民辦高職院校分類管理的歷史沿革、困境與策略

付海濤 段玉明

[摘要]推進民辦高職院校的分類管理是促進民辦高職教育改革與發展的重大制度創新和實踐探索。文章梳理了民辦高職院校分類管理的歷史沿革，指出了民辦高職院校分類管理存在的主要困境，進而提出了民辦高職院校分類管理的策略：明確標準，增強分類選擇的指引性;尊重現實，堅持營利性民辦學校名稱的一致性;修正條例，增強登記為事業單位的可操作性;積極穩妥，設立民辦高職學院分類選擇的過渡期。

[關鍵詞]民辦;高職院校;分類管理

[作者簡介]付海濤（1975- ），男，四川蓬安人，重慶城市管理職業學院、教育立法研究基地，副教授、兼職研究員，碩士;段玉明（1975- ），女，四川蓬安人，重慶城市管理職業學院，講師，碩士。（重慶? 401331）

[課題項目]本文系重慶市教育委員會2018年度人文社會科學類研究項目“公益悖論視域下民辦高校分類登記的觀念、困境、策略研究”的階段性成果。（項目編號：18SKGH193）

[中圖分類號]G648.7? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2019）24-0089-05

2016年11月7日，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《新民促法》）正式頒布，成為包括民辦高職院校在內的所有民辦學校的基本制度和管理遵循。《新民促法》正式施行以來，民辦學校舉辦者、師生員工以及社會各方的利益訴求在爭吵與妥協中傾斜平衡，行政管理部門、行業專家的各種觀念和思想在政策制定與試行中碰撞融合，理論、政策與實踐的矛盾在探索試行中集結化解，民辦學校分類管理在跌跌撞撞中艱難前行。

一、民辦高職院校分類管理的歷史沿革

21世紀以來，國家大力支持民辦教育發展，將其作為促進辦學體制機制改革、增強教育供給、滿足多元需求的重要舉措。高職教育與產業化聯系緊密、社會化程度較高、辦學風險可控、辦學效益可觀，在整個民辦教育體系中發揮著引領改革、積累經驗、推動發展的重要作用。近年來，無論是政府管理部門、學校舉辦者管理者，還是業內專家學者，都將民辦高職院校的改革、創新作為重要抓手進行研究和探索。

2008年，黨中央國務院決定起草一份關于推動教育改革發展的重要文件，即《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，為即將召開的全國教育工作會議明確前進方向和任務舉措。為做好這項工作，教育部組織專家學者和政府工作人員開展了一次聲勢浩大的前期調研工作，以期為會議的召開統一思想、探索理論，為文件的制定和工作的推進熟悉全面情況、搜集翔實素材、分析存在問題、研究針對性舉措，“民辦教育發展問題研究”就是其中的重要課題。在調研過程中，不少專家對民辦教育分類管理進行了激烈的爭論。2009年，忻福良、陳潔指出，可以開展營利性學歷教育試點。對選擇舉辦營利性教育的學校，我們要抱著積極的態度，共同做好探索試點工作。

2010年6月21日，中共中央政治局召開會議，審議并通過《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）。2010年7月，胡錦濤在全國教育工作會議上要求“堅持以改革創新為動力，不斷深化辦學體制改革”。2010年7月29日，《綱要》全文發布，明確提出“要積極探索民辦學校分類管理”。此后，關于民辦學校分類管理的科學研究與政策建議如雨后春筍層出不窮，為不斷推進分類管理的政策探索、堅定政策自信奠定了堅實的基礎。2015年12月27日，新修訂的《中華人民共和國教育法》正式發布，其對民辦學校的概念、舉辦者及其支持態度進行了重述，并新增了“營利性民辦學校舉辦者的限制性規定”，即含有國家財政性經費和捐贈資產的學校（或教育機構）不得設立營利性民辦學校。2016年11月7日，《新民促法》的正式頒布確立了民辦學校的營利性與非營利性分類管理模式，分別就兩類學校的學費收取、土地財稅政策、財產清算等方面進行了不同的規定，體現了“分類管理、差別扶持”的立法思路。

《新民促法》于2017年9月1日正式施行，為促進《新民促法》的落實，2016年12月，國家密集發布了一系列關于推動民辦學校分類管理落地的政策文件，主要包括《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》。2017年8月，《工商總局 教育部關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》正式印發。在上述國家法律政策的指引下，各省市人民政府紛紛行動起來，積極推進省級層面分類管理若干文件的起草工作，民辦學校分類管理、分類登記的制度體系逐步完善，相關工作正式進入操作層面。

