把握關鍵節點 走好績效之路

張玲玲

內容提要：四川省持續推動預算績效管理實踐探索十四年。本文系統梳理了四川省實踐中存在的問題，提出了未來改革內容，包括厘清財政部門與預算部門職責、落實績效管理主體責任、明確績效導向、突出重點績效指標和有效運用績效結果的政策建議。

四川省自2004年開展財政支出績效評價試點以來，已走過十四年績效之路。從最初的單一項目績效評價，到現在已初步形成以績效目標管理、績效監控運行、支出績效評價、評價結果運用為支撐的預算績效管理體系。黨的十八屆三中全會以來，特別是十九大報告作出“全面實施績效管理”的戰略部署，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》將新形勢下的預算績效管理工作提到了新高度，提出了高要求。四川省未來將如何深入推進“全面實施績效管理”，確保預算績效管理落地落實、發揮實效，這是需要深度思考的問題。為推動改革深化，四川省在總結過去經驗的基礎上，未來將重點從制度建設入手，集中解決權責不對等、績效導向不明確、指標泛化且重點不突出、績效結果運用難于落實等關鍵節點問題，努力實現新的跨越。

一、四川省預算績效管理改革歷程

四川省預算績效管理改革從2004年開始，至今已有十多年的歷史。2004年，四川省財政嘗試推行財政項目支出績效評價試點。經過五年多實踐，四川省積累了一定的經驗和制度基礎，于2009年出臺《四川省財政支出績效評價管理暫行辦法》，將試點經驗制度化，為后續改革奠定了良好的政策基礎。2010年，四川省又率先開展部門整體支出績效評價，建立向省政府報送財政績效評價結果機制和通報機制。2011年，按照財政部改革要求，省級開始試點實施績效目標管理。2013年以后，四川省預算績效管理改革進入“快車道”，系統提出建立涵蓋事前、事中、事后全過程預算績效管理體系，開展財政政策綜合評價試點，建立預算與目標“四同步”機制，建立向人大常委會報送重點評價報告并向社會公開機制。2018年，四川省按照《預算法》（2014年修訂）的要求，推動預算績效管理覆蓋“四本”預算的改革，初步形成以績效目標管理、績效監控運行、支出績效評價、評價結果運用為支撐的預算績效管理體系。

表1 四川省預算績效管理改革歷程表

二、四川省預算績效管理改革面臨的困惑

四川省在過去十幾年的改革進程中，探索出了適合本省特點的預算績效管理基本制度框架。省級各預算部門及使用財政資金的各項目單位越來越認識到績效管理在預算過程中的重要性，并開始在本部門、本單位的預算管理過程中踐行績效理念與方法，落實制度要求。然而，四川省在取得一定成績的同時，依然面臨著構建預算績效管理制度的幾點困惑。

（一）預算績效管理權責不對等

財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算資金是政府履職的物質基礎，預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，深入推進預算績效管理落地落實，有利于政府部門強化支出績效意識，提高履職管理效率，提升決策能力，優化資源配置。但從預算績效管理改革實踐看，預算績效管理職責邊界不夠清晰，長期存在財政部門干預預算主管部門預算績效管理相關具體事務的現象，而預算主管部門大都存在缺乏績效管理主體意識、推卸預算績效管理主體職責的問題，使預算主管部門的主體責任難以有效發揮，預算部門，“推責任、甩擔子”的現象并不鮮見，這是當前績效管理工作推進困難的主要癥結。

（二）績效導向不明，指標泛化且重點不清

現有政府預算管理的實質仍然是以投入控制型為主，注重過程的規范性，但編制時間短、內容粗以及“基數加增長”的限額編制方法在很大程度上固化了財政支出的格局，導致財政資源配置不盡合理。預算績效管理本質上就是要打破這種預算管理模式，以績效導向為基點，在預算編制、資金分配、資金使用等各環節融入績效管理理念和方法，建立績效導向明確、重點突出的績效指標和績效標準體系，優化的預算績效管理流程，建立起以績效導向型為主的政府預算管理體系。

