建立杭州社會“大救助”體系建設路徑思考

□ 鄭要志 葉元青 鄭小紅 徐明海

社會救助作為一項惠民生、促公平、保穩(wěn)定的托底性、基礎性制度安排，對于實現(xiàn)“小康路上一個都不能少”的目標具有不可替代的作用。進入新時代，人民對美好生活的追求決定了社會救助制度需要不斷創(chuàng)新和完善。本文圍繞杭州社會救助體系建設的亮點和存在的不足進一步思考，建立新時代“杭州社會大救助體系”。

進入新時代，人民對美好生活的追求決定了社會救助制度需要不斷創(chuàng)新和完善，需要進一步聚焦脫貧攻堅、聚焦特殊群體、聚焦群眾關切，更好地履行基本民生保障職責，促進社會公平，維護社會和諧穩(wěn)定，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。本文圍繞杭州社會救助體系亮點和存在的不足進一步思考，建立新時代“杭州社會大救助體系”。

以制度保障落實社會大救助體系建設

（一）強化制度頂層設計

以法治方式推進社會救助制度建設，制定“杭州市大救助體系建設實施方案”，明確社會救助主體架構(gòu)及發(fā)展方向，各黨委政府部門職責、統(tǒng)一社會救助對象范圍、規(guī)范各類社會救助標準。加快制定低保救助、特困救助、臨時救助分類分檔政策。解決基層經(jīng)辦人員在特困救助存在的界定模糊、生活補助標準和護理補貼政策混淆等問題。制定支出型困難群體救助辦法，明確支出、收入的計算方式，對家庭剛性支出扣減問題，重病患者單獨列戶問題，應統(tǒng)一標準，有據(jù)可依。探索容錯糾錯免責機制，為基層干部松綁減壓，保護基層干部積極性。活用聯(lián)席會議機制，對救助工作難點和操作問題召開聯(lián)席會議加以研究，以會議紀要形式將有關制度固定下來，對于特殊典型個案問題，采用民主評議等方式給予解決。

（二）構(gòu)建分類救助格局

基本生活救助為重點，專項救助為支撐、急難救助為輔助、社會力量為補充，全面梳理現(xiàn)有的低保、特困、受災、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、臨時救助等各類救助政策，建立面向城鄉(xiāng)困難群眾全覆蓋的社會大救助政策體系。聚焦特殊群體和群眾關切，依據(jù)困難類型和困難程度實施多層次、類別化、差異化救助。完善低保家庭、特困人員、支出型貧困家庭認定辦法，分層分類做好社會救助。堅持“先保險、后救助、再福利”的原則，實現(xiàn)社會救助與養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險和福利政策制度的有效銜接。注重加強兜底保障政策與扶貧資產(chǎn)收益、項目分紅、鄰里互助、實物供給等政策。建立常住外來戶籍人員的救助政策，按照“救急難”的要求，對外來人口發(fā)生突發(fā)性、暫時性困難實施臨時救助，堅決防范沖擊社會道德底線的事件發(fā)生。

（三）優(yōu)化救助審批流程

完善社會救助事項網(wǎng)上辦理的工作機制，實現(xiàn)各類社會救助數(shù)據(jù)在線查詢、救助業(yè)務在線審批、救助資金在線管理。按照“申請、審核、認定、救助、管控”過程，優(yōu)化社會救助流程。探索申請人家庭財產(chǎn)核對前置，由現(xiàn)行的“申請——入戶調(diào)查——核對——審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧暾垺藢Α霊粽{(diào)查——審批”，對申請對象財產(chǎn)狀況等先進行核對判斷，對不符合條件對象直接生成反饋單，及時終止流程，符合對象進入入戶調(diào)查環(huán)節(jié)，有異議的組織民主評議，提高救助效能，降低行政成本。推動審批權(quán)限下移，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是低保申請、審核、審批的主體，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一把手作為第一責任人，壓實主體責任，確保權(quán)責一致，加強主動發(fā)現(xiàn)、縮短審批時限、強化監(jiān)督管理、擴大政策宣傳。

（四）強化救助資金保障

各級財政通過一般公共預算資金、福彩公益金、捐贈資金等用于社會救助的資金統(tǒng)一納入社會救助資金統(tǒng)籌使用范圍，增加資金有效供給。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）臨時救助備用金制度，積極開展“先行救助”。上級民政部門與財政部門應出臺社會救助資金保障的指導文件，確保各縣市區(qū)社會救助經(jīng)費落實到位。

