農業保險制度的基本框架與路徑選擇探討

馬麗華

摘 要：我國農業保險在國家策略帶領與《農業保險條例》的指引下，正在迅速進化。從2008年開始，保費收入數已經躍居世界第二。但在如此喜人的發展環境下，出現了一部分亟待化解的難題。鑒于此，對農業保險制度的基礎框架與路徑選擇加以闡述，以期能夠對農業保險在我國的實施有所幫助。

關鍵詞：農業保險制度;機制體制;基本框架;路徑選擇

中圖分類號：F840? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0084-02

我國財政從2007年伊始推行農保費用補助策略，后期，我國農保獲得了黃金發展機會，2007—2012年，平均增速高達95%。中國農保費用規模從2008年開始始終排名世界第二。2007—2012年，我國財政積累下撥農保費用補助資金達到361億元。我國農保累積保險費收入達到850億元，為7.65億農民提供風險保障2.68億元，高達1 000萬/次的受災農民得到農保的補償款項。2013年的保險費收入高達30.6.6億元，比去年同期增幅27.4%，作保的農用作物面積超過10億畝，栽種面積比例達到42%。向3 177萬受災農民繳付賠償金208.6億元，同比增幅達到41%。一些省份，比如黑龍江，賠償率超越100%，繳付賠償款27億元。索賠資金最多的農民得到賠償款項352萬元。

一、提前構建農保費率精算體制與科學調整體制

農保售價的精算工作，對農保的高效、健康發展有著極大的影響。策略性農保售價是否科學，既與投保農戶的權益息息相關，也涉及農戶繳付了很多保險費的國家的權益。

此處其實是兩個層面的內容，一是各區域要進行風險規劃與費率分區的工作，二是構建具備公信度的費率精算體制。

對風險規劃與費率分區的課題，經過幾十年的發展，已獲得從監督機構到一部分企業的關注。由于保險要構建在公正公開的環境下，風險規劃與費率分區是確定有效的售價的前提，這也是其他國度農保發展的先進做法所形成的一種定價模式。此模式越早實施越好，這對農保體制構建有著極大的推動作用。

對由誰來主導策略性農保定價權，進而明確有效的、公信度高的策略性農保費精算體制有著極大的推動作用。當前，中國農保的售價通常是由保險企業裁定，一部分省、直轄市是由保險企業與國家相關機構商議的。國家并未認識到需要政府機關來主導，在近七年的農保實驗中，除開一部分省市有災害損失而且保險企業的分支部門收到波及外，我國并未出現很大范疇的較為嚴重的災害損失產生。因此，各運營主體年度賠償率都很低，大概是50%～70%，保費率也由于拓展業務、定損賠償等通常是依賴基層國家機關或涉農部門也很低。因此，在七年的時間里，運用策略性農保的企業大多數年份賬目上依然出現了盈利。保險企業支出這類財會狀況，通常是老天爺的“恩賜”，并且很難預估哪個年度將以往多年的盈利都賠得精光，這樣的說法就值得玩味。然而，短階段的財會成效，讓很多財保企業開始關注這個“大蛋糕”，開始陸續申請農保項目，引起國家機關與農戶對農保售價的重視，這大致也是財政與稅務對擴充支持策略性農保力度持有疑議的主要原因。

在國外，策略性農保的售價系統通常是由代表民眾權益的國家機關訂立的，售價的持續調節也是由這類部門實施的。這類定價的準則也包含風險與售價相配對，農保運營與財產、人身保險的盈余水準也是對等的。所以，這類由國家機關在風險考評階段制定的售價也是有效的。參加運營農保的保險企業不會超額擔保利益，然而也動搖不了其根基，國家接管給出高額補助也被認為是科學的。

在中國，不管中央國家機關抑或區域國家機關還并未形成成熟的條件與能力來引導農保的定價與調節。需要在國際機關方面，建立一個部門來研究農業危機與精算農保費率還是很困難的。財政部與保監會近年來頒布了《農業保險大災風險準備金管理辦法》，希望透過該模式，在既定程度上化解由于售價的制定與調和體制的不善所形成的超額擔保利潤的難題，然而這并非就此根治目前農保領域的頑疾。因此，筆者的意見是，在中央一級設立一類風險研究與費率制定的部門，該部門能夠從當前的農業研究部門，例如中農院擔任。假如可行度不高，就只能由各省市逐漸創建條件，在省一級構建農保費率精算體制與科學調整制度，參考本區域農保精算參數與材料，為其長遠部署出謀劃策。

二、農保制度的基本框架與路徑選擇

（一）頂層設計與統計管理并行

經過超十年的發展，我國農保其實明確了分散策略的模式與思維，做不做、怎樣做，這由各區域的部門自主確定，對應的中央國家機關要進行扶持與補助。然而，農保的體制怎樣創設、策略性農保要遵守各種規章體制、怎樣運營、團隊如何管控等疑問在政府文件中并未做出明文規定。這對缺少農保知識與經營管理實際的各個區域政府來講，的確是有些難度。因此，大多數省市或由于意識不夠，或由于沒有解讀透徹有關準則，并未建立適于區域農業特征的農保體制。一部分區域盡管創設了適合區域特征的農保體制，也不缺乏創新性。然而，這也與農保的運營需求相差過大，實際操作中出現了很多缺陷。

