中國售電側改革的成效及改進策略研究—從新制度經濟學視角出發

陳瀚笛 中南財經政法大學

引言：隨著電力體制改革的逐步推進，在發電側改革基本完成的情況下，我國的售電市場建設正在逐漸走向完善。尤其是在電價的降低方面，我國售電側改革有較為顯著的成效。如何推動售電側加快市場主體和市場環境的培育并形成有效的價格反映和傳導機制，關乎我國電力市場化改革的成敗。美國、英國、荷蘭、日本和澳大利亞諸個國家都已進行過電力市場改革，這將為我國的電力市場化改革提供寶貴經驗。

改革是制度變遷的一種基本形式，在利用基本的經濟學原理對中國售電側改革取得成效的原因以及改進方案進行分析時，從制度層出發研究政府應當如何進行制度的設計為我們提供了新的思路。這也將為我國政府在售電側改革中應當承擔的責任給出相關建議。現在的售電側市場正處于發展階段，如果能有一套完整的、符合全社會利益與政府要求并且具有效率的體制為其保駕護航，同時規避潛在的風險，那么我國的售電側改革將會有力推動我國電力市場化改革，并為刺激我國經濟建設打下良好與堅實的基礎。

一、改革的舉措及其成效

2015年11月，國家發改委、國家能源局聯合發有《關于印發電力體制改革配套文件的通知》，其中，售電側改革是本輪電力體制改革的重點項目，是電力體制改革必須攻克的目標之一。

售電側改革的最終目標是實現構建一個競爭性售電市場，提高市場效率，優化資源配置，其本質在于改變目前電網企業輸配售一體化的壟斷現象，培育多元化售電市場主體，逐步放開用戶側的購電選擇權，促進各類售電市場主體積極參與市場競爭，最終形成“多方買多方賣”的售電市場化結構。

同時，售電側改革也成功讓非電力企業享受到了改革的紅利。根據北極星電力網的數據，自2015年開始實行改革后，我國售電側主要取得了以下成就，包括但不限于：

（1）全國市場化交易電量3322億千瓦時；

（2）國家發改委：2017年企業用電成本降低約1000億元；

（3）一般工商業電價累計降7%約646億元。

從以上分析我們可以看出，電改將改變原有的壟斷、單一的電力商業模式。新增售電商環節，增加了用戶和發電側互動。通過核定輸配電價，將部分利潤轉移給售電公司和用戶側。通過引入售電側競爭的方式，降低用戶的用電成本。最終達到改變現有的電力商業模式，打造高效、智能、安全的現代電力系統，全面提升系統效率、經濟效益和環保水平，降低了全社會用電成本。

二、取得成效的原因分析

（一）改革前的售電機制與定價策略

在電能的產出到電能被用戶所使用包括了四個過程，即發電―輸電―配電―售電―用電。從市場主體來看，發電側是獨立的各個發電廠，采取的發電形式主要包括水電、火電、核電以及可再生電等。在電力的輸送、配置以及出售上，兩大電網以及地方電網公司為主要機構，市場結構單一、輸配售環節的成本不清楚，缺乏精確的成本價格和利潤核算，缺乏經濟活力。國家電網與南方電網兩家國有電網公司獨攬電力的上網、輸電、配電與售電的定價權。用電側則主要是企業以及居民。實際上，我國的售電價格要高于理論價格。我國的電價管理體制十分不規范，在電價管理上存在著有章不循、章法不明、層層批價的混亂現象。不同的電網執行不同的電價，造成了“一廠一價、一機一價”狀況。在國家規定征收的電力建設基金和三峽建設基金外，不少地方各其是，以地方電建基金及其他名義加價。各地供電部門基本上是執行地方的電價政策，因此當地用戶的利益和電力發展需要的正常電價空間在無形之中被蠶食。電價管理權限的混亂使得地方政府在審批及調價時，隨便提高電價水平，造成地方政府把蠶食電價空間當成地方的財政來源之一。