以隊伍建設提升大救助體系經(jīng)辦能力

（一）擴充基層隊伍建設

嚴格落實浙民助[2018]117 號文件，現(xiàn)有社會救助工作人員不足的地區(qū)，鼓勵社會力量承擔相關工作，向縣級民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村委（社區(qū)）派遣工作人員。救助對象人數(shù)在500 名以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按照1 人的標準，落實購買服務人員和經(jīng)費；救助對象人數(shù)在500—1000 名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按照2 人的標準，落實購買服務人員和經(jīng)費；救助對象人數(shù)在1000 名以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），適當增加購買服務人員和經(jīng)費。村（居）明確1 名委員會成員兼任社會救助協(xié)理員，根據(jù)救助對象人數(shù)增加人員力量，承擔大救助相關工作。

（二）提升基層經(jīng)辦能力

加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政工作人員和社會組織的政策培訓，強化對社區(qū)（村）干部的政策法規(guī)宣傳和指導，采取政策解讀、經(jīng)驗介紹、案例分析、座談會議等多種形式，切實增強基層民政工作人員對社會救助政策法規(guī)的理解和把握，推動基層民政工作隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

（三）社會力量參與救助

鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構(gòu)、提供志愿服務等方式，參與社會救助；社會力量參與社會救助，按照國家有關規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策；也可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務等。發(fā)揮商業(yè)保險在社會救助的積極作用，結(jié)合實際，為困難群眾購買民生綜合保險、老人意外傷害保險、自然災害救助責任險、火災爆炸救助責任險、長期護理等險種，保險資金可由被保險人、村集體、慈善機構(gòu)、地方財政共同出資，由專業(yè)的保險公司運行，分散風險，分化財政資金壓力。

以信息技術(shù)提升社會大救助建設水平

（一）建立社會救助共享“信息池”

遵循“最多跑一次”改革、推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求，運用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)加快建設“杭州市大救助信息平臺”。推進民政、公安、住建、稅務、工商、人社、教育、婦聯(lián)、衛(wèi)計、殘聯(lián)、慈善、銀行、保險、證券、醫(yī)療、殯葬等部門數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)“信息共享、主動發(fā)現(xiàn)，政策銜接、需求推送，供需對接、救助精準”等功能。促進社會救助需求與救助資源供給信息雙向流通，圍繞救助需求制定幫扶清單。依托救助“大數(shù)據(jù)”和線上信息平臺，線上線下相結(jié)合，積極推進救助需求、資金提供與服務提供三方有效對接。

（二）利用信息技術(shù)參與社會救助

借力互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)發(fā)展，建立個人電子化信息檔案，利用科技技術(shù)，為特殊群眾提供智能呼叫、對象定位、視頻關愛、健康監(jiān)護、生命特征監(jiān)測、預防走失等服務，實時掌握困難群體信息，并將異常信息及時發(fā)送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)/社區(qū)工作人員、困難群眾家人、社會組織運營機構(gòu)等，打造“沒有圍墻的救助體系”。

（三）創(chuàng)新數(shù)據(jù)比對救助模式

對接醫(yī)保部門的自負醫(yī)療費信息，跟蹤高頻次使用醫(yī)保或自費金額較大的疑似困難對象，主動發(fā)起救助通知；結(jié)合銀行、人社、工商存量數(shù)據(jù)和變動頻率，及時分辨已脫貧、假困難和假脫貧的困難群眾，做好及時清退和保留；結(jié)合救助內(nèi)容、救助時間、個人信息變動等，衡量社會救助效果，落實精準救助措施。

以精準規(guī)范落實大救助工作長效機制

（一）建立救助需求主動發(fā)現(xiàn)機制

構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格長四級聯(lián)動救助網(wǎng)絡，延伸基層服務功能，提高主動發(fā)現(xiàn)、應急處置和快速救助能力。創(chuàng)新“社區(qū)+服務”模式，建設線下實體平臺，打造多元社會資源集聚中心，將家境調(diào)查、精準幫扶、為老服務、慈善公益、信息共享等工作系統(tǒng)融合，集聚政府資源和社會資源，及時發(fā)現(xiàn)有需求的困難群眾進行就近、即時救助。