二、民辦高職院校分類管理的困境

1.營利性不受歡迎的困境。修訂前的《中華人民共和國民辦教育促進法》規定，整個民辦教育領域（包括民辦高職院校）沒有營利性民辦學校，都屬于非營利性質。為鼓勵社會資本投資教育，法律允許舉辦者取得合理回報。由于法律上對民辦高職院校“投資辦學，獲取收益”的合理回報規定標準不明確、不清晰，部分民辦高職院校以非營利性的名義實施營利性的行為。當然，非營利性更符合教育的公益性原則和人民群眾對教育的普遍認知。從這個層面上講，民辦高職院校具有非營利性和公益性的招牌，更能受到社會各界的充分認可和普遍歡迎。

根據《新民促法》規定以及相關文件精神，國家對非營利性民辦高職院校的政策支持遠大于營利性民辦高職院校。非營利性民辦高職院校不但可以享受“獎助學金、購買服務、助學貸款”等普惠性優惠政策，還可以享受“土地劃撥、財政補貼、捐資激勵”等專項支持。而且，各省市縣人民政府在制定地方政策時，進一步放大了對非營利性民辦高職院校的支持力度，如“撥付生均公用經費”等，營利性民辦高職院校不受重視是顯而易見的。據前期調查，民辦高職院校舉辦者最關心的不是辦學資金短缺，而是辦學規模的擴大與穩定。按照行業通說，5000人的在校生規模是民辦高職院校的盈虧平衡點，隨著辦學規模逐步擴大，舉辦者可以獲得比較穩定、逐步提升的辦學收益。為了吸引生源、擴大規模，非營利性成為民辦高職院校舉辦者的優先選擇。這樣法律給予民辦高職院校以營利性的多元選擇，恰恰成了叫好不賣座、好聽不實用的制度安排。據浙江的統計數據，在浙江省溫州試驗區的民辦學校分類管理試點中，前后兩批試點學校共 400 多所，其中約有 100 所選擇營利性民辦學校，但絕大多數為培訓機構，學前和中小學教育只有 20 所。與中小學教育相比，民辦高職院校的辦學規模、資產規模和辦學收益更為龐大，如果絕大部分的民辦高職院校選擇非營利性，并在非營利的外衣下暗藏強烈的利益訴求，希冀通過“打政策擦邊球”、進行關聯交易等方式向股東輸送利益，民辦高職院校的分類管理就違背了立法初心、失去了實際意義。

2.營利性民辦高職院校名稱登記的困境。按照《民辦學校分類登記實施細則》（以下簡稱《細則》的文件精神，營利性民辦高職院校在取得辦學許可證后，應按規定到工商行政部門辦理法人登記，然后取得營利性法人資格。《新民促法》規定，營利性民辦高職院校終止辦學后的資產處置參照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）相關規定執行。由此可以推斷，在分類管理的現有法律政策語境下，營利性民辦學校將參照《公司法》相關規定進行管理。但《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》規定，在工商行政管理部門登記注冊的企業法人應有規范的企業名稱，一般應在其名稱后綴加“有限責任公司”或“股份有限公司”，即營利性民辦高職院校進行法人登記時，應在“某某學校（學院）”后綴加“有限責任公司”或“股份有限公司”。而由省級人民政府批準設立的民辦高職院校，按照學校名稱的相關規定，其名稱應為“某某學院（學校）”，這樣同一個單位就會產生兩個不同的名稱。

若營利性民辦高職院校上述兩個名稱均是合法的，那么應該依據哪一個名稱到公安部門制作公章？按照慣例，公章是法人的權威憑證，營利性民辦學校應雕刻“某某學院（學校）有限責任公司（股份有限公司）”的公章。若營利性民辦高職院校對外簽約、對內對外行文等常規事務都加蓋后綴“有限責任公司（股份有限你公司）”的公章，甚至于在學生的畢業證書和學位證書上也加蓋綴有“公司”字樣的公章，在現行的中國特色高等教育背景下，這樣的做法是社會和受教育者都難以接受的。

3.選擇登記為事業單位的困境。按照《細則》規定，非營利民辦高職院校若滿足事業單位登記條例有關條款，可以選擇登記為事業單位。但是，無論是國家事業單位登記管理局頒布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》，還是大部分省級編辦制定的管理辦法，都基于“嚴限編制”的原則，將事業單位的性質限定在體制之內，不僅要求舉辦者是國家機關或國家組織，還要求舉辦資金為國有資產，這種“同時滿足”而非“單項選擇”的嚴格苛刻，給非營利性民辦高職院校進入事業單位筑起了高高的壁壘。《新民促法》對民辦學校的定義主要是從舉辦者和資金來源進行規制，舉辦者不得是國家機構，舉辦資金不得是財政性經費，而且這兩項條件也是并列性的“雙項同限”，與事業單位舉辦條件一一對應。民辦高職院校和事業單位的舉辦者條件剛好相反，民辦學校的舉辦者應是非國家機構，事業單位的舉辦者應是國家機構或組織，而舉辦資金來源部分相反、部分交融，民辦高職院校舉辦資金為非財政性經費，主要是社會資本，但也可以是國有資產，事業單位的舉辦資金是國有資產，包含在非財政性經費這個大概念之中。例如，部分國企只要不使用財政性經費，就可以舉辦或參與舉辦民辦高職院校，但是由于國企不是國家機關，從辦學主體上就將其舉辦或參與舉辦的民辦高職院校排斥在事業單位的門檻之外。由此可見，在現行事業單位登記政策下，非營利性民辦學校選擇登記為事業單位的政策障礙明顯存在，很難具有操作性。