（二）改革后的售電機制與定價策略

首先，從市場結構的角度來分析，從發電到用電各個環節的主體基本都發生了變化。在發電側，發電主體呈現出多元化的狀態，主要包括已有的發電廠、公有的新電廠、混合制的新電廠以及私有新電廠四大模式。伴隨著發電側改革，一大批發電效率低下的落后產能被淘汰，發電側形成了良好健康的的競爭機制，并直接導致了上網電價的下降。在輸電和配電方面，由于輸配電具有自然壟斷的性質，因此這一部分依然由兩大國有電網和地方電網所掌控。在售電側，電能售賣的任務由原來的兩大電網分散到不同的市場主體上，包括電網企業售電公司、具有配網運營權的售電公司、獨立售電公司，具體體現在電網企業、發電企業、燃氣與供熱企業、工業園區、電力設備企業與互聯網平臺。同時，在整個流程中，北京電力交易中心、廣州電力交易中心和省級電力交易中心等電力交易機構被引入，形成了有效的市場競價機制，使之能夠反映市場上的真實價格信號。市場上也成立了政府相關的監管機構，其目的就在于對電力市場化后可能存在的風險進行把控。

從定價的角度來分析，用戶的終端電價通過用戶和售電公司之間的售電協議決定，也就是通過交易的方式確定。從數學表現形式上看，其終端電價由發電上網電價、電網輸配電價和售電公司利潤三部分構成。電能流通的基本形式為：電能作為一種市場化的商品在發電廠、電網以及用戶之間流通。電能從發電廠產生并上網運輸至輸配電站，然后用戶通過電網或者售電公司進行購電。同時，這個體制還具備其他功能。售電企業可以直接為用戶提供類似于購電折扣或者優化能源使用結構的服務。因為引入市場機制后，可能會存在發電量供給不足的可能性，電網公司也將承擔最低發電量的保底風險。各電力交易中心也不僅僅成為一個價格信號的反映機制和現貨交易市場，它還將提供中長期的電力交易，類似于期貨合同，發電廠與售電公司可以通過套期保值防范價格變動的風險。

三、改革中存在的問題及改進策略

（一）問題描述

售電側改革已經取得了初步的成效，但是在改革的推進過程中依然存在著諸多問題，主要問題如下：

第一，研究如何將需求側的響應引入到售電側市場，使終端用戶有能力、有可能、有動力選擇供電商。同時，充分利用不斷步的智能電網技術，為用戶提供更為個性化的用電方式?，F在，有一定比例的消費者還并不清楚售電側改革的具體狀況，對這種新型售電模式并不適應。政府如果想要最大限度地釋放改革紅利，達到改革目標，如何引導需求側進行自主選擇就是重點問題。中國現有的電力消費體制已相對固化多年，只有通過培育電力用戶的市場意識、打破這樣的電力消費慣性，才能真正讓戶主動參與售電側市場。用戶不了解售電側競爭為其帶來的好處、不了解如何參與售電側市場，將形成市場中只有售電商“一人轉”的尷尬局面，這將打擊售電商進入市場、參與改革的積極性，無法形成有效的售電倒竟爭市場和活躍的零售電力交易，也就失去了售電側改革的意義。

第二，研究如何讓新售電機構有激勵并且有義務為用戶提高用電效率、優化用電模式、增加清潔能源消費比例，并且優化整個電力系統用電負荷曲線。未來新的售電機構不能通過采用“增供促銷”的手段來盈利，而應該通過競爭出售用電(節電)服務，也就是為用戶提供一種稱之為“綜合能源服務解決方案”的盈利模式來盈利。政府對于售電機構的監管與考核應該是用戶的用電效率、用戶單位的用電效益等指標，而不是用電量。對于提高用電效率的售電機構要給予獎勵，反之則要懲罰。如果通過售電側放開，引入競爭機制能夠促進用戶節電、提高用電效率、節能減排，比目前壟斷下的節減排更有效率，那么電改才算成功了。

第三，要有嚴格的監督保障機構來保證這套機制的執行，關鍵是使得用戶的正當權益得到保障。要充分保護用戶的選擇權、知情權、市場定價的參與權等基本權利，也要保障新成立的售電公司的正當權益。

第四，研究如何保證電力市場公平競爭、提高市場效率。國外發達國家的電力市場比較完善，主要原因之一在于它們有一套相對健全的監管體系。競爭與監管并不矛盾，促進競爭并不等于放松監管。引入競爭是電力改革基本取向，而監管是保障公平競爭、維護市場秩序、提高競爭效率的重要手段。電力的稀缺性、安全性、短期價格無彈性、普遍服務要求、對于環境的影響、投資的專一性等，將使得建立一個公平充分競爭、消費者利益有保證的市場比較困難。因此未來如何在市場中規避市場力，盡可能降低其寡頭征，提高市場競爭效率等，是亟需研究解決的問題。同時，地方保護主義也對不同地區之間微觀主體簽訂協議造成了影響，無法形成完全有效的公平競爭局面。不同地區處于保護本地售電企業、提高政績等目的，有時會中斷與外省企業之間的合作。例如貴州省2017年計劃“西電東送”電量500億千瓦時。但截至2017年底，“西電東送”電量僅完成了387億千瓦時，究其原因，是出于地方保護主義的目的，各地政府都先考慮到發展本地經濟，解決就業問題。電網企業的壟斷地位加劇售電側改革的復雜性:目前，電網企業負責提供電網建設維護和輸電服務，其在輸配電領域的壟斷地位使得售電市場的競爭并不完全，這與售電側改革的目的不相符合，無疑對售電側改革的全面開展造成了一定的阻礙。

