公共文化機構管理現狀、問題及對策研究

韋楠華（桂林電子科技大學圖書館）

自2003年國家開展文化體制改革綜合性試點工作以來，我國文化體制改革取得了重要成效和階段性實踐成果。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將文化體制機制創新納入國家全面深化改革的總體格局，五位一體發展的總體格局決定了國家文化治理體系現代化成為國家治理體系現代化建設的有機組成部分。［1］建立現代文化治理體系是國家社會基礎結構從計劃體制向市場體制轉軌的結構性變遷對文化行業的必然要求。當前，我國文化體制改革的總體發展趨勢是以現代公共文化服務體系建設為切入點，改革計劃體制的傳統文化管制系統，建立基于市場體制的現代文化治理體系。我國公共文化管理體制改革雖然正在不斷推進中，但總體而言，公益性文化事業管理框架還未完全建立起來，“重管理、輕服務、重經濟、輕社會”“強政府、弱社會”現象仍然普遍存在，文化管理體制改革步伐在一定程度上滯后于文化發展的實際進程，因此，對公共文化機構管理改革歷程、面臨障礙、存在問題以及對策建議進行深入探討，有助于進一步推動我國文化管理體制改革的進程。［2］

1 公共文化管理體制改革現狀

1.1 文化體制改革發展階段

我國文化事業管理體制改革主要經歷了三個階段：計劃經濟時期的政府大包大攬辦“文化事業”階段、改革開放以來基于市場化和產業化理念的文化體制改革階段（如以文補文、雙軌制、文化市場政策等）、2002年以來基于公益性文化事業和經營性文化產業分途發展的文化體制改革階段。1988年，文化部出臺《關于加強文化市場管理工作的通知》，標志著國家正式承認“文化市場”地位；1998年8月，文化部設立文化產業司，2000年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》首次提出“文化產業”這一概念；2002年11月，十六大報告第一次將文化發展分為“文化事業”和“文化產業”；2004年，《國家發改委關于2004年經濟體制改革的意見》中首次出現了“公共文化服務體系”這個新概念；2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要加快建立覆蓋全社會的公共文化服務體系；［3］2012年10月，黨的十八大報告進一步明確要加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系，提高服務效能；［4］2015年，《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》進一步明確了公共文化服務建設的目標、途徑和方法；［5］2016年12月，國家頒布《中華人民共和國公共文化服務保障法》，以更好推動公共文化服務體系建設。［6］

1.2 文化體制改革目標分析

如前所述，文化體制改革的目標是要由文化管制變為文化治理，建立現代公共文化服務體系。從制度視角來看，我國文化體制改革過程是一個漸進式的制度變遷過程。文化體制的基本框架由三大關系組成——文化主體與政府行政部門之間的關系（表現為文化組織與政黨、政府主管部門之間的縱向結構）、文化主體與社會市場系統的關系（表現為文化組織與社會市場經濟組織之間的橫向結構）、文化主體與組織內成員之間的關系（表現為組織內部的功能結構）。在我國30多年來的文化體制改革歷程中，文化體制改革的不同發展階段表現出了對“三大基本關系”進行不斷調整所形成的不同的體制“關系結構”。［7］有學者提出，我國文化體制改革的基本趨勢是：文化主體與政府的關系由依賴型向相對獨立型發展、文化主體與市場（社會）的關系由松散型向緊密型演進、文化主體與內部人員之間的關系由依附型向契約型轉變。［8］

