國家治理體系下績效預算改革的路徑選擇

李金珊 胡鳳喬

內容提要：績效預算是新公共管理運動的產物，而“國家治理”則在高端層面上對政府管理提出了新的要求，二者的多元參與和主動性等共同點使得績效預算必然是治理體系的關鍵環節。但績效預算制度的建立必然面臨項目碎片化和重疊化、部門間邊界不清晰、部門內職責既獨立又重合三個挑戰，這既是治理體系也是預算制度需要解決的問題。而充分利用信息數據技術、逐步建立制度化的預算績效評價體系、運用政策評價方法跨越項目之間和部門之間的壁壘可以是我們的選擇。

引 言

中共十八屆三中、四中全會圍繞全面深化改革和全面推進依法治國做出全新理論概括，指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，這為我國財稅改革實踐與國家治理體系建設相結合提供了研究基礎和理論依據。黨的十九大報告提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，尤其2018年9月份的中共中央34號文件特別提出全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，更是確立了預算績效管理作為制度建設的方向。預算是“政府活動的貨幣表現形式”（Wildavsky，1988），也就是說，政府活動的有效性和效率性從根本上，體現在預算和整個預算制度中。因此，國家治理體系中績效預算或預算績效的制度性改革是需要我們高度關注的。

一、國家治理與績效預算

國家治理是上世紀歐洲學者繼公共管理和新公共管理運動將私人領域的效率和管理引入公共領域之后的拓展，同時也是因應經濟領域特別是企業由于技術創新引發的從垂直化金字塔形管理向扁平化管理發展變遷的趨勢而提出的，治理強調多元共治，自我管理，發揮所有相關主體的能動性，去中心化等等（Robert Rhodes 1996；J.Kooiman，M.Van Vliet 1993）。國內學者對此也多有介紹及論述（王浦劬2014；俞可平2001；應松年2014），對此的述評可參見“博弈論下政府績效預算改革的思考——以行政官僚預算行為模式為切入點”（王倩倩，李金珊2016）。我們也綜合前人的研究，提出國家治理就是在政府的領導下，通過制度約束、網絡協同等手段打破部分公權力的國家壟斷地位，最終實現政府、公民及社會組織對于部分公共事務多元共治和社會穩定目的的政治過程。

績效預算是新公共管理運動的產物，而“國家治理”相較新公共管理運動而言，則在高端層面上對政府管理提出了新的要求，如前文提到的多元主體共同參與，機制上讓參與者有更多的主動性和主動權，目的是打破科層官僚體系下僵化的行政程序。績效預算也是同樣的道理。新公共管理運動首先將“管理”（Management）概念引入公共部門，代替原來的“行政”（Administration），自然而然就有了政府需要講“效率”的含義，這個含義的體現必然就是預算—效率的經濟性特征還有比財政資金更合適的載體嗎？

績效預算和預算績效學界一直有所爭論，前者是一種預算制度，后者是預算過程中的一個工作環節，但《全面實施預算績效管理的意見》出臺后，這種爭論告一段落，它要求的就是一種制度建設，至于叫績效預算還是預算績效已經不重要，或者說二者在現在的背景下表達的已經是同一個意義。績效預算作為一種管理制度，幾個要素是不可或缺的，一是結果導向（相對部門預算制度下的需求導向而言，可以是部門本身的利益需求，也可以是社會公眾及經濟發展的需求）；二是多元治理，換言之，預算的剛性約束變成了柔性約束（不是軟約束），即在執行過程中一定程度的自由裁量權，例如買醬油的錢在需要的時候可以買醋；三是問責，這個責更多地體現在對結果而不是對過程負責。如果是過程的話，那么買醬油的錢必須也只能買醬油。因此國家治理下的多元共治與績效預算的這些要素存在天然的邏輯關系。

作為國家治理體系中的一種制度，績效預算應該是貫穿整個預算周期的閉環，而不是像目前盡管有預算評審，但離績效二字還相距甚遠，最后環節的結果評價還沒有很好地與預算評審進行制度性銜接。“績效預算”本身是一個復雜的管理政府支出的系統，因此這個制度建設必然面臨嚴峻的政府重構挑戰。