三、民辦高職院校分類管理的策略

1.明確標準，增強分類選擇的指引性。允許民辦高職院校選擇營利性質，是我國高等教育、特別是民辦高職教育改革發展中的重大制度創新，這也是民辦高職院校分類管理的關鍵前提和重要基礎。目前，政府對民辦高職院校營利性選擇的態度不太明確，一方面，在法律和政策層面公開支持民辦高職院校的營利性選擇;另一方面，在制度設計、政策扶持、法律解釋等方面積極鼓勵非營利性選擇、限制營利性發展，使得民辦高職院校的舉辦者“無所適從、猶豫不決”，選擇非營利性，擔心前期投入資產難以保障，選擇營利性，又擔心政策差異化過大，民辦高職院校難以承受。例如，《重慶市人民政府關于進一步促進民辦教育健康發展的實施意見》對非營利性民辦高職院校的政策態度是“積極鼓勵和大力扶持”，對營利性民辦高職院校的政策用語為“引導和規范”，政府對營利性民辦高職院校的不信任可見一斑。

當務之急，政府應明確營利性和非營利性辦學的具體標準，從學校章程、舉辦者資金投入方式、舉辦者身份限制、學費標準、稅費差別、監管方式、退出辦學后的資產處置、公共財政扶持等多方面進行細化、具體化，讓民辦學校舉辦者可以清晰地看到營利性和非營利性的差異，深思熟慮后做出審慎的選擇。政府應根據新設立學校和存量學校的不同情況制定相應的政策，存量民辦高職的舉辦者更關心“財稅政策的變化”和“學校資產歸誰所有”，新設立學校舉辦者更關心“籌建和運行學校有哪些優惠政策”和“如何才能將學校做大做強”。為避免出現一邊倒地選擇非營利性，政府應出臺“體現不同資助點”的差別化扶持政策。非營利性民辦高職院校的土地財稅、招生就業、學生資助、師資培養、社會保障、實習實訓、專業建設以及競爭性項目等方面的優惠政策應與公辦學校等同或基本等同。政府要厘清營利性民辦高職院校的實際需求與發展短板，重點在“學費收入、融資鼓勵、多元創收、招生支持、規范發展”等方面多出優惠政策，支持營利性民辦高職盡快適應社會，積極開源節流，提升辦學效益，服務產業發展。政府應通過標準明確和政策指引，鼓勵部分民辦學校勇敢地選擇營利性方向，大膽地先行先試，總結寶貴經驗，從而推動民辦高職教育的改革創新。

2.尊重現實，堅持營利性民辦學校名稱的一致性。按照法理，營利性民辦高職院校會產生兩個名稱，一個是在《辦學許可證》上載明的“設立名稱”;另一個是在《法人證書》上載明的“法人名稱”。有關行政部門已經混淆了營利性民辦高職院校的“設立名稱”和“法人名稱”，將原本設立程序、法律意義完全不同的兩個名稱混成了一個含有公司字樣的所謂學校全稱，還在文件中建立了營利性民辦學校名稱的“簡稱”制度，即校名后不綴加“公司”字樣，且允許在有限范圍內使用簡稱校名。由此可見，政府對于營利性民辦高職院校以“公司”的名義進行招生宣傳、發放證書所帶來的不確定性影響有充分的考量，借鑒美國等西方國家營利性民辦學校按照公司進行管理、運行的成功經驗，我國采取了辦學許可證與公司營業執照不一致的“證照分離”措施。營利性民辦高職院校先到教育行政部門申請設立“學校”，再到工商行政部門申請登記為“有限責任公司”或“股份有限責任公司”，對外招生宣傳、發放學業證書時可以省略“有限責任公司”或“股份有限責任公司”后綴，直接使用學校名稱的簡稱。

