新中國70年職業教育產教融合政策變遷邏輯
——歷史制度主義的視角

周應中

如何處理好產業與職業教育之間的辯證關系，拉近職業教育與產業之間的距離，促進兩者對接和融合是推動職業教育發展必須解決的關鍵問題之一。本文梳理70年來職業教育產教融合政策發展歷史，剖析和厘清產教雙方在融合推動職業教育發展中的責任、訴求和動力，把握政策變遷內在邏輯，以期完善頂層設計和長效支撐系統，促進職業教育內涵式發展。

一、歷史制度主義及分析范式

20世紀80年代中期以來，歷史制度主義以獨特的理論架構和分析理路解釋政治現象，逐漸被學界所關注，成為西方尤其是美國政治學科中越來越頻繁使用的學術語匯，乃至成為重要的政策分析工具。學界認為，歷史制度主義對制度的理解更適合于政策研究[1]。

（一）歷史制度主義的理論要點

歷史制度主義在繼承與批判理性主義和結構主義的過程中建構了自己的理論要點和框架，并很快成為新制度主義三大重要流派之一。歷史制度主義研究范式以制度為核心，重點關注制度與個體互動和制度在社會變遷中的演變及作用等問題[2]。

歷史制度主義研究主要關注歷史中的制度和制度中的歷史，在制度與歷史的有機結合中顯示自身的解釋力優勢。在分析制度產生時，歷史制度主義強調宏觀社會背景和偶然事件的作用；在分析制度發展時，特別強調路徑依賴[3]。歷史制度主義剖析制度現象時總是挖掘制度的深層結構，努力尋找并闡釋制度背后存在的更具普遍意義的基本因素；通過關注相關行動者，在普遍存在的基本因素與特殊的制度現象之間建立邏輯聯系[4]；以路徑依賴為前提假設，認為制度一旦形成就會不斷強化并且持續下去。

（二）歷史制度主義的分析范式

以歷史制度主義為視角的研究，往往追溯相當長歷史時期內制度的生成、持續、轉型與演化等核心軌跡及其對當下的重要影響，從宏觀結構、中觀制度、微觀行動者的視角建構分析框架，解析制度變遷的影響因素。

宏觀層面，分析制度背后隱藏的深層結構，包含社會經濟、政治、文化等對制度變遷的影響，“尋找制度背后更具普遍意義的基本因素（深層結構），然后用之來闡釋復雜的、特殊的制度現象”[5]。

中觀層面，分析制度演進的路徑依賴，包含新、舊制度生成和運行中的關系，制度維系的方式和路徑，制度變遷中鎖定、嵌入等常有現象，等等。一般從制度形成過程中的設置成本、學習效應、協同效應、適應性預期等展開剖析。

微觀層面，分析制度變遷的動力機制，包含不同行動主體的權力博弈和理性選擇，以及由于稀缺資源角逐而造成的權力非對稱性等內容。

歷史制度主義的核心思想和分析范式，特別適用于對較長時間內政策變遷的深刻剖析，為教育政策研究提供了新的分析思路和工具。雖然在教育政策研究的歷史發展中，已經積累了不少的分析工具，但歷史制度主義出現不久便被教育政策研究者所青睞。本文嘗試以歷史制度主義為視角和工具，對新中國成立70年來職業教育產教融合政策進行制度與歷史相結合的剖析和闡釋。

二、職業教育產教融合政策變遷的歷史邏輯

歷史是動態的發展過程。以歷史分期方式探尋歷史發展過程中的“量變”與“質變”，可以窺探“變點”，探究時代的發展特性[6]。縱觀新中國成立70年來國家頒布的職業教育政策，在系統全面的整理、分類和概括相關政策文本的基礎上，參考借鑒歷史制度主義研究抓“關鍵節點”的概念和方法，把職業教育產教融合政策變遷劃分為五個歷史階段。