1.3 文化體制改革動因分析

我國文化管制系統向文化治理系統轉型過渡主要有三方面原因。① 從計劃體制向市場體制轉型的結構驅動。我國以行業為基礎的文化管制體系來源于革命戰爭年代的動員體系，定型于中華人民共和國成立初期，是計劃體制下的一種文化生產制度安排，其主要特點是管理強調自上而下、集中化和格式化，以行政管理為主實行無差別式管理。隨著市場經濟的發展，作為一種適應市場經濟體制變遷的開放型文化管理體系，文化治理是可突破文化行業系統結構、包容政府與社會多元化力量的公共文化管理系統。② 現代數字信息快速發展引起的技術驅動。就文化領域而言，信息技術快速發展所產生的平臺效應模糊了傳統文化行業之間的專業界限，打破了支撐文化管制體系制度設計的合理性。更為重要的是，互聯網、移動、大數據技術奠定了國家大文化傳媒行業的技術基礎，動搖了以行業系統作為國家文化管理職能系統的合法性基礎，急需建立一種能夠破除傳統行業藩籬、推動不同行業融合發展的開放性文化體制。③ 滿足社會公眾基本文化權益的需求驅動。現代公共文化服務體系的建立確立了以保障公眾基本文化權益為出發點的政策基準，通過充分吸收社會力量參與，建立分散決策、差異化供給保障系統，能否很好地滿足公眾的個性化和多樣化文化需求，成為評價政府文化政策的重要標準。而傳統的格式化管理和標準化供給的集中管理模式雖然能夠滿足對社會進行文化動員和意識形態管理的要求，卻無法滿足社會公眾文化消費的分散決策要求。［9］

2 公共文化機構管理存在的問題

2.1 政府職能轉變相對滯后

我國政府職能轉變就是要變全能政府、集權政府、人治政府為服務型政府和法治政府。近年來，政府在推動政府職能轉變體制改革過程中取得了較大成績，但也存在許多問題，如制度頂層設計不清晰、行政審批事項依然過多、職能轉變“上熱下冷”、受到地方利益和部門利益掣肘等。［10］由于受到我國行政機構改革整體進程的影響，政府文化職能轉變相對滯后，政府公共文化職能范圍比較模糊，在提供公共文化服務和產品過程中存在文化事權劃分模糊、職能不清、體制不暢以及社會力量參與薄弱等問題。① 政府職能錯位。政府在提供公共文化服務或產品時，常常會混淆實施主體與責任主體的區別，習慣采用“大包大攬”發展模式，“管辦不分”現象普遍存在，過多指令性計劃影響了文化單位的正常業務開展。② 政府職能越位。政府文化職責界限模糊導致管理僵化，直接包攬了本應由企業、市場或非營利組織承擔的事務，壓制了社會力量參與公共文化服務的動力和積極性，不利于提高公共文化服務總體水平。據統計，截至2016年，我國共有民辦非企業單位36.1萬個，其中文化類單位僅為1.8萬個，約占5%。［11］③ 政府職能缺位。政府對于一些外部性強的基本公共文化服務或公共文化產品領域（如基礎文化設施建設、基本公共文化資源建設等），政府往往投入過少，未能很好履行其應擔負的職責，導致基本公共文化服務或產品供給的數量不足且質量較低。

2.2 文化行政協調機制欠缺

由于政府間文化事權劃分模糊以及文化行業部門事權同構等問題，導致政府對文化事務的管理存在條塊分割、各自為政、共享不足等協調不暢問題，阻礙了現代公共文化服務體系的建設工作。文化行政協調機制欠缺的主要表現有兩點。① 內部協調問題。即各層級地方政府或文化部門上下級之間存在職權多頭管理、劃分模糊、協調不暢等問題，影響政府文化機構運行機制效率。國家級的文化服務機構由文化和旅游部主管，非國家級文化服務機構的管理權分屬不同部門。省級圖書館、博物館、群藝館和美術館隸屬于文化和旅游廳管轄；檔案館隸屬于各級檔案行政機構（局）；文化和旅游廳對博物館隔級管理。然而不同類型博物館的上級主管部門又有不同，如軍事博物館隸屬于解放軍總政治部、歷史博物館隸屬于各級文物行政機構（局）、自然科技類博物館隸屬于科技行政機構（部、廳、局）。［12］② 部際協調問題，文化主管部門的職責與其他行政職能部門之間存在交叉，部門之間缺乏有機協調和銜接。如，教育部實施遠程教育網工程、中央組織部建設農村黨員教育網工程、文化和旅游部建設文化信息資源共享工程、廣電總局實施農村廣播電視村村通工程，各自為政的建設機制造成資金和人力的巨大浪費。又如，以基層文化共享工程建設為例，鄉鎮文化共享工程基層點設在鄉鎮文化站，而鄉鎮文化站由鄉鎮政府負責管理，縣圖書館對文化站只有業務指導關系，無直接人事權和財務權，其遇到問題，須由縣圖書館主管部門（縣文廣新局）和當地鄉鎮政府協調溝通，加大了協調難度。