（二）制度層解決方案

第一，關于需求側的引導。為了形成售電主體和用戶之間有效充分的互動，對用戶側的培育和對售電主體的培育同樣重要，二者相輔相成，必須同時推進、雙管齊下。在真正進入售電側市場之前，電力用戶至少需要了解:售電側競爭將為其帶來怎樣的利益、用戶能從售電商獲得怎樣規范的服務，售電商必須保證哪些基本服務及服務質量;③用戶如何從眾多的售電商中選擇最適合自己的售電商和售電服務;④當電力用戶的正當權益受到侵害時，應向哪些部門或通過哪些方式維護其正當權益等。

政府或電力主管部門如果想要最大限度釋放改革紅利、推進售電側市場改革，可以采用互聯網手段加強用戶側的培育，利用政策宣傳網站、手機APP、網絡社交平臺、電子商務網站等渠道，回答用戶關心的售電側市場問題，向用戶提供參與售電側市場的相關信息，使用戶知曉其擁有選擇權并了解如何行使其選擇權，逐步改變用戶進行電力消費的固有思維，使用戶成為零售側市場改革的支持者、參與者和監督者。

在這一方面，美國德克薩斯州電力零售側市場的建設經驗值得借鑒。德州公共事業管理委員會從德州電力零售市場建立初期就發起了“德州零售電力選擇”的宣傳活動，通過建立宣傳網站、在電視和廣播頻道投放宣傳片、與社交網站進行合作等方式，向零售市場開放區域內的民眾進行宣傳并降低了關于電力價格信息、商品搭售信息的搜集成本。現在，德州市場已經被多年評為第一的北美電力零售市場。

第二，關于研究如何讓新售電機構有激勵并且有義務為用戶提高用電效率、優化用電模式等。這一點往往涉及售電商的評價指標設計。指標設計可以被視作一種制度安排，根據數學建模的指標設計知識，我們對某個指標體系進行評價，首要考慮其合理性，其次是真實性，再次是效益性。合理性的含義就是整個指標體系能否反映評價對象的真實情況并給予一個合理的分數或評級，不同主體之間的評判規則是否公平合理。真實性指的就是指標的設計是否使得被評價主體有動力謊報數據。例如，在評價不同的氣象部門對天氣預測的精準程度時，理想的指標應當是在給定的評分規則下，發生某種事件（記為1）與該氣象局預測此事件發生概率之差的二階中心距。因為在這種規則下，氣象局盡管可以謊報天氣狀況，但是謊報天氣狀況不能讓他獲得更高的評分，相反，只有按照真實的預測概率進行播報才能讓其獲得最大的評分。效益性指的就是這種制度安排是否考慮了指標設計的經濟效益。再以氣象臺為例。設計評分規則不能僅僅只考慮預測的精準度，還要考慮不同天氣的危害程度。如果氣象臺能夠對大雨、大雪等災害性天氣預測的精度更高，就理應獲得更高的評分。而對于晴朗天氣、多云天氣，相同的預測精度，得到的分數就不會有前者那么高。

如果要對售電商設計指標體系，我們可以首先必須售電商按照注冊資本額進行分類。因為對于不同的售電商而言，其處理訂單的能力是不同的，如果采用統一指標進行評價，必然會影響到公平。其中，聚類分析可以作為科學的分類方法。假設我們利用專業統計軟件SPSS進行分析并將以上企業分為大、中、小三類，得到冰柱圖如下：

聚類分析冰柱圖

聚類分析結果

所以，分為第一類的公司包括江蘇省能惠售電有限公司（21183）、肇慶大旺電力熱力有限公司（22000）、通達建業售電有限公司（23300）、重慶市明浩售電有限公司（20080），這些公司注冊資本額較大，屬于大型公司。分為第二類的公司包括深圳市能之匯電力銷售有限公司（1000）、湖南聚善售電有限公司（5077）、安平縣宇通電力銷售有限公司（4900）、河北正功售電有限公司（2000）、禹州市正發電力銷售有限責任公司（3300）、安徽巨力售電有限公司（5000）、黑龍江龍創售電有限公司（3000），這些公司注冊資本額規模較小，屬于小型售電公司。而剩下的則屬于中等規模的售電公司。