（一）以“半工半讀”教育形式為特征的職業教育產教融合政策初步探索階段（1949-1977年）

新中國成立之初，在“社會主義工業化和社會主義改造并舉”的過渡時期總路線指引下，國家初步確立了“為工農服務，為生產建設服務”的教育方針。推進舊教育體制機制變革，學習蘇聯的教育模式，接管舊中國職業學校進行社會主義改造，改稱為技術教育，培養技能型勞動者，初步建立起新中國的中職教育，奠定了職業教育發展和產教融合探索的政策前提。《中央人民政府政務院關于整頓和發展中等技術教育的指示》（1952 年）、《第一次全國工人技術學校校長會議關于提高教學工作質量的決議》（1955 年）等文件先后提出了堅持教學和生產勞動相結合、確立校辦農場或工廠的產教結合新形式等政策表述。1958年，劉少奇同志提出“兩種勞動制度、兩種教育制度”的教育思想，亦即“全日制與半日制并舉，普通教育與職業教育并舉”，兩條腿走路，多種形式辦學[7]。隨之，中共中央、國務院下達了對教育工作的指示，推動全國性教育改革，學校辦工廠、工廠辦學校開始興起，自給自足，半工半讀、勤工儉學等得以普遍推行，催生了產教合作的萌芽。不過“文化大革命”爆發后，教育被簡單當作階級斗爭工具，剛剛起步的教育制度和辦學方式遭到嚴重破壞，產教結合陷入停滯。

（二）以“推進產業部門與教育部門聯合辦學”為特征的職業教育產教融合政策恢復重建階段（1978-1990年）

十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕，黨和國家的工作重心轉移到“四個現代化”建設上來，文化教育事業也得到逐步恢復發展。由于1966年后的特殊10年里成長起來的廣大青壯年普遍沒有接受過系統的文化知識和專業技術教育，全社會科學技術水平低，無法滿足社會主義建設需要，所以擺在當時國家面前一項重大且緊急的戰略任務就是通過政策手段恢復重建職業教育，幫助適齡勞動人群尤其是廣大青年勞動者補上文化課和技術課。原國家勞動總局出臺了指導技工學校辦學的《技工學校工作條例（試行）》（1979年），指出“學校教學應與生產相結合，培養有社會主義覺悟的能夠掌握現代生產技能的四級技術工人”[8]，首次用法規性條文、國家意志的形式，明確了教學與生產相結合的職業教育理念以及產教不可分割的關系，初步勾勒出職業教育產教融合政策雛形。

從1984年有計劃的商品經濟體制實行以來，職業教育與經濟社會發展之間的聯系逐漸緊密。《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985 年）明確提出“要提倡各單位和部門自辦、聯辦或與教育部門合辦各種職業技術學校”[9]。緊接著，《技工學校工作條例》（1986年）、《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業前職工技術教育發展的意見》（1986年）和《關于技工學校深化改革的意見》（1989 年）等文件先后頒發，要求對口企業要積極參與職業教育，接納師生進廠生產實習和實踐，并明確了隸屬人社部門或勞動部門的技工學校的辦學行為規范，要求“技工學校要深入實施專業教育和生產實習相結合的教育方式”[10]。職業教育產教融合的內涵得到深化，從“生產與教學結合”層次推進到“產業部門與教育部門聯合辦學”層次。

（三）以“產教結合進入法律規范層面”為特征的職業教育產教融合政策鞏固發展階段（1991-1998年）

黨的十四大確立了鄧小平中國特色社會主義理論在全黨的指導地位，拉開了社會主義市場經濟體制改革的序幕，進一步解放和發展生產力。國家對職業教育的宏觀設計和政策支持進一步加強，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》（1991年）、《國家教育委員會關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》（1995 年）強調“在發展職業技術教育過程中提倡產教結合、工學結合”[11]“加強高等職業技術學校與產業部門的聯合，積極實行校企結合”[12]，顯示出國家從政策層面開始推動職業教育產教融合內涵的立體化。

基于市場經濟建設的需要以及理論研究者的呼吁，注重法制化成為該階段職業教育發展的重點。1996 年，我國首部《職業教育法》頒布，明確支持多主體聯合舉辦職業學校，以法律形式明確了職業教育產教結合的地位，標志著職業教育產教融合從政策提倡層面進入法律規范層面，為鞏固深化產教融合、建立健全適應市場經濟和社會進步需要的職業教育制度確立了法律依據[13]。

