完善京津冀區域生態環境協同治理法律制度

李巧玲

摘? 要：生態環境保護作為推進京津冀協同發展戰略三大率先突破領域之一，是京津冀協同發展的內在要求。在梳理京津冀生態環境協同治理的立法現狀和問題的基礎上，建議從整合區域法制資源、加強法的清理、統一環境標準和健全生態補償法律制度等方面完善京津冀生態環境協同治理法律制度。

關鍵詞：京津冀? 區域一體化? 協同治理

京津冀協同發展是以習近平同志為核心的黨中央推進區域協調發展和打造新經濟增長極的戰略之舉。京津冀協同發展實施以來，區域協同治理逐步深入，扎實推進，取得了一系列明顯成效。要從根本上鞏固京津冀生態建設成果，必須依靠法律制度保障。

一、京津冀生態環境協同治理的立法現狀

（一）國家制定法律構建京津冀生態環境協同治理機制的框架和方向

我國 2014 年新修訂的《環境保護法》規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”這是我國環境立法首次明確提出區域環境污染聯合防治協調機制，該機制為京津冀生態環境協同治理提供了方向性指引。

其后修訂的《大氣污染防治法》突破現行環境管理制度屬地管理模式，專門增設第五章對重點區域聯防聯治做出規定，統籌協調區域內大氣污染防治工作。

2017年新修訂的《水污染防治法》將原區域水污染的協調機制由“統一規劃”擴展為 “統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”，進一步明確了流域水環境保護聯合協調機制。

以上三部法律的連續修訂反映出國家對區域生態環境協同治理重要意義的深刻認知，為建立京津冀生態環境協同治理機制提供了框架和方向。

（二）國家層面的規范性文件明確污染防治協作機制細則

2013年國務院印發《大氣污染防治行動計劃》提出建立環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急措施在內的京津冀區域大氣污染防治協作機制。環保部等部印發的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》也提出建立京津冀大氣污染建立區域大氣污染聯防聯控機制的任務和要求。2015年國務院印發的《水污染防治行動計劃》明確了完善流域協作機制的要求，流域上下游各級政府、各部門之間要加強協調配合、定期會商，實施聯合監測、聯合執法、應急聯動、信息共享。

在新《大氣污染防治法》《水污染防治法》尚未投入施行時間內，《大氣污染防治行動計劃》《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》和《水污染防治行動計劃》等規范性文件對京津冀區域大氣污染防治和水污染防治協作機制的相關問題進行了明確和細化。

（三）京津冀三地生態環境立法主動對接

相較于國家級立法的抽象性，地方立法的價值在于為法律的實施提供具體而可操作的框架。為落實《大氣污染法》的新要求，2015年和2016年天津和河北均修訂了各自的《大氣污染防治條例》，設立專章建立與《大氣污染防治法》相呼應的大氣污染防治的協調合作機制，加強區域大氣污染防治協作。在制定區域防治合作章節時天津市和河北省都主動向其他兩地人大征求了意見，并進行調研走訪，達成高度共識，充分體現了三地人大的立法互動。

（四）京津冀三地政府間合作日趨頻繁

政府合作協議從本質上講是地方政府之間為實現一定目的而簽訂的合同。京津冀三地簽訂的合作協議數量較多，例如京津兩地《關于加強經濟與社會發展合作協議》、京冀兩地《2013 至 2015年合作框架協議》、津冀兩地《深化經濟與社會發展合作框架協議》等，這些合作協議中都涉及到了生態環境協同治理的合作目標。

2014年京津冀三地環保局簽訂《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》，協商建立共同推進水污染突發事件聯防聯控機制，隨后2017—2019年每年制定《京津冀水污染突發事件聯防聯控工作方案》。2015年京津冀三地環保部門正式簽署《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，以大氣、水、土壤污染防治為重點，以聯合立法、統一規劃、統一標準、統一監測、協同治污等十個方面為突破口，聯防聯控，共同改善區域生態環境質量。

