財政扶貧關鍵在于改善就業狀態
——基于中國財政學會財政扶貧效果調查的分析

李成威

內容提要：中國財政學會組織的扶貧效果調查顯示，現行扶貧政策存在的最為突出的問題是：對改善就業數量重視不夠，農民就業不充分；技能技術培訓效果不佳，影響農民就業質量；公共服務支撐就業環境改善不足，存在就業不平等問題。基于此，必須聚焦改善就業狀態提升財政扶貧效果。具體來說：一是圍繞改善就業狀態確立財政精準扶貧目標；二是強化農民就業培訓，提升就業質量；三是優化公共服務，提升就業能力；四是宏觀財政政策應定位于促進就業公平。

近期，中國財政學會組織調研組開展了扶貧效果調查，在湖北恩施宣恩縣、咸豐縣、利川市和云南昆明祿勸彝族自治縣開展訪談和發放問卷。基于問卷數據分析可以看出，扶貧對象就業狀態不佳是最為突出的問題，也是影響扶貧效果的突出因素。要提升財政扶貧效果，必須圍繞改善農民就業狀態做文章。

一、財政扶貧效果總體評價較高，但就業評價較低

調查制定了一套能夠反映財政扶貧效果實際情況的評價指標體系，其中包含1個一級指標（扶貧效果）、8個二級指標（生活水平、健康水平、教育水平、社會資本、人力資本、農業生產、就業狀況、基礎建設）和25個三級指標。同時，運用層次分析法確定各項指標的權重。以此為基礎，調研組在4縣開展問卷調研，并對400份有效問卷進行分析（評價結果見表1）。

根據調查指標評價體系的設計，衡量財政扶貧效果脫貧標準的評價分值設置如下：評價分值為5，表示財政扶貧效果非常好；評價分值為1，表示財政扶貧效果評價低。其他分值介于兩者之間，程度有差異。從分析表可以看出，財政扶貧效果最終評價值為4.349，總體處于較高水平，表明農戶對當前我國的財政扶貧效果給予了較高評價，對財政扶貧政策滿意度較高。但是值得關注的是，在總體評價較高的情況下，各項得分差距較大，二級指標“就業狀況”得分僅有3.743，遠遠低于其他指標得分，影響了對財政扶貧效果的整體評價，表明扶貧對象對當前就業狀況不甚滿意，也表明財政扶貧政策對就業狀態的改善情況不甚理想。

表1 中國財政學會財政扶貧調研扶貧效果評價表

二、農民就業狀態不佳，制約扶貧效果的發揮

在經濟學上，最常用的概念是充分就業，盡管就業的含義后來擴展到各個生產要素，但最主要的仍是勞動力，這個概念主要是指就業數量。就業數量只是就業狀態的一個方面。實際上就業狀態包括三個維度：一是就業數量；二是就業質量；三是就業環境。就業狀態指標綜合反映就業數量是否充分、就業質量是否提高以及就業環境是否更加平等。調研數據反映扶貧總體效果較好，農民對政府精準扶貧、精準脫貧的政策目標持積極樂觀、充滿信心的態度，對自己脫貧致富的美好生活充滿期待，但這背后也存在一些問題需要引起重視，最為突出的問題是農民就業狀態不佳，制約扶貧效果的發揮。

（一）對改善就業數量重視不夠，農民就業不充分

在三級指標的實際得分中，低于4分的有“技能培訓”“就業渠道”“勞動合同簽訂”“福利保障”“創業資助”5項，這些都是與就業有關的，其中“就業渠道”“勞動合同簽訂”和“創業資助”反映的是就業數量方面存在的問題。在就業指標中，“就業渠道”的權重最高，占50.3%，可見“就業渠道”對于農民轉移就業有著很大影響。目前扶貧對象對就業渠道評價不高，說明財政扶貧政策對改善就業渠道的作用有待加強。

上述問題反映出，當前一些地方在扶貧方面存在急于求成的心理，也反映出我國的反貧困政策有一個極強的假定，即農村貧困問題可以通過政府的強大干預迅速消除，因此提出的緩解貧困方案中，大多是不斷加大財政投入的輸血方式。其長處是短期扶貧效果明顯，有利于資金的滾動使用與積累，不足之處在于忽視提升就業狀態等長期項目的配置。

（二）技能技術培訓效果不佳，影響農民就業質量

調查顯示，扶貧對象普遍陷入非正規就業、非穩定性就業、低收入就業的狀況。這同時意味著高素質勞動力缺乏，不僅制約了全要素生產率的提高，妨礙了經濟質量和效益的提升，也不利于勞動者收入的增加。

目前我國還存在較大的隱性失業和就業不充分問題。這與教育以及技能技術培訓中存在的問題有直接關系。調研數據顯示，人力資本中“技能培訓”這個指標實際得分為3.84，賦權后的最后得分為1.92。在訪談中，也發現農村貧困地區勞動力培訓力度不夠，大多數技能培訓都是一些簡單的農業生產技術培訓，如關于種植茶葉的農業技術培訓，培訓時間大多是3-5天，每年的培訓次數也較少。從培訓效果看，一部分農民在參加培訓之后，農技水平有所提高，但效果并不顯著。農民轉移就業方面的培訓不足，質量不高，通過就業培訓渠道實現轉移就業的人口并不多。由此可見，農民生產技能培訓和轉移就業培訓比較缺乏，難以滿足農民對培訓的有效需求。

