新時期人民銀行事務保障體系研究

王河

摘? ?要：科學、高效的事務保障是各單位、各部門順利履職的基礎。中國人民銀行成立70年來，各級機關的事務保障能力也隨著經濟、科技的發展而不斷完善和增強。本文在分析當前人民銀行機關事務保障工作現狀的基礎上，結合人民銀行各地區、各層級機構之間事務保障標準不統一、保障水平不均衡的問題，借鑒西方國家發達事務保障工作的典型經驗，探討未來人民銀行機關事務保障工作的發展方向。

關鍵詞：中央銀行;機關事務;保障研究

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.011

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）12-0082-06

一、機關事務保障工作的主要職責及特征

（一）當前機關事務保障工作的主要職責及特征

新中國成立后，機關事務實行政務與機關事務分開，成立了政務院機關事務管理局，下設總務、財務、交際、供給、人事、警衛、生產等機構和機關生產實體。從機構設置和職能配置來看，兼具生活性服務和政務類服務。當前的機關事務是機關的自我服務和管理，是由公用經費保障、為機關自身運轉需要提供兼具生活類服務和公共類服務的工作，其中，生活類服務主要保障機關的正常運轉，公共服務則是機關的自我規范和管理。從實踐來看，當前機關事務保障主要集中在衛生保潔、食堂餐飲、公務車輛、安保消防、各類水暖電氣設備維護等方面，核心任務是保障機關正常運轉。

（二）當前機關事務保障工作的特征

1.生活性的保障任務占比不斷降低。隨著以職工住房為代表的社會化改革的不斷深入，機關事務的生活保障職能不斷下降，而保障機關功能正常運轉、各項職能正常履行日益成為機關事務保障的核心要務。

2.機關事務保障工作更加側重精簡效能、務實清廉。中央八項規定、《黨政機關辦公用房管理辦法》和《黨政機關公務用車管理辦法》等對公務接待、辦公用房、公務用車提出了更高的要求、更嚴的標準。機關事務部門作為責任部門，貫徹落實以上工作要求責無旁貸，將更加注重機關事務工作的效率和廉潔。

3.機關事務工作日益踐行綠色發展的理念。“綠水青山就是金山銀山”、“開展創建節約型機關行動”等綠色保障日益成為各系統、各層級機關事務保障部門的理念和共識。

二、當前人民銀行事務保障工作的主要模式及存在的問題

（一）主要模式

人民銀行各級分支行作為人民銀行總行的派出機構，與當地政府不存在隸屬關系，其事務保障工作難以納入政府機關事務保障的范疇。而人民銀行各級分支機構由于所處的外部環境、自身規模、經費保障水平等差異較大，事務保障方面采用的模式也不盡相同。總體來看，主要有以下幾種保障模式。

1.成立綜合性的物業管理公司。公司具有法人資格、自負盈虧，內設各職能部門，聘用部門負責人，明確部門工作職責，完善公司章程、管理制度和獎懲措施，以公司化方式運作。此類模式比較有代表性的是西安分行營管部成立的陜西同泰物業管理有限公司。

2.成立隸屬于后勤服務中心的機關物業管理辦公室。機關物業管理辦公室負責水電等重要設備維護、衛生保潔、房屋及辦公設備維護、消防安保等各項保障性工作，其工作人員主要來自以第三方勞務派遣形式招聘的臨時雇傭人員。目前此種模式在省會中支及部分地市中支較為普遍。

3.采取服務外包。部分中支將衛生保潔、行區綠化以及常規性的各類維修、保養工作，統一承包給社會專業機構，保障工作的專業化水平得到顯著提高。采取此類模式的主要以地市中支及部分縣支行為主。

4.采取服務外包及自我保障相結合。將部分有規律的、勞動量較大的工作，如樓體及窗戶的定期清潔、辦公區綠化等，統一承包給社會專業機構;日常的安保、司機、打字復印及食堂餐飲等工作，則通過勞務派遣的形式外聘臨時用工人員負責。目前大部分地市中支均采取此類方式。

5.外聘少量臨時用工人員的自我保障形式。大部分縣級支行，由于員工較少、行區面積較小，各類保障性工作勞動量不大，加之自身經費保障能力有限，通常采取第三方勞務派遣方式，雇傭少量臨時用工人員，統一負責全行的保潔、餐飲、保安及各類常規的維修維護工作。

