給予明確說明，但《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金［2016］90號）指出“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目。”此后，財政部在回復人大代表的提案中指出，《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》（財金函［2017］85號）提及“10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。”在操作過程中，地方政府將部分土地出讓金用于安排支付PPP項目支出，但在分子中并未得到體現。由于土地出讓金收入受土地供應面積、國家政策、市場行情、需求變動等多方面的影響，過度使用土地出讓金支出則導致地方政府性基金預算存在入不敷出或者結構性失衡的風險，掩匿未來財政風險。

（二）產生新的公共風險

財政風險本質上也屬于公共風險，是公共風險的一種，財政風險的目的也是為了降低公共風險帶來損失的不確定性。不過，現有關于PPP財政風險的措施在防范財政風險本身的同時，也帶來其他公共風險問題。例如，為了規范PPP項目管理，國家和省級政府對市縣級政府PPP項目做出了越來越嚴格的要求，特別是對PPP項目入庫的條件和門檻做出了明確的規定，這種做法的好處當然是便于防控財政風險和金融風險，但這種做法也帶來新的問題，如，各級政府層次加碼，PPP項目庫管理從信息披露演變為一種行政審批，審批環節過于復雜，有的PPP項目從“兩評一案”批復到項目采購至少需要半年以上時間，有的地方需要1年以上時間，地方政府PPP項目入庫時間太長，公共建設工程和公共服務投資項目遲遲不能落地，地方政府和咨詢機構苦不堪言，地方政府和社會資本參與PPP項目的積極性受到重挫。

（三）市場主體不公平競爭

PPP項目的初衷就是實現政府和社會資本風險的合理分配，PPP財政風險管理的目標就在一定程度上實現減少財政支出責任，將部分財政支出責任轉嫁給市場主體，讓各市場主體探索運營潛力。但在實際操作過程中，由于政府部門過于重視防范財政風險，客觀上也帶來財政風險向市場風險過度轉移，突出表現在市場主體之間的不平等競爭：一是國企民企不公平競爭。在當前防控PPP項目風險特別是財政風險的背景下，一些地方政府認為，國企規模大、資信好、成本低，在同等條件下有價格競爭優勢，這有助于減輕地方政府即期和未來支付壓力，因而更愿意與國企合作，導致民企在PPP項目競爭中處于不利地位。二是咨詢機構不公平競爭。有的地方的財政部門以提高PPP項目質量為由，在采購咨詢機構環節采取簡單一刀切的方式，設置過高門檻，如要求咨詢機構必須是國家PPP項目咨詢機構庫的單位，導致那些不在項目庫的咨詢機構缺乏競爭的基本資格，損害中小咨詢機構的合法權益，與當前國家“放管服”和負面清單管理的基本政策導向相違背。

三、進一步完善政府和社會資本合作項目財政風險管理

現行PPP財政風險管理的思路需要改變，建議在流量管理基礎上引入存量管理。考慮到我國預算和會計制度的實際，PPP財政風險管理需要配合其他制度的改革而逐步完善。完善PPP財政風險管理基本原則是，PPP政府支出責任“有意識的模糊”問題要盡快得到解決，公開透明、責任擔當的政府應當被鼓勵，政府及相關各方在PPP支出方面的責任應進一步明確，PPP項目資產負債管理是PPP財政風險管理的必然趨勢。

（一）近期建議

近期建議是在現有流量管理的格局下采取針對性的補救措施。短期來看，在我國《預算法》等法律難以做出大的調整框架下，承認21號文中財政承受能力10%的合理性和有效性，但要針對當前存在的問題提出改進建議，并為存量管理提供準備，具體包括：

1.加強財政支出責任管理

一是防止PPP操作中的一些機會主義行為，如對地方政府一般公共支出增幅的行為提出警告，嚴重的采取通報批評和處理責任人等措施。

二是要求地方采取措施，防范過度使用未來政府性基金帶來的風險，并做好相應的預案安排。

2.完善PPP項目庫管理

一是在保障項目入庫質量的情況下明確各級政府對PPP項目審批期限、修改期限，以及修改的次數，防止PPP項目拉鋸式重復審核，耽誤項目正常入庫進度。

二是明確PPP項目入庫的政府責任邊界。劃分各級政府部門PPP管理的事權責任劃分，建議國家層面的PPP中心更多側重于全國性財政風險的監控，而省級及以下政府部門側重于PPP項目財政風險、技術、財務、工程層面的監控。

3.創造公平的市場競爭環境

一是為體現我國放管服、負面清單管理的大趨勢，建議優化PPP項目入庫管理方式，防止將PPP項目統計監測職能演變為行政審批職能，淡化審批制，各級政府要明確取消有關咨詢機構必須是國家咨詢機構庫的相關限定，并在增強地方入庫的責任意識基礎上逐步引入備案制，提高項目入庫效率。

實施模塊化設計是一個動態過程.模塊化過程并非孤立的、一成不變的,而是隨著情況不斷變化的過程[10].模塊化過程既包含了模塊的設計和制造過程,又包括對生產技術的規劃、實施、協調等過程.設備模塊系列也跟隨著研發水平的發展而實時更新,其流程如圖3所示.