（三）公共服務支撐就業環境改善不足，存在就業不平等問題

在我國，就業不平等問題依然存在，同勞不同酬、同工不同酬等現象仍然相當普遍。身份問題，是妨礙勞動生產率的重大因素，如城鄉身份問題、體制內和體制外身份問題、本地人與外地人的身份問題，都導致了就業的不平等，這種總體環境影響了扶貧效果的發揮。

對就業環境影響最大的是公共服務水平和公共服務均等化程度，包括教育、醫療和福利保障等情況。調查數據分析顯示，教育水平中“幼兒教育”“義務教育”“高中教育”和“高等教育”這四個指標最后得分分別為0.595、0.607、1.745和1.046。日益高昂的學費成為多數農民的沉重負擔，再加上與此相關而又必需的住宿費、書費、生活費等教育消費的飛漲，出現了一個大學生就足以讓一個中等收入的農村家庭陷入貧困的現象。這種高昂收費使得許多農家子弟無法接受大學教育。子女受教育的差異，使社會不平等產生代際傳遞，破壞“起點公平”的社會公平原則。農村沒有形成高效率的人力資本，影響到他們平等參與市場的機會與能力，從而陷入“貧困惡性循環”當中。

另外，貧困地區醫療衛生資源相對不足，從業人員素質不高，設備陳舊落后，加之衛生習慣與衛生科普工作落后，扶貧對象健康狀況堪憂。其結果直接導致扶貧對象勞動能力喪失和貧困狀況加劇，甚至摧毀扶貧對象對生活的信心。

三、聚焦改善就業狀態提升財政扶貧效果

從理論上說，產生貧困的重要根源是扶貧對象的就業狀態存在問題，調查數據分析也印證了這一點。改善扶貧對象就業機會、就業質量和就業環境，是提升扶貧效果的根本，財政扶貧也要立足于此。

（一）圍繞改善就業狀態確立財政精準扶貧目標

扶貧開發工作的最終目的是要帶領廣大農民脫貧致富奔小康，使人民群眾共享社會經濟發展的紅利。在精準扶貧工作中，應堅持短期目標與長期目標相結合。毋庸諱言，精準扶貧最緊要的任務是解決扶貧對象眼前的困難，保證其基本的生活權益。但在考慮短期目標的基礎上，要更加注重通過改善扶貧對象就業狀態，從機制上消除長期貧困現象。一方面，大多數農民的收入來自農業，所以要重點關注農業領域的就業質量，提高農民的農業經營收入。另一方面，要大力促進農村剩余勞動力的轉移就業，破除轉移就業過程中的各種不公平現象。“授人以魚，不如授人以漁”，授人以漁的最好方式是改善農民的就業狀態。不管是農業還是非農就業，都要著眼長遠，提高農民持續提升收入的能力，能夠自力更生、自我發展、長效脫貧。

（二）強化農民就業培訓，提升就業質量

農民就業分為三類：一是在農業部門就業，包括農林牧漁等；二是在農村的非農產業部門就業，包括工業、商業批發和零售、儲運、建筑等第二產業和第三產業；三是異地就業的農民工，主要是在城市的各非農產業就業。農民就業培訓要緩解上述三類農民就業的不平等狀況，同時加強對現有勞動力的就業技能培訓，這在當前十分迫切。應根據農民就業的具體需要來設計多樣化的培訓課程，盡量避免主觀臆斷，不切實際。同時，還必須以和農民收入息息相關的農業為突破口和著力點，通過培訓推廣農業技術，加強農業技術服務；通過培訓推進農業產業化、市場化，切實提升培訓實效。

（三）優化公共服務，提升就業能力

在我國的農村勞動力中，初中以下文化程度的占比較高，文化素質和技能偏低。這主要是長期以來教育資源、醫療資源的不平等分配造成的。全面提升農民的就業能力，教育資源和醫療資源的分配要進一步向農村和農民傾斜。除了加大政府財政投入之外，還要通過相應的改革和政策措施來引導社會經濟資源向這方面流動。各級政府對農民提供的公共服務，都應當指向提升農民的就業能力，避免把公共服務當成目標本身。

（四）宏觀財政政策應定位于促進就業公平

過去實施積極財政政策，基本上是圍繞宏觀經濟做文章，不是“拉”增速，就是“穩”增速。在經濟、社會關聯日益緊密的新形勢下，僅僅著眼于經濟也難以解決好經濟問題。習近平同志指出“抓民生也是抓發展”，這是對民生與發展關系的精辟論述，也為實施財政政策指明了方向。財政政策只有把視野拓展到經濟之外，著眼于改善就業狀態并綜合施策，才能更好地促進好經濟和社會一體化發展。應強調主動發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，增強財政政策的預見性和預防性，而不是被動應付、見招拆招。作為國家治理工具的財政，要更加積極主動地應對改善就業狀態中的各種不確定性，化解其中風險，防患于未然。

具體來說，財政應繼續做好結構性文章。瞄準經濟結構調整的需要給予定向支持；通過民生保障和提供公共服務，促進勞動者素質提高；通過基本公共服務的提供，促進人力資本的積累，并為落實創新驅動發展戰略夯實基礎；當前小微企業在我國比在任何時候都變得更加重要了，加大力度扶持小微企業的發展，也是吸收農民就業的重要途徑，所以對小微企業應給予更多的政策扶持。