此外，也有個別分支機構依托當地政府后勤社會化改革的機遇，將本行的物業保障工作交由地方政府機關事務部門成立的物業公司來托管或委托社會其他物業管理機構全權托管的。

（二）存在的主要問題

1.干部職工的需求和保障能力之間的矛盾普遍存在。從作為服務需求方的干部職工角度來看，隨著自身物質生活條件的不斷提高，以及在社會認知領域獲得的信息、參照體、供給渠道不斷增多，干部職工對服務保障的需求也就不斷提高;而作為服務供給方的各級事務保障部門，受傳統機關事務服務工作的體制機制的制約以及工作慣性、路徑依賴等因素影響，普遍存在著觀念封閉、管理機制缺乏彈性、信息反映遲滯、供給手段缺乏，服務績效不高，越來越難以適應需求方的變化。

2.服務保障工作的標準化水平還有待提高。一是標準化工作機制不夠完善。機關財務、經費管理、公共用房、職工住房、公務用車等領域相關制度和辦法的出臺，普遍帶有應景和救急的性質，缺乏系統的思考和成熟的頂層設計，與保障標準化、可持續發展的要求不相適應。二是服務保障工作的標準體系還不完善。主要體現在現行標準中，工程建設類標準相對較多，管理及服務類標準偏少;解決常規問題的標準較多，解決前瞻性問題的標準較少;程序性的要求和規定較多，觸及問題實質的硬性標準較少;面向自身管理的標準和要求相對較多，面向部門和干部職工的標準和要求相對較少，特別是在當前落實綠色發展、節能環保要求的大環境下，缺乏對干部職工的硬性約束。三是標準化的意識不強。事務保障工作還普遍存在著福利性、供給制和長官意志濃厚的問題，大多數情況下，人們還習慣按照行政命令和領導喜好辦事，不習慣按照標準和制度辦事。

3.服務保障工作還存在效率偏低、資源浪費的情況。一方面是規模效應問題。由于管理體制特殊，人民銀行各分支機構在不依托地方政府及社會物業公司的情況下，要確保機關正常運轉，保障隊伍往往是“麻雀雖小、五臟俱全”，特別是地市中支及以下分支機構規模普遍較小，實際勞動量并不大，這樣勢必造成事務保障人力資源和財力的浪費。另一方面是各級行也普遍存在資產管理粗放、資源缺乏有效利用的問題。如歷年騰退的辦公用房、職工宿舍（小產權房）等普遍閑置，未得到充分合理的利用;各級行自建的內部招待所利用率過低，特別是部分縣級行招待所，軟硬件環境相對較差，且缺乏必要的日常維護，導致系統內職工對入住比較抵觸;各級行早年以建設培訓中心名義遺留的大量房產，大部分未得到有效利用，處于閑置和失修狀態。

4.各地區、各級行保障標準不統一、保障能力還不均衡。從早年職工住房的解決到當前的公務用車、電子設備、辦公用品乃至食堂餐飲等，各地區、各級行之間的標準都不一樣、差異較大。總體來說，上級行優于下級行，發達地區行優于欠發達地區行。特別是在縣級支行，由于機構小、員工少，其事務性保障工作通常僅由少數幾名外聘臨時用工人員承擔，保障水平不高，應急處置、搶險救災能力普遍薄弱。

三、發達國家事務保障工作的典型經驗

（一）注重發揮制度標準的約束和控制作用

美國聯邦總務署負責制定一系列與聯邦政府運轉的相關標準，編制和印發聯邦標準化手冊，將聯邦政策、標準和商品規范的開發、協調、批準、發布、索引、管理、維護、檢驗和質量控制等內容，印發成標準化手冊并強制各政府部門使用。通過編制和修訂聯邦產品性能說明書，及時修訂更新聯邦產品性能說明書中的聯邦規范、涉及聯邦的合格品清單、聯邦標準、商業條款種類，為各部門選擇和使用自愿性標準提供信息和參考。

（二）注重商品化的理念和遵循等價交換原則

澳大利亞建立了比較完備的機關事務組織管理體系，在保障機關運轉服務方面，主要采取商業合同管理方式，將有關服務項目承包給社會相應的經營單位，自身不直接承擔具體服務，社會化程度較高。同時要求機關事務保障部門在具體實踐中，真正貫徹公開、公平、公正的原則，按照市場化的模式開展競價采購，既保證商品及服務質量，又增強公眾對政府機關等公權力部門的信任。