進行分類之后，我們開始設計指標評價體系，在這里，我們采用的是多屬性決策模型。首先我們選取一系列評價指標，主要包括：公司注冊資本額、公司年度利潤額、公司年售電總量、用戶用電效率、用電咨詢服務占利潤額比重等。然后利用AHP法，根據各個指標對于社會和市場的重要程度構建決策矩陣并進行排序。

利用MATLAB進行一致性檢驗，得到CR=0.0451＜0.1，表明該矩陣可以接受。同時，得到五個因素的相對權重為：0.0566、0.2656、0.4208、0.1653和0.0917。

但是需要注意的是，我們之前之所以將不同的公司進行分類，目的就在于設計判斷矩陣時，對于同一種因素要賦予不同的重要程度。例如，對于大公司而言，我們可以在考察用戶的用電效率上賦予更大的重要程度，而對于小公司則賦予一個較小的重要程度。

最后，我們所需要做的就是找到不同種類下，所有售電公司的這幾個評判標準的數據并進行歸一化處理。將歸一化處理后的數據代入到利用決策矩陣計算出的權重中，由此實現對不同的售電公司進行打分。當然，這里的指標設計不一定是完美的，政府可以根據自身的評判需要來加入或者減少評判的變量，使之能夠在改革中發揮更大的作用。

第三，關于監管制度的設計。

一是實行綜合監管。絕大多數國家都設置綜合性的能源監管機構，如美國的FERC、英國的OFGEM、俄羅斯的FTS等。二是監管相對獨立。在保證監管機構與政府行業管理部門信息互通的前提下，保持監管的獨立性，實現監管目標與行業政策目標協調一致，且在實施上保持相互配合又獨立運行。三是明確界定中央與地方的監管事權。上述監管思維可以通過轉化引用到我國售電市場中來，概況來說就是：保持監管的高度，監管部門一定要夠頂層，減少尋租空間；維持監管的深度，監管規則要細致，要能落地并有深度，杜絕監管真空；拓寬監管的廣度，監管部門要有監管的延伸性，不可各個環節都獨立監管，造成脫節；強化監管的效度，要明確監管機構的獨立性，同時要兼顧好中央監管部門和地方監管部門的責權分工。同時還要明確產權，建立有關法律法規，防止國有電網公司利用自身的輸配電壟斷勢力對售電側市場進行干擾并使其下屬的售電公司再次壟斷市場。

第四，關于保證市場競爭。

從新制度經濟學的角度出發，在市場競爭中，假若某個集團可以就共同利益聯合起來成為左右市場甚至公共政策的重要勢力，那么這個集團就可以被稱為利益集團。根據利益集團理論，如果政府想要有效保證市場機制的有效運行，就必須降低利益集團中每個企業的期望利潤。具體方法為：實行有效的監管，對那些在售電市場上有顯著影響力的售電公司集團進行調查，防止局部壟斷勢力的形成，使利益集團中每個成員獲得利益的概率變小。同時以國家反壟斷法為基礎，宣布售電公司之間的勾結為違法行為、做到有法必依、執法必嚴、違法必究，增加每個成員的違法成本。同時，在售電側市場上積極鼓勵新主體的進入，使利益集團中達成一致協議并采取行動的概率降低。對于地方保護主義，我國應當設計保護公平競爭、誠信為本的交易制度，降低交易的不確定性，保障交易雙方的合法權利，防止損害其交易意愿。交易一旦達成不得輕易修改，且交易必須自由。

結論：本文首先概括并分析了我國售電側改革的目標、內容與實際成效，并發現我國售電側改革已經取得了一定的成就，我國企業的用電成本已經下降。然后，本文對改革前和改革后的售電機制、市場結構與電力定價機制進行了分析，發現改革后的新的制度安排可以有效節約交易成本，并直接導致了電價的下降，由此導致生產費用的節省。最后，本文提出了目前售電側改革出現的具體問題，并提出了相關解決措施，包括利用互聯網來增進用戶端對新政策的了解、建立合理的評價體系、建立有效的監管制度并防止利益集團的形成等。

附錄：

1.多元線性回歸的MATLAB實現及其可視化處理

2.構造判斷矩陣的MATLAB實現