（二）強化信息安全保密意識

加強平臺信息的保密工作，制定完善管理制度，規(guī)范查詢權(quán)限，嚴防公民個人信息外泄。系統(tǒng)信息分級管理。即按參與救助群體的參與內(nèi)容對系統(tǒng)平臺用戶權(quán)限進行分級管理。對每個用戶瀏覽、查詢、下載過某些信息進行留痕，保障信息流動的可追溯性；對部分查閱非本職工作內(nèi)容的用戶及時預警，預防信息外泄。線下信息保密。通過政府制度文件、培訓、宣講等方式，強調(diào)基層經(jīng)辦人員對困難群體留檔材料信息應予以保密的嚴肅性和法治性，非對外公開公示的材料均不得泄露。

（三）開展社會救助監(jiān)督管理工作

各社會救助管理部門加強規(guī)范工作管理，加強上級部門對下級部門監(jiān)督管理，開展社會救助專項治理，杜絕社會救助“微腐敗”。加大資金審計和紀委巡查力度，規(guī)范基層救助人員的救助行為、防范資金違規(guī)使用。會同人大、政協(xié)、審計、紀委等部門主動參與社會救助工作監(jiān)督，并建立社會救助失信當事人聯(lián)合懲戒合作機制，對于嚴重騙保行為納入國家征信體系，增加“騙保”個體機會成本。

（四）加強宣傳引導救助政務公開

充分考慮困難群眾文化程度、政策知悉程度等因素，在社區(qū)、街道設置綜合咨詢窗口、社會救助宣傳折頁。充分考慮基層經(jīng)辦人員能力差異，采取政策解讀、案例介紹、座談會議等多種形式，幫助經(jīng)辦人員熟悉政策、了解流程、規(guī)范操作，開展社會救助工作。

以成效量化規(guī)范社會大救助工作機制

（一）建立大救助績效評價問效機制

科學設定大救助績效考核目標，量化評價指標體系，將考核結(jié)果與資金補助、工作經(jīng)費分配掛鉤，促進社會救助責任落實。委托專業(yè)第三方以救助對象角度出發(fā)，綜合考慮救助工作、救助內(nèi)容、救助成效等內(nèi)容，通過多角度綜合衡量困難家庭對社會救助的綜合感受，量化社會救助主體工作評價。

（二）建立大救助“微積分”管理機制

對基層經(jīng)辦人員進行“微積分”管理，統(tǒng)一積分主體、積分內(nèi)容和分值標準，建立責任機制、獎勵機制、保障機制等措施，并作為“最美社工”評選的重要依據(jù)。對公益群體進行“微積分”管理，以公益事件、捐贈資金進行積分，探索發(fā)布企業(yè)、個人參與社會救助的“愛心榜”、評選“社會愛心家”，為愛心企業(yè)、團體、個人在政府業(yè)務外包、積分入戶、子女就學等方面給予便利和優(yōu)先權(quán)。

（三）建立大救助“困難指數(shù)”評估機制

結(jié)合省社會救助管理系統(tǒng)、綜合“信息池”等平臺，以收支狀況、教育、健康和生活條件等維度指標，構(gòu)建立體化救助體系下困難群眾的“困難指數(shù)”，進行多維度精準識貧。通過前后困難指數(shù)對比，了解救助措施對困難群眾的救助成效，以此不斷優(yōu)化救助內(nèi)容，實現(xiàn)精準脫貧，提高困難群眾的獲得感和幸福感，提高脫貧成效。

（四）建立大救助“按勞分配”救助機制

即根據(jù)受助對象分為“被動貧困”和“主動貧困”，“被動貧困”是指由于自身原因喪失勞動能力或遭遇突發(fā)情況而成為困難群眾，該類群體則根據(jù)杭州市困難救助辦法基于“按需救助”原則給予救助。“主動貧困”是指自身具有一定勞動能力，自己選擇放棄勞動而主動成為困難群眾的群體，對于該類群體則設立志愿者服務時長基數(shù)，以“按勞分配”原則給予救助。比如每周充當志愿者服務24 小時及以上進行全額救助，志愿者服務時間減少則扣除相應的救助額度，降低政策救助變?yōu)檎咭蕾嚤壤?/p>