2.3 文化機構管理效率不高

信息技術應用和標準規范體系是決定公共文化機構管理效率的重要因素。目前，我國公共文化機構管理效率較低。① 文化事業管理現代信息技術應用不足。我國公共文化服務本質上并沒有整體進入信息化建設和服務階段，［13］具體表現在：很多機構未能建立起有效的信息化管理體制和運行機制，未能對行業信息化建設進行統一管理和統籌規劃；文化行業信息化發展總體水平不高，信息化發展很不均衡；文化機構應用信息技術的廣度和深度不足，系統內部各類資源未能有效整合；信息化基礎設施建設滯后，未能建立起滿足公共文化服務體系所需的支撐技術、信息存儲和交換體系；文化信息資源建設覆蓋面不全，數據質量不高，信息資源開發利用缺乏政策法規與保障；公共文化服務管理工作規范化、信息化程度較低，信息化資金投入嚴重不足，相關專業技術人才匱乏等。［14］② 公共文化服務標準規范管理體制有待健全。公共文化服務標準化是指通過針對一定區域內公共文化服務的目標規劃、核心內容、服務方式、管理機制、考核評估等環節制定和實施相應的標準，以實現公共文化服務規范化和均等化。標準化戰略是國家發展戰略的重要內容，公共文化服務標準化有助于推動公共文化服務體系的發展和完善。據統計，目前我國雖然出臺了42項公共文化服務標準，但公共文化服務標準體系并未成形，許多標準標齡過長，標準國際化水平不高，尤其缺少對公共文化服務標準化進行統籌規劃的統一組織管理機制，導致相關標準制定單位、歸口單位和主管部門過多，嚴重影響管理效益。［15］

2.4 文化管理法律保障不足

近年來，雖然我國政府不斷加強文化法治建設，但總體上滯后于文化實際發展，文化領域立法總體偏少。據初步統計，截至2015年，我國文化領域相關的法律法規共計1,042件，占法律法規總量的2.7%。［16］政府主要還是依靠行政管理手段管理文化事務，具體表現在“泛意識形態主導化”的行政理念、“靠典型事件決策”的行政方式、“以試點引路”的改革方法等方面。文化法治不足具體表現為：① 文化立法盲點多。在廣義的“文化”范圍內，屬于國家法律的有《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產法》《中華人民共和國著作權法》等；國務院頒部的行政規章有30多件，除《公共文化體育設施條例》（2003）、《博物館條例》（2015）外，主要與出版、演出、廣播、電視、互聯網、著作權等有關，與公共文化相關度不高。博物館、文化館、美術館、社區文化和農村文化服務等領域缺乏法律規范，而《鄉鎮綜合文化站管理辦法》僅是部門規章。［17］此外，涉及到公共文化服務財政、規劃、人事等重要領域的相關法的建設比較薄弱。② 相關文化的法律位階低。從現行公共文化服務立法來看，中央政府或地方政府出臺的大多是行政規章或規范性文件，有些還處于“試行”狀態，法律效力層次偏低；一些管理規范還停留在政策文件管理層面上，未能上升為法律法規形式。同時，由于條塊分割管理體制，各文化行政主管部門僅從本部門利益出發來制定規章，導致各規章之間協調銜接不夠，甚至有些還出現互相抵觸的情形。③ 立法滯后于現實。目前，我國在各級政府職能劃分和公共服務供給職責等方面缺乏清晰的法律界定，導致政府與社會、政府與市場、上下級政府之間關系難以理順，影響了公共文化服務供給的質量和效率。［17］此外，我國頒發的文化政策缺乏適用期限，很多過時政策對文化生產力造成了很大束縛。如目前政府雖鼓勵社會力量成長發展，但在具體操作上卻實行雙重注冊登記制度，迫使很多社會組織只能掛靠在國家機關或事業單位名下。