（四）以“校、政、行、企協同推進”為特征的職業教育產教融合政策多樣化創新階段（1999-2013年）

世紀之交，我國現代化建設進入關鍵階段，經濟社會發展需要大量的高素質高技能人才，亟需職業教育拓展規模、完善結構、深化改革。在《職業教育法》頒布實施的基礎上，政府持續推動產教融合的多樣化、創新性探索。《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（2002 年）強調“深化職業教育辦學體制改革，形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”[14]，確立了校、政、行、企協同推進產教融合的組織布局。《教育部關于以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》（2004 年）要求“積極探索校企全程合作進行人才培養的途徑和方式，大力開展訂單式培養，充分發揮企業和用人單位的作用”[15]，創新了產教結合人才培養模式。《國務院關于大力發展職業教育的決定》（2005 年）提出“大力推行工學結合、校企合作的職業技術人才培養模式”[16]，《教育部關于加快發展中等職業教育的意見》（2005年）提出“采取聯合、連鎖、集團化等辦學模式”[17]，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》（2011 年）提出“要充分發揮行業組織在產教合作中的指導作用”[18]，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013 年）提出“深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”[19]。密集出臺的系列政策文件都對我國逐步建立健全政府主導、行業指導、企業參與的職業教育辦學體制，形成職業教育與產業對話機制，凸顯企業主體性地位，產生了強有力的推動作用。

（五）以“凸顯企業主體性地位”為特征的職業教育產教融合不斷深化階段（2014年至今）

黨的十八大之后，我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，市場在資源配置中的決定性作用更加凸顯，國家做出了加快發展現代職業教育的決定，推動中高等職業教育在已經分別占據高中階段教育和高等教育“半壁江山”的基礎上，從外延式規模擴張邁向內涵式提質增效，產教融合亦進入深化創新階段。

《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》首次提出“要發揮企業的辦學主體作用”[20]，標志著企業在職業教育領域的地位發生重大變化，將從“配角”變成“主角”，也意味著校企合作超越了教學方法和教學模式創新的具體工作層面，進入協同育人、共同治理的制度化層面[21]。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（2014年）、《教育部關于開展現代學徒制試點工作的意見》（2016年）提出要推動校企共同培育專業化師資，成為職業教育產教融合縱深發展的新切入點。在黨的十九大報告作出“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”的重要論述之后，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》要求“完善教育資源布局，促進教育和產業聯動發展，強調構建教育和產業統籌融合發展格局”[22]，強力推動教育與產業協同聯動，我國開始形成校行企共同辦學、主體聯動、協同育人、多元治理的多層次、立體化的產教融合格局。《職業學校校企合作促進辦法》（2018年）對產教融合型企業予以專門政策支持。《國家職業教育改革實施方案》（2019年）明確到2022年培育數以萬計的產教融合型企業，并對通過認證的企業給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵。

三、職業教育產教融合政策變遷的制度邏輯

（一）深層結構分析

1.經濟體制改革

產教融合思維強調，職業教育辦學模式改革不僅是教育問題，而且是經濟問題[23]。70年來，我國的經濟運行方式逐步從計劃調控為主向市場調節為主轉變，市場作為教育資源配置手段逐漸受到重視，社會生產力持續地解放和發展，學校和產業的生存環境也在逐步發生變化，隨之深化職業教育產教融合的內涵和政策手段也在發生改變。在計劃經濟體制下，產業部門被指令要求舉辦或參與職業教育，這時的產教融合政策往往關注教學組織、教學內容、人才培養等方面。在市場經濟體制改革實踐演進而市場機制并不完善的情況下，職業學校雖然辦學自主權有所增強，但同時卻失去了政府和產業在某些方面的支持，產業部門參與職業教育的指令性要求被弱化甚至撤消，加之職業教育投入收益得不到保障，參與職業教育的積極性逐漸喪失，或者對參與職業教育心有余而力不足。解決產業部門與職業教育日漸疏遠問題，必須改變教育和產業“兩張皮”現象，產教融合政策作用的發揮愈發顯得重要，需要更加關注凸顯企業主體性地位和激勵與保障，加強體制機制建設。

2.政治體制改革

經濟體制改革促進市場在資源配置中發揮基礎性作用，與之相應的是政治體制改革也在逐步推進，從集權管理逐漸走向分權治理。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出實行中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級辦學體制，體現了中央在教育領域的放權。《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》（1991年）、《中華人民共和國職業教育法》（1996年）等都進一步界定了中央和地方的教育管理職責權限，明確了舉辦職業教育“主要責任在地方，關鍵在市、縣”。但是，權力協調行為是一個長久的持續過程，“自上而下”集權管理思維和模式仍然存在于職業教育管理的現實之中。這一模式對職業教育發展來說是有利有弊，好處在于可以供給強有力的政治資源和經濟支持，但也導致了政府成為職業教育政策制定的單一主體，職業教育管理協同合作程度低，社會參與度低，產教融合難以實現等弊端，這也成為政府不斷出臺政策措施、持續加強干預產教關系的動因所在。