（三）績效結果運用難落實

從實踐來看，四川省在績效管理結果運用上主要采取預算掛鉤、信息公開、問題整改、結果通報、績效問責等方式。然而，績效結果的實際運用效果并不理想。分析其中主要原因在于績效管理結果運用的軟約束，權威性和操作性不夠強。以項目績效評價結果與預算掛鉤機制為例，雖然《預算法》明確要求以績效評價結果作為預算編制的依據，但在實際操作過程中仍存在不少的困難，這既有績效結果本身質量有待提高的原因，也有法律操作層面規定不夠明確的問題。

三、四川省推動改革深化的未來舉措

根據以上分析，四川省未來將從以下三個方面推動改革深化：

（一）充分厘清預算績效管理職能職責，明確主體責任，嚴格責任落實

四川省將進一步厘清預算績效管理職能職責，重新科學界定財政部門、預算部門和項目單位三方主體的職責定位。具體來看，一是財政部門作為預算績效管理改革主導者和牽頭者，其職責應清晰地定位于預算績效管理的組織者、指導者和推進者，是負責推動同級預算部門、指導下級財政部門開展預算績效管理工作的責任主體。二是預算部門是預算編制和執行的責任主體，預算績效管理是嵌入預算管理流程的管理模式，預算績效管理的第一責任人應清晰定位于預算部門主要負責同志。預算部門應當在財政部門制定的頂層制度框架下完善具體的預算績效管理制度辦法，負責本部門預算績效管理工作的實施、推動和執行，構建部門預算績效管理體系。三是項目單位的職責定位于資金使用績效的直接責任主體，作為預算績效管理流程的末端環節，項目單位是財政資金支出的執行者和操作者，對每一筆資金的支出績效結果負責，重大項目的責任人對績效終身負責。

在預算績效管理職能職責明確界定的前提下，逐步建立嚴格的績效問責機制，是確保預算績效管理工作順利推進的關鍵要素。按照權責對等以及權責效相統一的原則，權力、職責和效益應當保持一致，不應當出現錯位和不平衡現象，績效既是權責的起點，又是權責的終點。績效問責機制的核心在于解決預算績效管理工作及資金使用績效結果無人負責，難以進行有效的績效激勵和約束的問題。

未來的具體改革舉措包括以下三點：首先，從頂層設計上厘清財政與部門之間的職責，在出臺績效評估、績效目標、績效監控、績效評價等管理制度辦法時，對每一個管理環節財政與部門的職能職責予以明確規定；其次，在操作層面分清財政與部門職責，對部門目標編審、開展自評以及財政重點評價的組織、實施等通過實施細則、操作規程等明確細化；最后，結果運用時，通過建立“結果整改、結果通報、信息公開、預算掛鉤與績效問責”機制，將績效管理責任壓力層層傳導，督促各級各部門切實履行主體責任，落實到位。

（二）堅持績效導向，將績效管理理念和方法貫穿預算管理全程，突出重點

預算績效管理必須要有科學的指標體系，通過指標體系引導管理行為向績效導向轉變。在指標體系構建過程中，指標權重、核心指標、個性指標是三個關鍵要素。未來四川省將重點關注三個方面的改革內容。

一是科學分配指標權重。指標權重引導績效管理重點，決定績效結果優劣，在績效管理過程中應根據實際，科學分配指標權重。如對省級部門相關項目政策制定、規劃設計、制度建設的績效評價，在評價指標體系中應適當加大項目決策指標的分值權重，因為“頂層設計”的科學性對項目政策的實施至關重要，否則，財政資金將造成極大的浪費。又如對項目實施單位財政資金使用的績效評價，指標權重更應傾向于規范性和效益性指標，以期反映資金管理使用的具體成效。

二是準確抓住核心指標。核心指標是反映某項預算績效管理行為績效結果的重要載體，在指標體系中處于重要位置并具有較大權重，核心指標不在多，而在于能真正聚焦反映政策或項目實質。目前評價實踐中常常出現很多指標，面面俱到，從一級、二級、三級再到四級，指標越多，關注點越分散，越難以聚焦集中，反而不能突出績效導向與分析。核心指標是預算管理最重要的績效導向。如支持改善城市空氣質量項目的空氣質量指數指標，脫貧攻堅項目的貧困家庭年收入指標等是最需要評價分析的核心指標。