2.5 文化服務績效水平較低

目前，我國政府大范圍開展績效評估實踐活動，如目標責任制考核、公民評議政府、行政效能評估、第三方評價等，但客觀上說，公共文化服務管理績效水平總體偏低。① 缺乏評估指導政策和法規。雖然早在《國家“十一五時期”文化發展規劃綱要》中就提出要建立公共文化事業投入的績效考評機制，但績效評估相關政策分散在各個文化發展政策或意見當中，并未頒布統一的公共文化績效評估法規或政策，公共文化領域績效評估整體推進效果不明顯。② 評估實施主體單一。很多地區仍以政府為評估主體，即“自上而下”的評估，缺乏社會公眾對政府以及政府內部的自身評估，即“自下而上”的評估，因此無法獲得客觀公正、真實可靠的評估結果。此外，即便有部分地區嘗試引入了第三方外部評估，但第三方評估制度還非常不健全，評估中立性和客觀性不足。③ 評估運行規范缺失。公共文化服務評估過程規范性不足，考核評估程序隨意性較大，評估過程缺乏媒體監督和公眾廣泛參與，并且評估統計數據公開性、豐富性和可獲得性均存在很大不足。評估指標體系也不健全，未能建立全國統一的公共文化評估指標體系，有些評估指標多偏重于對資源總量、設備設施、場地面積等“硬指標”的等級評價，忽視服務質量和服務效果等“軟指標”的等級評價，缺乏公眾滿意度和社會參與度的評估指標。④ 評估結果反饋不足。公共文化服務績效考核評價有效反饋與應用機制還很不健全，缺乏對績效考核結果的綜合全面應用，現階段評估結果更多應用在本績效年度的績效評比、政績考核與下一年度績效的預算撥付、績效獎懲方面，在通過運用績效評估結果反饋自檢公共文化建設中存在的問題、探查存在風險、預測未來發展趨勢、促進公共文化服務效能的自我改進等方面存在很大不足。

3 公共文化管理體制的優化對策

3.1 構建公共文化管理共同治理機制

3.1.1 積極推動政府職能轉變

20世紀80年代以來，我國進行了八次行政管理體制改革，其核心是要實現政府職能轉變，改革總體趨勢是實現政企分開、政事分開和政社分開。政府職能轉變具體表現為3大趨勢：① 政府職能的社會化，即由政府大包大攬變為政府與社會力量共同參與；② 政府職能的市場化，即將市場競爭機制引入公營部門；③ 政府職能的服務化，即在公民本位和社會本位理念指導下提供公共服務。在國家行政管理體制改革大背景下，我國公共文化行政也發生了深刻變革，即從文化領域獨立化（文化與意識形態初步分離）到文化產業化（經營性文化與公益性文化分離），再到公共文化服務化（公民基本文化權利與文化福利獨立）。［18］就政府文化職能轉變而言，我國政府文化職能定位經歷了從辦文化到管文化再到興文化的發展階段，政府公共文化職責發生了重大轉變，從微觀領域變為宏觀領域，具體表現為：規劃文化發展戰略、出臺文化發展規劃、制定文化發展政策、構建文化發展平臺、保證文化經費投入、扶持其他文化服務主體、評估文化服務績效、維護國家文化安全等。［19］