二、績效預算制度建立的挑戰

財政預算作為政府活動的直接貨幣表現，財政資金的分配本質上是對行政權力的直接配置。預算管理作為處理政府間財政關系的基本制度，其核心在于各級政府預算管理權限和預算收支的劃分，以及各級政府間的協調和制衡，其實質則是關于多級政府架構下各級預算主體的獨立自主程度以及中央與地方集權和分權的關系。因此，中國預算管理中的問題根源在于政府行政權力的配置問題。

（一）政府重構：項目預算碎片化如何治理

政府部門的職責設置在經過這一輪機構改革后邊界清晰了很多，實際效果如何我們還需要觀察，但在預算尤其是項目預算上的反映并不明顯。重復設項的狀況并沒有明顯的改善，而項目的背后是政策，項目設立的目的是為政策目標服務。因此，項目的重復設立問題實際上就是政出多門的問題。政出多門有兩個層面，一是多個部門都關心同一個問題，都為解決這個問題出臺部門政策（絕大多數的政府政策也是部門通過政府程序發布的部門政策），二是同一個問題需要多個部門協同解決，而協同的邊界并不清晰。

表1 部分人才政策梳理

以人才政策為例，我國當前的人才政策呈現出如下幾個特點：一是人才計劃數量眾多，以教育部為例，就有長江學者獎勵計劃、創新團隊計劃、全國優秀博士學位論文、新世紀優秀人才支持計劃等多種人才計劃；二是政策交叉重疊，相似導向作用的人才政策由若干部門分別發布，如團隊性的人才計劃，教育部有屬于“高層次創新性人才計劃”的“創新團隊”，自然科學基金委有“創新研究團體”項目；三是管理部門眾多，如“千人計劃”，其工作小組由中央組織部、人力資源和社會保障部會同教育部、科技部、中國人民銀行、國資委、中國科學院、中央統戰部、外交部、發改委、工業和信息化部、公安部、財政部、僑辦、中國工程院、自然科學基金委、外專局、共青團中央、中國科協等單位組成。

除了上述分析中的全國性人才政策，各省市也有自己的人才政策，這其中很大一部分是部委政策的補充和延伸。如教育部有“長江學者”，廣東有“珠江學者”，上海有“東方學者”，廣西有“八桂學者”，河南有“中原學者”，江西有“井岡學者”，陜西有“三秦學者”，安徽有“皖江學者”，浙江有“錢江學者”等。

布坎南的《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》一書中曾指出，任何政府部門都有最大化本部門預算的內在沖動。于行政部門而言，取得預算資金的過程就是本部門獲得合法事權的前提和基礎，因此造成了預算資金的部門化傾向。不同的部門為爭奪事權地盤用各種不同的名義獲取專項資金，實際上是一種權力博弈的具體表現。而這種博弈使得原本就有的職能交叉重疊更為嚴重，最終的結果就是預算項目名目繁多，且無論是政策還是項目有進無出，有始無終，只增不減，碎片化現象屢見不鮮。

而碎片化項目和碎片化管理的必然結果就是資金使用效率和政策績效的低下，因為，如果一個公共項目涉及多個部門，又很難將責任和義務予以明確的話，項目和政策的績效就很難判別，預算績效也無從評價。

（二）部門整體支出績效：事權財權界定清晰的基礎如何夯實

全覆蓋下的部門整體支出績效，是預算績效的嶄新課題，不再如以前績效只針對項目，而是擴展到整個政府的預算、部門的整體預算。這為國家治理中的政府重構奠定了基礎。考察評價一個部門的整體績效，勢必考察部門的三定方案是否合理科學，與其它部門是否有重合沖突之處——重合沖突自然涉及部門間權責邊界問題、政府與社會關系問題；更進一步地，也涉及上下級的政府間關系問題，換句話說，就是事權和財權的關系界定問題。從政策分析的角度，財權事權可以從三個層次分析，一是政府間，二是同一級政府的部門間，三是同一部門的業務單位（司局或處室）間。而部門整體支出績效則涉及第三個層次的事權財權劃分。