二、當前京津冀生態環境協同治理的立法中存在的問題

（一）從法律位階上看，法律位階較低，法律依據不明

經過梳理發現，目前我國涉及生態環境協同治理的法律較少，剩余大量的規范都是政策性文件或政府合作協議。出臺政策性文件比出臺法律法規更加便捷，可以針對生態環境亟待解決的問題先行制定處理方案。但是，規范性文件不是我國《立法法》規定的正式法源，在強調全面實施依法治國的今天，應及時將成熟的規范性文件的內容上升為法律、行政法規，保證法律的權威性和嚴肅性。政府合作協議的本質缺陷在于缺乏完整的法律后果，我國《憲法》和《立法法》沒有確認過政府合作協議的效力，目前京津冀地區政府間合作協議都缺乏違約責任條款，在實踐中無法保證合作協議的落實，一定程度上降低了合作機制的可信性和權威性。

實踐中，京津冀生態環境協同治理的合作主要停留在在大氣污染防治和水污染防治領域，但是無論是《大氣污染防治法》《水污染防治法》還是三地的地方條例對協同治理也僅僅是原則性的概括規定，缺少協同治理的機制設計、責任劃分、評估機制和監督方式等方面的具體規定予以落實細化，導致協同治理的可執行性不強，難以形成制度合力，無法滿足京津冀協同發展的實踐需要。

（二）從立法內容上看，法律沖突嚴重

一方面，黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，我國出臺和修訂了一系列生態保護領域的法律法規，并不斷更新環境標準，各地也出臺了符合本地實際的條例和地方環境標準，但是由于各種原因卻沒有及時廢止不相適應的法律法規和環境標準，“新法”不斷出臺，“老法”卻沒有及時清理，導致政令不暢，損害了法制的協調統一。

另一方面，京津冀區域內具有地方立法權的主體繁多，一是全國人大及其常委會有權制訂生態環境方面的法律、國務院有權根據這些法律制訂實施條例、相關部委有權制訂生態環境方面的規章、最高人民法院有權做出相關的司法解釋;二是京津冀省級人大和政府有權制定地方性法規和規章;三是河北省內秦皇島、廊坊、保定等十一個設區的市也享有地方立法權。立法主體眾多導致實踐中重復立法、立法沖突較為嚴重，增加了立法成本，降低了立法效益。

（三）從控制水平上看，法律標準不同

由于經濟發展水平、產業結構和環境管理水平不同，京津冀三地的環境規劃、環境標準、環境治理目標并不同步。例如，三地《大氣污染防治條例》除立法目的和具體目標等不盡相同外，在處罰力度上，京津兩地針對違法排放大氣污染物的行為處罰幅度相同，而河北省在情節上多出一檔“較為嚴重”，導致處罰力度與京津兩地并不同步。又如，針對影響大氣環境的主要污染物之一的揮發性有機物（VOCs），雖然京津冀三地聯合發布VOCs統一環保標準，但三地排污費的征收標準仍不一致。京津冀的環境質量標準、污染物排放標準和污染物總量控制標準的差異可能導致排污企業在省際間投機性轉移。環境污染具有外溢性和擴散性，只有統一污染物控制標準，實現三地標準均衡化，才能真正達到區域生態環境總體改善的目標。

（四）從法律供給上看，生態補償法律體系不健全

我國第一次從法律層面提出生態補償原則是在1998年頒布的《森林法》中，后來《水法》《礦產資源法》《漁業法》《土地管理法》《自然保護區條例》等單行法律之中也體現出了生態補償的理念，但其規定過于零亂分散，缺乏統一性和完整性。2015年新《環境保護法》明確了國家建立、健全生態保護補償制度，對我國生態補償相關法律制度起到了統領作用。但是，對這些法律加以審視，不難發現，有關生態補償的法律法規和政策的規定過于原則、籠統，具體而言補償主體、受益主體、補償標準、補償形式和監督考核等缺乏配套法律制度規定。下位法的缺失使生態補償法律制度不能滿足實踐的需要，產生了一系列諸如跨區域生態補償權責劃分不清、運行不暢、效率低下等問題，政府間生態補償機制難于形成。推動跨區域生態補償機制的法治化、常效化運行，必須開展京津冀生態補償協同立法，用法律制度保障區域成本共擔和利益共享。