3.1.2 建立機構法人治理結構

公共文化機構法人治理是政府、社會公眾與公共文化機構為實現公共服務目標而進行的共同治理，通過搭建決策層、執行層、監督層形成分權制衡的權力分配機制。建立公共文化機構法人治理制度，促使文化事業單位與文化行政法人從行政上徹底脫鉤，是文化事業單位改革的基本路徑。國家對此出臺了一些支持政策：2008年，黨的十七屆二中全會通過《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》，要求主要從事公益服務的事業單位完善法人治理結構；2017年9月，中宣部、文化部等七部門聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，部署推動在公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術館等建立以理事會為主要形式的法人治理結構。目前，公共文化機構建立法人治理結構仍處于探索起步階段，雖然積累了不少寶貴經驗，但仍存在許多問題，如相關主體權責界定不清晰、法人治理運行機制不健全、績效考核標準尚不明確、社會人士擔任理事的動力不足、法人治理缺乏立法保障等。［20-21］未來我們應該通過加強決策層理事會制度建設、確保管理層依法獨立運行、強化機構依據章程進行管理，推動社會監督制度化等多種核心制度建設，建立完善法人治理結構的運行機制，廣泛吸納社會力量參與公共文化建設，最終提升公共文化服務效能。［22］

3.1.3 鼓勵社會力量參與服務

在世界各國的“小政府、大社會”式政府職能轉變的改革浪潮下，在“第三部門”理論、新公共管理理論和治理理論等理論發展的推動下，西方許多國家很早就開始了社會力量參與公共文化服務的研究與實踐，具體可分為三種模式：① 政府主導模式，該模式以法國、日本為代表，突出政府在公共文化服務中的主導作用，中央政府主抓、地方政府配合；② 市場參與模式，以美國和德國為代表，政府通過制定稅收等政策法規營造良好文化生態來鼓勵社會力量參與公共文化服務；③ 一臂之距模式，以英國、澳大利亞為代表，設置一級非政府的、相對自主、專業的公共機構（文化藝術基金管理組織）作為中介，管理文化事務、分配文化資源、提供文化服務，使政府與民間保持“一臂之距”。［23］目前，我國政府職能轉變不到位、社會力量不發達，公民參與意識和能力有待提升。針對這些問題，建立健全公共文化服務社會化參與機制的主要措施有：深化文化管理和公共文化服務體制改革，鼓勵社會資本投入公共文化領域，健全政府向社會力量購買公共文化服務機制；加強相關政策法規建設，從立法層面明確各主體參與的主體地位，合理界定行為范圍，明確權利責任邊界；大力培育發展各種文化類社會力量，如設立專項扶持資金、扶持志愿者隊伍等；探索建立社會力量多種參與機制，如直接投資、捐助設施、興辦實體、資助項目、提供產品等；健全“政府管理、社會主導”的各種社會力量參與公共文化服務體系建設的績效評估體系。［23］

3.2 創新公共文化行政運行協調機制

3.2.1 實行大文化部管理

我國傳統的文化行業管理體制，是一種基于“專業分工—行業分類”理念而設計的相對封閉的管理體制，這種科層化的行政管理架構易造成多頭管理、部門分割和行政的低效率。第三次技術革命推動人類進入了信息時代，新興網絡文化行業強勢崛起，傳統的文化行業邊界日益模糊，基于“同權分割”設計理念的小文化行業體制導致了文化行政部門在新興文化管理領域的不良博弈，實施大文化管理體制改革是必然趨勢。雖然自1980年以來，我國不斷推進文化體制改革，但主要采取的是中央政府主導的自下而上的改革模式，即基層文化單位以內部勞動人事制度和分配制度改革為突破口優化了內部管理。但在宏觀層面對涉及到文化領域黨委與政府、政府與市場、部門與文化機構這三大關系并未有實質性的改革突破。2013年，國家新聞出版總署和國家廣播電影電視總局合并成國家新聞出版廣電總局，2018年，文化部和國家旅游局合并為“文化和旅游部”，但改革還不算徹底，今后有必要將新聞、出版、廣電甚至體育都融合起來，按照“異權分割”的設計原則重構政府文化管理結構，最終形成統一的大文化管理體制。［24］此舉既滿足精簡有效、職能統一的改革原則，也與世界上許多國家管理體制（如英國的文化、媒體和體育部，韓國的文化體育觀光部，加拿大的通訊、信息技術與藝術部）接軌。