二是在招標采購環節，鼓勵設立公平門檻，各類市場主體（包括咨詢機構）公平競爭，并通過加大信息公開等渠道，對妨礙公平市場競爭的現象予以公開和糾正。

（二）中長期建議

在當前基于未來流量來管理當前存量的流量管理模式下，PPP相關主體鉆了PPP財政風險管理的空子，通過人為操縱未來支出來規避財政風險管理的約束，中長期建議是在流量管理的基礎上引入存量管理。當然，這種引入是建立在充分考慮現有流量管理的制度慣性基礎上的。

1.流量管理引入存量管理的障礙

克服上述流量管理缺陷的辦法是引入存量管理，最直接的方式是將未來PPP項目財政支出納入政府債務管理，增加基于過去和現在的債務存量狀況（資產、負債等）這一確定性的標準作為來判斷未來PPP項目財政風險的依據，從而大大減少相關主體為規避風險防控而帶來的行為異化現象。但現有制度并不支持這一觀點，PPP項目流量管理引入存量管理的阻力較大，對此應有清晰的認識。

一是制度上的障礙。2015年1月1日起施行的《預算法》第35條指出：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。——除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”如果未來PPP項目財政支出列為政府債務，那么PPP行為則違反了《預算法》的有關規定。2014年財政部發布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）第11條規定，地方政府負有償還責任的存量債務中，通過PPP模式轉化為企業債務的，不得納入政府債務。此外，從政府會計的角度來看，PPP項目財政支出也不符合負債概念，根據《政府會計準則——基本準則》第33條，“負債是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現時義務”，此處的現時義務是指“政府會計主體在現行條件下已承擔的義務”。按照（國辦發〔2015〕42號）規定的“政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價”以及財金〔2014〕76號文規定的“財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據”，政府付費是依據項目公司未來提供公共服務的質量，以項目公司提供的公共服務滿足政府績效考核標準為前提，因而，PPP項目提供服務的支付承諾，屬于未來發生的經濟業務或者事項形成的義務，不屬于現實義務，不能確認負債PPP項目的政府財政支出責任不確認負債的情況下，政府在發生未來支付責任時于當期確認為一項費用①崔志娟：《政府會計的PPP項目資產確認問題探討》，《會計之友》，2018（1）。。

二是流行的觀點也認為，PPP項目大多是服務周期幾十年的基礎設施，規范的PPP項目政府支出責任覆蓋項目全生命周期，從實現財政負擔代際公平角度來講，它是一種科學的可持續性預算支出安排，不屬于政府隱性債務。

2.流量管理引入存量管理仍將是發展方向

但上述制度仍要破除，流量管理仍然存在有待解決的問題。上述解釋似乎并未從根本上解除PPP項目財政支出是否屬于政府債務支出的困惑。例如，流行的觀點認為，規范的PPP支出不屬于政府隱性債務，但并沒有說明它是否仍然屬于政府性債務問題。

首先，從國際會計準則的處理來看，PPP項目財政支出也符合政府債務的定義。按照《國際公共部門會計準則32號——服務特許權協議：授予方》（IPSAS32）規定，服務特許資產屬于政府的同時，政府同時要確認為一項負債。但授予方確認為一項服務特許資產時，需要符合以下條件：一是授予方對經營方所使用基礎設施必須提供的服務類型、提供服務的對象和服務價格實施控制或管制；二是在服務協議期末，授予方通過所有權、收益權或其他形式控制該基礎設施的重大剩余收益。以我國典型的PPP項目模式（如BOT）而言，我國PPP項目似乎符合國際會計準則有關負債的規定。

其次，PPP未來財政支出定義為政府債務支出有其理論基礎。筆者在CNKI期刊網查找有關PPP財政風險的文獻資料時發現，國內外大部分學者的意見趨向于將PPP項目財政支出作為政府債務對待，其理論支撐一般是根據世行專家Hana債務風險矩陣模型（表1）。根據該模型的描述，PPP項目中的基礎設施維護屬于直接隱性債務（見表1左下角），而有關PPP直接或者間接的擔保則分別屬于或有顯性債務或者是或有隱性債務（見表1右側）。

表1 政府債務風險矩陣

第三，現行將PPP財政支出定義為費用性支出并未能從根本上防范和化解風險。白德全（2018）認為，在現行的政府會計準則下，政府性債務通過PPP化解后，可以直接移出其資產負債表，但是這一舉措并不能真正消除地方政府的債務，如果項目在建設過程或者建設完成后出現了違約以及經營失敗的問題，導致債務不能償還，那么地方政府最終還是要成為債務的償還者。因此，PPP的債務隱藏機制并沒有改變政府性債務的本質，只不過是讓其脫離政府的預算管理，并拉長了債務的償還期限①白德全：《規范PPP發展防范化解地方政府債務風險》，《理論探討》，2018（3）。。