以土地整治政策為例（見圖1），圖1是同一件事情（事權）在同一個部門內不同處室用不同名稱取得的項目，非常典型地反映了部門內部的權責劃分糾纏不清的問題。而考察部門整體支出績效，必然涉及如上所述的第三層次的權責，其實也是三定方案中的定崗定編問題。顯然這個問題的研究和解決已經遠遠超出了預算的資金或政策績效的范圍，是政府權力的配置，是國家治理的核心問題，但解決這個核心問題的著力點則沒有比預算績效制度的建立更合適的選擇。例如，法國在2006年開始實施績效預算制度，至2008年6月，350項相應的改革措施出臺，四年后，共節約77億歐元，占整個公共支出的5%，公務員退休后所空缺出來的崗位數的50%將不再進行招聘，2009年全年預算取消了30600個公務員崗位；從使政府現代化角度出發，合并了多個中央部門，減少了200部門中的50個。

圖1 同一部門內部責權劃分示例

（三）政府預算績效：部門間事權財權設置的基礎如何界定

政府整體預算績效的考察評估，涉及對一級政府部門間的職責設置和權責界定，這是上面提到的事權財權的第二個層面，圖2所示是我們在評價農業補貼項目時的調研所得，反映的是同一件事情（事權）或同一政策下，不同部門用不同名稱取得的項目，無論項目名稱是什么，沒有改變改善農田這件事情的實質。如果界定和設置的科學性和合理性不夠，極端的情況或者是九龍治水各行其是，或者是九龍看蛇治水，前者是趨利行為，后者是避責行為，沒有做事者也沒有負責者。項目預算可以直接反映部門間的事權財權清晰程度，如之前所述的依據人才政策設立的數不勝數的幾乎所有部門都參與的項目，這是全世界絕無僅有獨此一家的現象，表面上反映的是預算管理的混亂，實際上映射的是政府部門間的權責不清。

圖2 不同部門間事權劃分情況示例

這個問題的解決顯然是個大工程，甚至是戰略性的，因為直接與國家的治理體系的有效與否相關。改革開放以來，我們進行過或大或小七次機構改革，但部門間和部門內的權責界定問題并沒有從根本上得到改善，所謂改革進入深水區，這個領域就在深水區的中央。

三、績效預算改革的路徑選擇

目前，我國的政府績效管理呈“一體兩翼”格局，一方面是政府行政績效管理，重點關注公務員行政績效評價，關注點是“事”；另一方面則是預算績效管理，重點關注預算支出績效評估，關注點是“錢”。從十九大報告和34號文的要求來看，我國政府績效管理將以預算制度為基礎，構建全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理體系；從問題角度來看，全面預算績效管理將解決政府績效管理中“做事不管錢”，預算管理中“管錢不管事”的問題，實現財權與事權的結合與統一（胡曉東等2018；王倩倩，李金珊2017），這也是2018年中央政府和各省政府選取一些部門進行事權財權劃分試點的原因，而總結試點結果則是改變二者分離狀態的政府改革。

從預算績效走向績效預算是解決我國預算管理“管錢不管事”問題的必經之路，也是我國國家走向治理現代化的標志之一。針對我國績效預算改革面臨的部門責權和預算碎片化、部門間和部門內責權不清晰等問題，從項目績效預算編制開始到結果評價，建立規范化、制度化、系統化、科學化的政府績效評估體系是關鍵的著力點，與歐美國家的新公共管理運動和政府再造運動是以預算制度從部門預算走向績效預算相似，國情不同，道理一樣。

（一）依法治錢：逐步形成制度化的政府預算績效評估體系

國情不同，中國的改革由于一直是“摸著石頭過河”，通常是實踐先行，立法在后。盡管預算法中也有績效的要求，但也僅僅是要求，對政府預算的績效制度怎么建立、如何評估、如何問責，結果如何使用等等都是空白。法律保障是開展政府績效評估的前提和基礎，只有做到有法可依、有據可憑，績效評估才能不僅僅只是一項工作而是滲透在整個預算過程的政府行為中，成為各級政府的常規性工作。除了為績效評估工作提供立法保障之外，還應該加強對政府績效評估的統一規劃和指導，把地域化、分散化的績效評估內容、程序和方法整合起來，逐步形成標準化的績效評估體系，使我國政府績效評估工作逐步實現制度化、規范化和經常化。