3.2.2 優化部門協調機制

有學者從“功能主義”視角，提出文化體制改革重心在于從功能上建立起國家文化治理領域的跨部門協調機制，［25］部門協調機制包括部內協調和部際協調兩種類型。主要發達國家基本都建立了推動圖書館、博物館、檔案館等機構進行合作交流的管理組織，如美國于1996年成立博物館與圖書館管理署，英國于2000年設立博物館、圖書館與檔案館理事會、加拿大于2004年合并圖書館與檔案館。2006年，國務院同意設立全國文化信息資源共享工程部際聯席會議制度。2014年，國家出臺《公共文化服務體系建設協調機制工作方案》，明確要求由文化部、中宣部等21個部門聯合成立公共文化服務體系建設協調組，這意味著國家層面的公共文化服務協調機制正式建立。2016年，國家出臺《中華人民共和國公共文化服務保障法》，更是明確規定由國務院建立公共文化服務綜合協調機制，指導、協調和推動全國公共文化服務工作。當然，上述綜合協調機制是否能夠真正發揮實效，取決于宏觀文化管理體制改革的突破程度。［26］此外，一些地方政府在創新公共文化行政運行協調機制方面也進行了有益探索，值得總結。如浙江各地普遍建立聯席會議制度，形成工作區域、形式、層次相互交錯、互為補充的“集約式”長效工作運行模式；［27］遼寧省于2010年2月成立了隸屬于省文化廳的獨立建制機構——遼寧省文化資源建設服務中心，專門負責全省文化信息資源和公共信息資源的征集、整合、編輯和管理工作。［28］

3.3 探索公共文化機構高效運行機制

3.3.1 建立機構信息化管理體制

《2006-2020年國家信息化發展戰略》明確提出，要加強公共文化信息基礎設施建設，改善公共文化信息服務，從而確立公共文化信息化建設的國家戰略地位。［29］建立機構信息化管理體制、實現公共文化服務信息化，意味著公共文化機構應借助信息科學技術改造傳統服務方式，將技術工具應用于公共文化服務全過程，以推動公共文化服務組織結構優化和工作流程重組，實現文化管理方式從粗放型向集約型轉變，從而最終提高公共文化服務效能。《文化部信息化發展綱要》明確提出2020年信息化發展目標：① 基本建立科學規范的文化部信息化管理與運行體系，行業信息化建設進入國內先進行列；② 可持續利用和動態更新的文化信息資源庫初步建成，信息資源的整理與開發達到較高水平；③ 以國家文化數據中心為核心的國家、省、市、縣四級網絡交換、資源共享和業務協同體系基本建立；④ 完成政務、資訊和服務的多平臺建設，實現文化行業管理和服務方式的轉變，文化信息服務水平大幅提升。該綱要還指出，文化部信息化發展的業務重點是文化電子政務建設、文化資源數字化和文化信息社會化發展。［30］此外，一些地方也進行了探索，如成都郫縣開發了“公共文化智能服務管理系統”，初步建立了縣-鎮-村三級數字聯動管理、服務、監督和考核體系。［31］