3.社會文化心理

受儒家思想的深刻影響，中國古代就有“重術輕學”“重文輕理”觀念傾向以及“萬般皆下品，唯有讀書高”“勞心者治人，勞力者治于人”等傳統價值取向。在這些傳統文化觀念影響下，學歷高低往往是判定社會地位的重要依據，職業教育被視作“二等公民”教育，社會心理接受度始終不高，職業教育發展存在“上熱下不熱”“官熱民不熱”現象。比如，進入職業學校仍然是考不上普通高中（高校）的無奈選擇；高職學生專升本比例仍有上升趨勢[24]；很多高職院校期待“專升本”；專業技術人員的社會地位不高，工作待遇相對較差，主流社會對技能型崗位偏見較重，等等。因此，在不同歷史時期，國家出臺相關政策推動產教融合，力圖提高職業教育服務產業發展和社會進步的能力，以增強職業教育的社會認可度和吸引力。

（二）路徑依賴分析

歷史制度主義在探究政策變遷歷史時發現，政策的設立動因、路徑選擇和實施效果往往受制于既有的相關政策，而既定政策的形成又受制于前一階段政策，政策的形成是一個歷史過程。在分析政策形成歷史過程中，歷史制度主義借用了經濟學中的“路徑依賴”概念，發展了自己的路徑依賴觀[25]。70年來，國家在不同歷史時期，出臺了系列職業教育政策，這些政策縱橫交織、關聯延續、互相補充，產生自我強化效應，推動產教融合逐步深化和創新，進入良性循環軌道，形成“持續推進回報較高，而退出成本不斷上揚”的路徑依賴。

1.構建成本

制度的設立和形成不僅有成本，而且構建成本往往是巨大的。互相交錯、錯綜復雜的制度安排能產生協同互補的組織形式，并產生新的互補性制度，形成制度矩陣。所謂制度矩陣，就是由各種獨立規則以及非正式約束組成的復雜結構，其內部依存網絡能產生強大的報酬遞增效應[26]。在研究政策變遷歷史時不難發現，中央和地方政府及教育、財政主管部門既通過出臺系列相關法律、法規和制度以及相應的配套政策，又設立諸多國家級、省級“示范校”“骨干校”“優質校”和“中國特色高水平高職院校和專業建設”等項目，投入專項資金，發揮財政“杠桿效應”，深入推進和鞏固職業教育產教融合。這些法律、法規、制度和建設項目、專項資金構成制度矩陣，構建成本昂貴，但在相互交錯互補中能夠自我維持和強化，產生明顯的報酬遞增效應。

2.學習效應

復雜制度運作的不斷重復和持續使用最終能夠獲得更高回報。在重復和持續中，無論是個體還是組織，都將自覺學會怎樣在制度運作中更好地開展活動，并在已有制度矩陣中進一步發展活動經驗。在國家職業教育產教融合政策驅動下，職業教育相關利益者總是會自覺或不自覺地探索如何在職業教育人才培養中發揮積極作用，為提高勞動生產力水平、轉移剩余勞動力服務、助力社會主義生產建設發揮作用。而且，隨著學習效應的顯現，職業教育發展的價值取向已由追求生產效率提高逐步過渡到推動職業教育長效發展。產教融合政策不斷走向深入，達成社會共識，指引著未來職業教育的走向。

3.協調效應

職業教育是跨界的教育，政策體系涉及政府、行業、企業和職業院校等多元利益相關主體。70年來，國家大力發展職業教育，逐步推動形成多元主體共同舉辦職業教育的格局，并不斷加強統籌職業教育產教融合、良性互動。在產教融合政策協調引領下，職業院校自覺主動對接社會經濟和產業發展，行業產業逐步形成興辦和融入職業教育的使命擔當，社會各方力量參與職業教育的積極性較為增強，產教融合政策統籌協調多元主體并建立持久廣泛的合作關系，推動產業與職業教育的合理布局與快速發展。

4.適應性預期

建立在特定制度基礎上的契約的受歡迎程度的增加能降低規則持久性方面的不確定性，被稱作適應性預期[27]。一旦制度確立并被絕大多數行動者普遍認同和實踐，行動者會產生政策依賴和對政策效果的預期心理，這種依賴和預期心理反之會強化制度持續和運作。我國職業教育產教融合政策屬于強制性政策變遷，在探索、重建、鞏固、創新、深化等不同變遷階段，政策都作為一種自上而下的權威性力量，發揮著職業教育與產業之間關系“粘合劑”和“平衡桿”的作用，促進職業教育精準對接行業產業實際需求，有效改變“壁爐現象”，在此過程中各利益相關者產生政策依賴和預期，反之對制度持續形成增強效應。