中國傳統文化對教育賦予了很高的道德站位與精神追求，基于教育的公益性和特殊性，各省市（自治區）在制定營利性民辦高職院校法人登記實施細則時，應根據“先證后照、名稱一致”的原則，以省級人民政府批準成立的民辦高職院校名稱為準，在工商行政管理部門進行營利性法人登記時，不必在校名后綴加“有限責任公司”或“股份有限公司”字樣。《企業名稱登記管理規定》明確指出，企業應根據自己的組織結構或責任形式，在企業名稱中標明組織形式。目前，我國企業使用的組織形式大體有兩類：一是公司類的“有限責任公司”和“股份有限公司”;二是一般企業類的“中心”“廠”“店”“館”“所”“社”等。營利性民辦高職院校可以按照“一般企業類”進行法人登記，不必在校名后綴加“公司”字樣。這樣不僅能體現民辦高職院校的公益性特征，也不會出現社會認知混亂、民辦高職院校招生困難、營利性公司頒發畢業證書和學位證書的尷尬情況。

3.修正條例，增強登記為事業單位的可操作性。按現有政策，非營利性民辦高職院校很難申請為事業單位法人，其主要原因是“民辦學校”的舉辦者必須是“非國家機構”，舉辦資金必須是“非財政性經費”;而事業單位的舉辦者必須是“國家機構或組織”，舉辦資金必須是“國有資產”，兩者的內涵是沖突和矛盾的。為將《新民促法》支持部分非營利性民辦學校申請為“事業單位”的優惠政策落地，建議各級編辦本著“依法依規、改革創新，回應關切、推動發展”的原則，盡快修改事業單位登記條例及其實施細則，將事業單位分為公辦事業單位和民辦事業單位，公辦事業單位實行嚴格審批制，其申報條件執行現有規定，舉辦者和舉辦資金限制為“國有機關”和“國有資產”;民辦事業單位則實行寬松審核制，將其舉辦者擴大至“國家機關、社會組織或個人”，舉辦資金擴大至“社會資本”。

公辦事業單位和民辦事業單位實行差別化的編制管理政策，公辦事業單位繼續執行嚴格的國家編制管理，附屬在編制上的政治待遇和經濟待遇不變;民辦事業單位職工試行寬松的“社會編制管理”，僅在“養老、社保”等經濟待遇方面與公辦學校教師等同，這方面新增的經費支出由國家財政、民辦學校、民辦學校的教職工和社會捐贈等共同分擔。這樣既不會對公辦學校的師資隊伍建設形成威脅和沖擊，也不會給國家財政帶來較大的負擔;既回應了民辦學校的長期呼吁，給民辦學校教職工帶來了實實在在的優惠和福利，也為民辦學校進一步穩定師資隊伍、降低辦學成本、減輕辦學負擔、提升辦學效益提供了政策支持。

4.積極穩妥，設立民辦高職學院分類選擇的過渡期。《新民促法》出臺后，允許民辦高職學院選擇營利性質，其可以按照公司的方式進行運營，獲取辦學收益，學校終止時處置債權債務后的剩余財產也能按《公司法》的相關規定由舉辦者擁有。就民辦高職學院的舉辦者而言，若選擇營利性質，這是第一次以法律規定的形式正式賦予其學校財產權，意義十分重大。由于營利性質公開辦學，這在中國歷史上屬于開天辟地頭一遭，命運和后果如何實在難以預測。營利性與非營利性的選擇，不僅事關舉辦者大額財產的處置問題，也涉及民辦高職院校發展方向、發展方式的重大變化，可謂“牽一發而動全身”。在這種情況下，為存量民辦高職院校的分類管理設置過渡工作期限，是合理且必要的。設立過渡期有利于省級教育行政部門制定系列操作文件與制度，摸清各高職院校的選擇意向，再針對每一所高職院校制定針對性措施，按照先易后難、分步實施，以“一地一策”“一校一策”“統籌推進”的方式穩妥推進分類登記工作。綜合考量民辦高職院校的固有特點和教育主管部門的工作壓力，將分類管理的過渡期設置為5年較為合理，從《新民促法》正式生效的2017年9月1日起，到2022年8月31日止，所有民辦高職院校皆應選定營利或非營利性質;過渡期屆滿，民辦高職院校舉辦者尚未作出明確選擇的，視為選擇非營利性辦學性質。為維護民辦高職院校法人財產權不受侵害，在過渡期屆滿前發生舉辦者變更、股權結構變更、辦學地址變更等重大變更事項，民辦學校舉辦者必須提前明確選擇營利性或非營利性辦學方向，并報省級教育主管部門備案。

[參考文獻]

[1]忻福良，陳潔.對民辦學校實行分類管理的調研與思考[J].教育發展研究，2009（18）：11-14.

[2]王諾斯，張德祥.制度創新視域下民辦高校分類管理的現實困境分析[J].中國高等教育研究，2017（2）：14-18.