3.3.2 健全文化服務標準規范體系

健全公共文化服務標準規范體系，推進基本公共文化服務標準化、均等化是構建現代公共文化服務體系的核心內容之一，也是我國文化戰略發展的頂層設計。《文化部“十三五”時期文化發展改革規劃》明確提出要提升文化行業標準化水平，具體內容包括：健全標準化工作機制，加快行業標準、國家標準的制定修訂，積極參與國際標準制定；增強文化行業標準化意識，提升標準化應用水平，形成較為完善的標準規范體系。［32］該規劃進一步指出，要在數字圖書館建設與服務、社會藝術水平考級管理等領域制定不少于40項的標準，使文化行業標準總數超過110項。有學者指出，公共文化服務標準體系總體框架應包括服務通用基礎標準體系、服務保障標準體系和服務提供標準體系三大子系統。［33］一些地方在服務標準統一規范化建設方面進行了有益探索，如四川省文化廳出臺了《四川省公共圖書館電子閱覽室檢查驗收標準》和《四川省共享工程基層服務站檢查驗收標準（細則）》等一系列規范性文件和標準；［34］天津市和平區實行“六統一包”的信息化建設管理機制。［35］

3.4 加強公共文化服務法律制度建設

3.4.1 完善公共文化服務專門法體系

公共文化服務立法模式可分為統一立法（按既定法律體系，有計劃制定法律）和分散立法（在條件成熟的領域優先制定法律）兩種方案，無論是采用哪種立法方案，最終形成的體系化的公共文化服務法律體系，主要包括以下內容。① 憲法。《中華人民共和國憲法》第22條和第47條為我國公共文化服務法律制度的建立和完善提供了根本依據。② 專門法。目前，國家已經制定了《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》《中華人民共和國公共圖書館法》等，還需加快博物館、文化館、公共文化基金、公共文化設施等專門性法律的制定。③ 行政法規。如國務院依據需要制定的歷史街區保護、考古發掘等方面行政法規。④ 部門規章。財政部、文化和旅游部、人社部等部門制定有關公共文化服務的資金保障、機構設置、人才隊伍建設、技術保障、稅收減免等部門規章。特別是在公共文化服務領域的基本法《中華人民共和國公共文化服務保障法》出臺后，政府應該以基本法為基礎和依據，針對重要問題進一步補充和細化，制定配套的法規，與基本法形成緊密的協調配合關系。

3.4.2 健全公共文化服務相關法內容

公共文化服務體系建設涉及全社會多個領域，因此公共文化服務法規政策體系既要包括專門性的法律法規，也要包括與公共文化服務相關的城市規劃、人事編制、財政預算、土地管理等領域的法律法規。國外公共文化服務立法實踐是將專門法與相關法結合并以相關法為主，值得借鑒。如，美國《聯邦國內稅收法》有關于公共文化的減免稅規定，《政府績效與結果法案》有關于公共文化服務績效評估的規定，《電子政府法案》有關于網絡文化的規定，《聯邦采購條例》有關于政府購買公共文化服務的規定等；又如德國的《基金會稅收法案》《非營利性與捐贈法》《藝術家社會保險法案》等都有關于公共文化服務保障的專門條款。目前，我國公共文化服務專門法體系初步形成，但相關法比較薄弱，并且相關條款規定強制性和可操作性不高，有必要進一步健全公共文化服務相關法內容，如，《中華人民共和國慈善法》有關于文化類社會組織培育和發展的內容，《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》等有關于公共文化政府購買服務的內容，《中華人民共和國公益事業捐贈法》《基金會管理條例》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國企業所得稅法》等有關于公共文化服務稅收優惠政策的內容等。

3.4.3 支持公共文化服務地方性立法

與一般性公共事務有所不同，公共文化具有明顯的生動性與地域性特點，因此國外普遍實行中央立法與地方立法相結合并突出地方立法特色的立法模式。如美國、英國、加拿大等國家聯邦政府對公共文化服務立法提供宏觀指導，詳細規定由地方立法完成，這既符合公共文化地域性特點，也符合聯邦政府與州政府財政分權的實際情況。［36］我國幅員遼闊，各區域文化特色鮮明，國家支持地方政府積極開展公共文化服務地方性立法是可取之道。目前，我國地方公共文化服務立法工作相對滯后，但一些地方也相繼出臺了相關的地方性法規、地方政府規章或地方規范性文件，為其他地方政府開展相關立法工作提供了經驗借鑒。如《廣東省公共服務文化促進條例》（2011）、《江蘇省農村公共文化服務管理辦法》（2012）、《上海市社區公共文化服務規定》（2012）、《深圳市基層公共文化服務規定》（2013）、《江蘇省公共文化促進條例》（2015）、《威海市公共文化服務辦法》（2016）、《蘇州市公共文化服務辦法》（2016）等。同時，《湖南省公共文化服務保障條例》《重慶市公共文化服務條例》的立法工作正在進行中，北京、山東、陜西、廣西、浙江等地也相繼啟動相關立法工作。中央政府應及時掌握各地相關立法動向，并給予相應的指導與支持。