（三）動力機制分析

歷史制度主義認為，政策并非隨意變遷的，除了外在宏觀結構的影響，利益主體之間的內在博弈與改革張力同樣推進了政策演變，利益驅動形成了政策變遷的動力機制。職業教育是涵括政府、學校和企業等主體共同參與的生態系統，產教融合政策是政校企等“理性”行動者順應經濟社會發展需要，為追求職業教育的社會價值和個體價值而積極協調的結果。正是三者的理性選擇，構成了職業教育產教融合政策變遷的主要動力，促進產教融合不斷深化發展。

1.推動產業轉型升級

職業教育與產業行業之間具有多維度的密切關系，職業教育發展以推動產業轉型升級為動力。新中國成立以來，產業結構調整始終貫穿經濟建設過程，逐步走上新型工業化和低碳經濟發展之路，由粗放型轉向集約型。在產業轉型升級的訴求下，人才供需結構要求發生變化，隨之職業學校人才培養的規模與模式需要發生相應變化，進而推動職業教育專業建設與教育教學過程與產業發展需求的對接和融合，也就是產教融合政策的產生、演變和迭代。在產教融合中，政府部門訴求是集聚更多的人才、技術、資本等要素，企業訴求是獲得所需的人才保障、技術支持、政策扶持等資源，職業院校訴求則是提高師資隊伍水平、提升人才培養質量、擴大社會服務、強化就業保障等，最終都指向推動產業轉型和經濟社會發展。

2.滿足個人發展需求

受“政治論”哲學理念主導，在我國，教育的社會價值和經濟服務功能受到政策制定者更多關注，但伴隨經濟發展和社會進步，人民的生活水平不斷提高，對教育的需求愈發強烈，從“有學上”到“上好學”，希望通過教育改變個人生活、實現個體價值，教育的個體發展功能越來越受到重視。黃炎培先生總結職業教育為“謀個性之發展，為個人謀生之準備，為個人服務社會之準備，為國家及世界增進生產力之準備”[28]。職業教育以培養技術技能人才為基本定位，學生畢業后能更好地在工作崗位上實現個人價值。產教融合政策在提高職業教育人才培養質量、推動職業教育發展中起到積極作用，也是幫助職業教育滿足個人發展需求的重要途徑。個體的價值訴求是期待國家能夠供給豐盈的職業教育教學資源和完善的創業就業保障等政策，學校和企業同樣會在推動職業教育實現個人價值方面貢獻力量。

四、結語

審視70年來職業教育產教融合政策的建立、延續、深化和變革進程，雖然產教融合在不同歷史時期有不同的層次與內涵，但在歷史制度主義視角下，其中的深層結構因素、路徑依賴現象和內在動力機制清晰可見，“內部驅動力”明顯，核心要義與走向并未變動。可以說，當前職業教育走向鏈條化、集團化、雙主體化發展，與產業、行業、企業的生產服務流程和價值創造過程對接融合，正是產教融合政策深化與推動的產物。

在職業教育產教融合政策變遷研究中，不僅要正視政策實施的有利因素，還要重視影響政策績效的障礙因素，并以“找短板”為切入點，進一步完善深化產教融合的利益分配機制。企業深度參與辦學是世界職業教育發展的普遍經驗，有其內在的邏輯必然，但現實中的我國企業卻對產教融合、校企合作的積極性不高，內在動力不足，主要根源在于長期以來我國職業教育的“學校單一主體”制度設計以及企業在職業教育中的投入與回報不匹配等。在職業教育產教融合政策變遷與完善中，校企合作“雙元主體”辦學成為一種新的治理方式和職業教育形式，校企合作的補償機制和利益協調機制逐步完善，產教融合逐步深化。今后要加強保障企業收益，進一步激發企業主體的積極性和主動性。

制度創新也是制度變遷研究中不可或缺的內容。近兩年，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（2017年）、《職業學校校企合作促進辦法》（2018年）、《國家職業教育改革實施方案》（2019年）等職業教育重磅文件相繼出臺，闡釋并標志著產教融合已經成為社會責任，這些重要文件對產教深度融合提出很多重大創新性戰略舉措，相信隨著這些舉措的落地實施，必將促進職業教育產教融合提升到“升級版”。