三是優化設計個性指標。個性指標是針對不同的政策項目特點，設置輔以反映項目整體績效的指標。比如：同樣是民生保障類項目，教育、衛生、環保等各自有自己的屬性和特點，教育類有入學率、生均財政投入率、困難學生生活補助發放率等個性化指標；而衛生類則有醫保參保率、住院率、死亡率等等個性化指標。個性指標是對核心指標的補充和完善，引導管理主體立足項目資金特點，統籌兼顧，發揮財政資金最大效益。只有把握好設計好績效評價指標體系中的指標權重、核心指標和個性指標三個關鍵要素，以多元的視角、充分的數據，全面地進行綜合分析，才能更好地體現績效導向，引導預算管理行為，提升預算績效管理科學性。

與此同時，四川省在建設績效評價指標體系時，將注重發揮各方積極性，抓住重點、突出關鍵、簡化并優化指標體系。省財政制定績效評價一、二級共性指標框架，指標權重與三級個性指標由財政與實施評價的主體、主管政策項目的部門單位共同擬定，然后通過試評價來修訂完善并全程跟蹤督導，以提高評價指標體系的科學合理性、客觀性和針對性。

四、提升績效結果質量，嚴格績效管理結果運用，將績效結果轉化為有用、可用、必須用的管理載體

要充分運用績效管理結果，取得實質性突破。一是要提高績效管理結果的質量。運用科學的績效管理方法，嚴格操作程序，進行可靠的數據分析，采用客觀的事實依據，以確保績效管理結果客觀公正。二是要提升績效管理結果運用的可操作性。績效管理結果應當建議明確、操作可行。如要求建立預算績效管理結果與預算安排掛鉤機制，就至少應當分成三個層面分別作出明確的可操作的規定：上級對下級政府財政運行和轉移支付的績效評價結果與支持地方經濟社會事業的轉移支付直接掛鉤；對部門整體的績效評價結果與部門事業發展的預算安排直接掛鉤；項目績效評價結果與專項資金安排掛鉤。同時應具體明確地給出掛鉤的理由、計算的方法、考慮的因素、資金分配方式及提出資金預算規模建議等。三是要樹立績效結果運用的權威性。績效管理結果的嚴格運用必須要依托于完善的法律體系，以法治推動人治，用人治提高認知，使績效管理結果的有效運用由外部督促轉變為內部推動，由被動執行轉變為主動實踐。比如出臺地方性預算績效管理實施條例或者預算監督管理條例，明確要求必須運用績效管理結果。只有當績效評價結果是有理有據，績效評價報告是有用可用，且法律制度規定是必須要運用時，績效管理的目的就達到了，績效管理的實效就凸顯了。

通過多年實踐，四川省總結出績效評價“四個導向，四項功能”的四維屬性，即績效評價以目標、問題、需求和服務導向為切入點，將績效評價定位于調研、診斷、咨詢和公共服務四項功能，力求每一次評價、每一個評價報告都做到導向明確、數據翔實、分析深入、建議可行并滿足公共服務需求。近年來，通過四維屬性的績效評價，四川省績效評價結果的有用性、可用性大大提高，結果運用價值逐步體現。績效結果反饋部門后，部門在項目立項、預算安排、制度完善、加強管理、問責追責、提高資金績效等多方面予以應用。如：教育廳對問題進行梳理列出清單，“點對點”要求地方整改并問責；省農工委根據建議將幸福美麗新村建設專項資金納入了涉農資金整合范圍，出臺新的《幸福美麗新村示范縣建設專項資金管理辦法》；省旅發委重新修訂《職能配置內設機構方案》上報省編辦批準，糾正了處室職能交叉、項目實施交叉等問題，進一步明確了省市縣三級職能職責定位和分工，完成了機關與旅游協會脫鉤工作，修訂了《旅游發展專項資金管理辦法》，對整改不到位的市縣，建議減少旅游發展專項補助資金等；住建廳在分配城市新區資金時均將績效評價結果作為重要分配因素，調整城市新區資金使用方向，并對評價問題突出的地區不予分配補助資金，對績效評價發現有資金滯留嚴重、實施程序不規范、工程進度緩慢等情況進行項目預算調整，確保資金真正用到基礎設施建設的重點領域和關鍵環節上，提升財政資金使用績效。同時，積極建議人大盡快出臺預算績效管理實施條例或者預算監督管理條例，以法律形式明確績效結果運用的約束性和權威性，確保績效管理結果真正運用起來。