國家治理的先決條件是完善的法律體系，健全的法律制度可以使處罰成本得以固化。34號文件對“全面實施預算績效管理”的要求使績效預算改革的推行變得刻不容緩。績效預算改革有必要以制度約束制度，同時也需要整合現行財政轉移支付相關法律制度，修改現行法律法規中不適當的內容，并通過完善稅收、政府間事權財權劃分、財政收支劃分等相關法律制度，以及制定符合各地實際的地方性法規規章、法律實施細則和操作辦法等相關配套法律制度，構建完整的財政預算管理相關法律體系，提高財政法律和制度的協調性與時效性。

表2 預算項目政策績效評估的一、二級指標設置

（二）政策評價：跨越項目和部門壁壘

參考國內外實踐經驗，項目預算的政策評估可概括為三個層次：一是政策目標的實現程度，體現在項目上，就是項目目標的評價與管理。目標的評價與管理必須從預算討論或評審開始，多數的項目目標必須是可分解、可計量的。只有好的預算才可能有好的執行，更使最后的預算績效評估有了參照，也使得績效問責有了依據，這是最基本的層面。現階段我國實行的預算績效管理對于預算目標的界定依舊過于寬泛，導致具體工作環節中預算目標設定流于形式，難以對治理理念融于預算管理提供基礎和技術支持。二是政策是否符合政策相關者特別是目標群體的需求，體現在依據政策而設立的預算項目上，是目標群體對產出結果的認可程度和滿意程度，特別是民生項目，實踐中不難發現種種花費不菲的政策執行結果，即項目產出乏人問津。三是從宏觀或中觀層面考察對社會和經濟的影響，如果就項目評項目，很難發現與之相關的問題，例如頻頻暴雷的P2P，有相關的金融政策支持，也有依此設立的項目資金支持，就某一單個項目而言，問題可能不大，但如果從宏觀角度考察這樣的政策這樣的項目，評價結果就大不一樣了。這是政策或項目評價中最困難的，但也應該是預算績效評價的終極追求。

項目預算的政策評估應注重政策性與社會性的考量，注重“結果導向”和“公眾滿意導向”。公民的期望決定政府設計的藍圖，公民的需求決定政府服務供給的內容，公民的滿意度決定政策執行的成效，公民的評價決定政策變遷的方向。基于此，我們從四個維度開展針對項目預算的政策績效評估（李金珊2018）。

政策評價可以提綱掣領，跨越部門壁壘，對項目的相關政策進行綜合考察，例如糧食種植補貼（見下頁表3），表3中除了年份一列，任何一格都是一項補貼政策，也是依此設立的專項。每個項目都單個評價是一種評價結果，但如果用補貼政策這個龍頭做把手，僅2013年就有17項政策，總體是糧食種植補貼政策，可以牽出項目眾多的子政策。相對項目評價而言，政策評價比較綜合比較宏觀，績效也比較全面清晰。

（三）信息技術：為預算績效管理提供了強大的技術和數據支撐

國家治理要求多元主體共同參與，只有在信息對稱的條件下才能有效協同多方力量，為績效預算打造良好的組織和技術基礎。績效預算以結果為導向，評價的重點在績效信息的獲取與分析，績效評價要求必須全面、準確、全方位地掌握信息，在信息不完全和信息不對稱情況下，是無法進行績效評價的。另外，在信息對稱的情況下，造假成本將無限接近于最大化狀態。

雖然預算信息管理隨著金財工程的拓展有了很大的改善，但預算信息流和決算信息流依然是不對稱的。如果說預算信息的流向是從上往下的，那么決算信息流向則是從下往上的。到目前為止，絕大多數的決算信息在執行終端是靠填報、調整的，而不是順預算信息流的通道往回匯總。這種狀況下獲取的決算信息的真實程度到底如何恐怕始終是個疑問。決算信息的不準確，依靠數據信息進行評價的可靠性也就自然可質疑了。隨著信息技術和數據技術的不斷發展與應用，我們完全可以將績效評價所需的信息維度嵌入預決算系統，使兩個相向而行的信息流順暢起來，大部分所需績效數據自動生成，那么全面預算績效管理在操作層面上將不再是讓人望而生畏的大工程了。