第四，流量管理不符合風險管理的一般趨勢。從世界各國的風險管理情況來看，風險評估和風險管理的基本任務就是量化測評某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度，PPP財政風險管理工作的任務就是基于地方過去和現在的發展狀況來判斷現在和未來PPP項目的財政風險。盡管未來充滿不確定性，但過去和現在的運行結果是確定性的，基于這種結果的確定性來作為評判未來風險狀況是有現實依據的。從世界各國來看，赤字率和債務率是用得最多的財政風險評價指標。雖然各國對赤字率和債務率與財政安全狀況的關系沒有統一定論，但不容忽視的一個事實是，無論是赤字率（財政赤字占國內生產總值的比重）還是負債率（年末債務余額與當年GDP的比率），反映的都是過去和現在的財政狀況，從而判斷一國（地區）現在和未來財政風險狀況。

3.流量管理引入存量管理的具體意見

僅僅依靠流量管理不符合發展趨勢，引入基于過去和現在確定性的存量指標管理，有利于為PPP風險管理標準和程序注入確定性。考慮PPP項目管理引入存量管理的上述障礙，筆者認為，要分步推進，具體意見如下：

（1）出臺PPP項目管理的財務會計制度

PPP屬于新生事物，項目公司（SPV）的財務會計信息亟待披露，相關的制度要盡快完善。我國已有企業會計制度和政府會計制度，但對于政府和企業共同組成的項目公司的會計制度還沒有出臺，對有關PPP項目支出（包括政府方的支出）在會計上如何確認沒有統一的意見，對PPP資產如何分類確認也沒有說明，建議盡快出臺PPP相關財務會計制度，對項目公司的資產、負債等基本要素給予確認。

（2）披露PPP項目資產負債信息

一是披露PPP項目資產情況。在每年的“兩會”中披露PPP項目信息，包括PPP投資占公共投資和GDP的比重，PPP項目的政府承諾事項等，以更好地接受社會監督。

二是隨著《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》的貫徹落實，越來越多的地方政府將會向人大報告國有資產有關情況，建議利用政府向人大報告國有資產的契機，將PPP項目資產及其負債情況也向人大披露，以更好地體現社會公眾對PPP財政風險管理的監督。

三是隨著政府權責發生制會計制度的推廣運用，我國在財務會計管理能力逐步提升之后，可根據《國際公共部門會計準則32》等國際標準，對新增PPP產生的政府資產與負債凈現值予以披露。通過越來越多的項目信息披露，就可逐漸編制部分政府資產負債表。

（3）調整風險評價方法

現有21號文10%的“一票否決”的流量風險評價制度存在缺陷，建議增加存量評價指標。為體現PPP財政風險評價制度的過渡性，建議在保留現有10%的約束制度的同時，減少其在PPP財政風險評價中的權重，同時增加債務率等評價指標，以實事求是地評估PPP財政風險。

（4）增加風險監控內容

PPP財政支出是否納入債務統計現在仍然存在較大爭議，但不容忽視的事實是，未來PPP財政支出實實在在體現為政府財政支出責任，必須用未來收入來進行償還，建議將PPP支出與政府未來的債務還本付息支出統籌考慮。可考慮新增一項財政支出指標，該項指標暫命名為“債務與PPP支出”，這樣便于將每年PPP項目財政與當年債務還本付息支出一起統計，更全面地揭示PPP財政風險情況。同時，為了使得上述建議更加有效，建議將“債務與PPP支出”體現在未來即將出臺的《預算法實施細則》中，強制性地要求地方進行統計，以綜合反映地方潛在財政風險。

（5）編制PPP項目資產負債表

從長期來看，隨著我國權責發生制政府會計制度的全面推進和國有資產報告制度的建立健全，可以試行編制PPP項目資產負債表，并與政府資產負債表相銜接。

（6）修改《預算法》相關條款

現行《預算法》有關債務的規定不利于PPP財政支出的定位，這是當時的歷史條件所決定的。當初在修訂《預算法》過程中，PPP并沒有引起人們的關注，嚴格說來2014年前我國還沒有大規模推廣運用PPP模式，但隨著PPP在全球興起，其生命力日益增強。為此，建議本著發展的眼光和改革的精神，基于PPP規模不斷擴大而帶來財政支出壓力增大這一基本事實，要實事求是評估現行《預算法》的有關條款，將PPP支出責任納入政府債務統計口徑（但要披露PPP支出存在績效管理以及風險支出責任的不確定性問題，同時對PPP項目有關政府行為帶來的潛在支出責任如國有債務、隱性債務等進行披露），而不是基于現有的條條框框和本本主義而導致PPP風險管理裹足不前。只有這樣，才能便于各級政府全面披露未來政府支出責任，有效防控財政風險和公共風險。