3.5 建構公共文化服務績效評價機制

3.5.1 完善政府績效考核體系

近年來，隨著我國公共文化服務體系建設不斷深入推進，全國許多地方都將公共文化服務納入政府績效考核指標，［37］形成了許多公共文化服務績效評估模式，如浙江的“績效掛鉤獎勵機制”、廣西來賓的“文化工作目標責任管理制”［38］、湖南衡陽的“‘公共文化服務進社區’問責制”［39］、廣東東莞的“基層公共文化績效考核”等。然而總體上看，政府公共文化服務績效考核機制還存在許多問題，可以從以下幾個方面加以完善。① 加強評估法規建設。加強頂層設計，將績效評估納入國家宏觀法律法規體系，從法律層面解決評估權問題，將評估結果落實為法律責任，規范評估組織實施者和參與者的行為，構建一個完善的公共文化服務績效評估法律法規體系。② 構建多元評估主體。實行績效評估多元化，引入第三方參與公共數字文化服務評估，充分利用大眾媒體、公共知識界和專家的資源，發揮社會公眾和輿論的監督力量，最終形成政府、社會、公共文化服務機構、服務受眾共同參與的科學高效的績效評估體系。③ 完善評估運行機制。成立專門的績效管理行政機構，規范績效評價過程，統一規定績效評價具體操作辦法，明確各級評估的主體和責任，研究制定群眾滿意度指標，構建科學合理的公共文化服務績效評價指標體系，建設統一規范的公共文化服務數據管理平臺，為公共文化政策制定和調整提供決策參考。④ 優化評估反饋機制。一方面，可以通過多樣化的方式，向社會公眾公布評估結果；另一方面，建立對評估結果的獎懲制度，將評估結果和獎懲制度掛鉤，通過構建評估結果動態反饋系統，增強對公眾需求的敏感性和回應性，形成以評估促服務的常態化機制。

3.5.2 構建公眾外部評估制度

公共文化服務產品具有很強的公共性，這就決定了在政府公共文化服務績效評估中引入公眾外部評估或第三方評估的必要性。目前，績效評估主體的多元化和以社會公眾滿意度為績效考量標尺，已經成為許多國家政府績效評估的發展趨勢。針對公共文化服務績效考核評估，法國采取混合評估模式，即引入社會主體和第三方評估方式；英國第三方機構“Behavioural Insights Team”則擔負著公共服務績效評估職責；美國實施公共文化服務績效評估的主體呈現多元化特點，如《美國博物館績效評估》報告由第三方RMC研究公司負責具體實施。我國一些地方也進行了積極探索，如長春實施“公民社會評價制度”；［40］成都搭建第三方評估平臺，建立公共文化服務目標管理和監督體系；［41］《上海市社區公共文化服務規定》第22條明確提出，委托社會專業機構對社區文化活動中心進行評估。［42］考慮到我國第三方評估工作才剛剛開始起步，制度體系還未完全建立的實際情況，政府有必要全面深化改革，完善第三方評估機制：明確第三方評估法律地位，樹立第三方評估機構的權力和評估結果的權威性；完善政府信息公開和配合制度，以法律形式強制政府公開有關信息，破除評估信息不對稱障礙；建立第三方評估機構與行業管理制度，加強第三方評估機構資質管理，建立第三方評估委托制度等。