三、完善京津冀生態環境協同治理法律制度的建議

（一）整合區域法制資源，完善區域生態環境法律體系

要以《憲法》和《環境保護法》為依據，從京津冀生態環境和發展水平的實際狀況出發，采取共同調研、協商、論證、起草和發布地方性法規的立法模式，分領域制定效力范圍適用于京津冀的區域性生態環境地方性法規。考量目前三地協同立法現狀不難發現，應從大氣污染防治和水污染防治領域入手，逐步擴大到土壤、固體廢物、噪聲、輻射等污染防治領域，使生態環境協同治理執法、司法切實做到有法可依。在條件成熟的基礎上，制訂區域生態環境治理專項法規，確定協同治理的方式、運作機制、執行機構、保障措施、法律責任、經費及人員配置，做好權責劃分，切實形成區域性的法制基礎。政策性文件屬于非正式法源，協同治理依靠政策命令不是長久之計，應按照法定的程序和條件，將政策性文件的內容轉化為法律，為京津冀的協同發展有可靠的法律制度保障。

（二）加強法的清理，實現法制的系統化和科學化

全面梳理京津冀的生態環境法律法規，共同確定操作程序，建立區域立法清理的工作機制，及時廢止與上位法抵觸或與京津冀區域生態環境保護的目標不協調、不匹配的法律法規，注重對重點協同領域的立法進行專項清理，掃清障礙，優化協同治理的法治環境。豐富京津冀三地立法溝通渠道，搭建立法信息平臺，通過定期召開信息交流座談會，互聯網通報立法信息、立法交叉備案等方式，共享區域生態環境立法信息，加強立法協同，提高立法質量。京津冀協同發展戰略實施以來，三地已經著手對地方性法規進行清理，為實現區域法律制度的協調統一奠定了良好的基礎，隨著協同治理不斷深入，迫切需要加強法的清理工作以實現法制的系統化和科學化。

（三）分階段逐步統一京津冀三地的環境標準

環境標準作為生態環境監管的依據和規范，對我國生態文明建設尤為重要。破解京津冀三地環境管理失衡的困局，必須首先實現區域環境標準的有效銜接，只有環境標準的地域性差異得以彌補，才能徹底解決京津冀區域“我治理，你污染”的尷尬局面?！董h境保護法》授權省級地方政府制定嚴于國家標準的地方污染物排放標準和環境質量標準的權利，為京津冀統一環境標準提供了可能。要進一步加強三地環境標準對接，陸續推進環境質量標準、污染物排放標準等環境標準項目和標準值的統一，徹底解決區域環境標準缺失和環境標準值偏低的問題，優化區域環境標準制定的程序，健全區域環境標準實施的保障機制。實踐中要注重拓寬環境標準體系的覆蓋范圍，理順污染物排放標準行業拆分方式，實現區域內環境監測信息和環境執法信息共享。

（四）不斷推進京津冀生態補償的法制化

一是遵循依法治國的理念，增強生態補償法律制度的權威性和約束性，在符合上位法的前提下出臺區域的生態補償法規，明確補償主體、受益主體、補償標準、補償形式、補償范圍和監督考核等法律規定，發揮各方主體優勢，協調各方主體利益，維護區域公平發展權益。二是還要出臺激勵性政策，拓寬融資渠道，調動社會各方積極參與生態補償。目前京津冀生態補償仍然是以轉移支付為主的縱向補償機制，跨區域、跨流域的橫向生態補償機制還沒有建立起來。要利用法律手段，拓寬京津冀跨省補償渠道，鼓勵引導社會力量積極參與市場化生態補償，引導資金、人才、技術向生態補償方面流動，使法律制度真正做到激勵相容。

參考文獻：

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（作者單位：中共天津市委黨校）責任編輯：張莉莉