比如，一部分區域對參加農保的各方主體的權責規定不明朗，讓農險運營因為受到不合理的干涉而讓農民受損。隨著實驗的深度進行，頂層創設上的缺陷對農保健康發展會帶來不利影響。

并且，統籌管控制度的不到位也左右著農保的深度開展。當前，農保的監督作業，由保監會牽頭，然而因為農保本身策略性強等特征，其高能力牽涉到的機構較為散亂。從涵蓋領域來講，由于牽涉到農業的有關產業，所以其推動計劃實施的包含農林業等機構;從我國改革的策略來說，必須由我國發改委進行調整;從財政補助來說，財政補助資本的下撥牽涉到財政機構。另外，農保的立法難題牽涉到國務院法制機構，稅務工作牽涉到稅務機構。雖然《農業保險條例》明文規定，各層級國家機關的責任、功能與行為等都進行了明確，而且牽涉的有關機構也在自發地完成有關工作，然而因為還未構建統籌管控機制，缺少牽頭的部門，各有關機構的交流并不順利，因此形成的協同效應與作業效率都偏低，這對農保的深度推動造成極大阻力。

（二）增加策略幫扶加以強化

增加對農保的支撐是全球各國（區域）的常規模式，也是世貿組織容許各國支撐農業的綠箱策略的其中一種。隨著中國策略性農保實驗的推進，國家機關要加大扶持的力度，以保證試點作業的可持續發展。

具體來講，首先是健全稅收惠民策略。例如，參考全球先進做法與中國已有的涉農公司的稅務補助策略，要免收栽種行業的營業稅與印花稅。一是擴充免除所得稅的農保災難風險計提金的資金額，例如，要從當前的25%逐漸增長到100%，以增加運營主體的資金能力。二是對農保運營主體的盈利，要在特定階段適度減收稅賦，這有助于運營主體增多計提金，減少保險費率，提升農戶的保費繳付能力。三是探尋免除運營栽種業、養殖業保險項目的所得稅，對他類涉農保險的營業稅與印花稅進行先征后付依照既定比率回籠本金的模式。

其次，落實運營管控管理費用補助與再保險費補助，鼓勵農保發展，增添農保的供應。這兩類補助其實是在2006年的《國十條》里就已經明文做出規定，而現在必須完成的是條件成熟后進行實際操作。

最后，健全當前的保費補助模式，構建保費補助的長效體制。貫徹落實2014年中央一號文件中的指示精神，提升中央、省級財政對主要糧作物的保險費率的補助比率，逐漸縮減戶取締產量中心的保費補助，變更當前的補助聯動策略，以帶動區域國家機關、保險企業與農民的主觀能動性，構建并完善農保保費補助的長效體制。另外，構建保費補助資金績效考評體制，擴充考評試點范疇，透過對補貼資本的全面考評，推動策略的持續健全與順暢推行，提升財政補貼的實施效果，深入帶動農保的可持續發展。

（三）提升農保運營主體的運營與管控水準

各種農保運營主體要依據其本身特征，持續強化商品與服務新政，努力提升運營管控與服務的水準。

要推介農保商品創新，推動農保商品科技化與大眾化。其一，結合中國若干年的農業生產、災難參數，強化農業風險的規劃，依照相異地區與險種的風險損失情況、保險職責、農民能承擔的極限等元素，科學確定保險費率，提升商品定價的科技化水準;此外，創新研發保費少、保單易懂的保險商品，有目的地提升保證額度。其二，主動研討天氣數據保險、小額貸款保證保險等新的保險品種，持續滿足農民保險服務系統的構建，逐漸構建高效的農保服務網絡、第一時間為農戶供應投保通知、業務問詢、報案與賠償引導等各種服務。其三，適應深入發揮保險的防損減災的功效，強化和農業、畜牧獸醫、林業等農林主管機構與水利、氣象、國土等災難管控預警機構的協作，謹慎考評各種災難對承包標的的傷害性，連同有關機構積極進行防損減災工作，協助農戶提升抵抗風險的功能。其四，應增加新科技的投用，加速GPS、無人機勘探、衛星遙感等成熟科技的引進，提升承保、賠償等重要流程的工作品質與效果。另外，要強化農保信息化構建力度。例如，擴充IT科技在承保、賠償、財會核算等流程的管控與運用，從科技方面嚴禁虛假行為，讓業務運營的基本操控能夠更為標準、流程更為優化、管理更為嚴謹。

三、結語

綜上所述，全面監督的踐行，方能確保農保有法律性強、標準化的市場，保障投保農民的權利，確保政府支撐策略的效果，也讓中國農保的微觀運營水準邁向新高度，才可以打造出農保2.0版甚至3.0版，讓農戶保險制度能夠更為有效并且高效。

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