（三）注重系統化的宏觀調控

西方發達國家普遍通過宏觀調控方式，在全國范圍內進行合理的資源配置，達到最優化狀態。在人事管理上，貫徹精干、高效、務實的原則，將機關事務管理機構納入行政機構序列，在全國范圍內撤并和精簡機構，消除機構重疊、冗員過多情況。在工作實踐中，通過商業往來和技術合作，在全國甚至全世界范圍內對服務資源進行調配和合作。

（四）注重發揮政府采購的引導作用

美國聯邦總務署負責匯集政府各部門的保障、服務需求，把聯邦政府作為一個整體或集團客戶面向市場，同時組織一個有強力議價、談判能力的團隊，力爭以最優惠價格采購到低于市場平均價格的優質產品、服務，很好地控制了采購成本。因聯邦總務署了解市場最新動向，熟悉采購法律法規和政策標準，各政府部門也愿意由聯邦總務署來組織采購或提供所采購的產品、服務。

（五）注重法制化、規范化的管理

美國聯邦政府的采購主要由聯邦采購規則系統來規范，聯邦政府采購程序有聯邦采購規則、聯邦信息資源管理規則、聯邦財產管理規則、總務采購規則等四套規則。在具體工作實踐中，通過建章立制，用規則和制度規范機關事務管理，在法律制度框架內，遵循一定的程序、按照一定的規則進行管理和運作;堅持合同管理，無論是在政府采購具體合同文本的制訂還是在其他服務提供的協議中，合同與契約的方式均被廣泛采用。

（六）注重專業化隊伍的培養

以美國聯邦總務署公共建筑部為例，該部雇傭了大量的房地產專家、建筑師、工程師、設備管理者、財產處理專家、環境設計者和其他相關人員，組成一支專業化程度很高的事務保障隊伍。此外，為了進一步提高公共建筑服務的質量，該部還在全國范圍內招募部分會計官員，這些技術人員被指定給公共建筑服務部的顧客，負責協調和幫助顧客們的日常活動。

四、新時期人民銀行事務保障體系的構建

（一）宏觀層面

1.加強機關事務保障工作的制度建設。首先，人民銀行應對事務保障工作的管理及服務職能進行科學劃分，機關后勤管理部門承擔后勤管理職能，建立專門的后勤服務中心承擔后勤服務職能，實現二者的有效分離。其次，進一步完善財務結算制度。后勤管理部門實行獨立核算，建立并完善后勤服務部門和其他業務部門之間的結算管理，變全額預算撥付服務經費為按照不同的服務項目付費，并在實踐中進一步探索和完善。再次，健全后勤服務考評及獎勵機制。健全包括招標采購、服務過程監督、事后反饋核實等內容的事務保障工作評價體系，并據此建立完善針對自辦實體模式或實行半市場化后勤服務中心的激勵機制，完善職工考核分配制度，最大限度發揮職工的積極性。

2.構建與行業特征、時代要求相契合的保障標準化體系。堅持在尊重既有工作的基礎上，結合人民銀行的行業特征以及新時期發展理念的要求，秉承兼容并包的原則，構建含有標準化的政策法規和單純技術標準并存的廣義標準體系。在經費運行方面，逐步構建職工福利類、資產構建類、勞務成本類、物資消耗類等標準體系，進而形成機關運行經費標準體系。在機關資產方面，加快完善辦公用房、公務用車、電子設備與產品等資產配置、使用和處置標準體系，確保機關資產的高效利用。在工程建設方面，建立和完善機關基礎設施、公共服務設施、綠色建筑等運行標準，實現工程設計施工、管理服務、節能環保、安全應急等全程標準化。在集中采購方面，及時修訂和完善采購品分類目錄，完善集中采購工作流程，規范采購文件匯編及招投標、質疑投訴等各類信息公告內容，制訂完善各類集中采購標準合同文本，改進協議供貨采購方式和標準。在推動節能降耗方面，針對新建和既有建筑，分類制訂能耗、物耗、水耗、用能設備及技術等強制性行業標準，探索開展行業內的能源審計、系統能效審計、節能量及節能技術評估、能源績效評價等配套標準的探索和制訂。

3.著力破解事務保障工作中所面臨的系統性、全局性問題。如發行基金長途調運的車輛及服務保障、分支行公車改革等涉及全系統的共性問題，此類問題因為涉及到的范圍廣、職能部門多、情況復雜，最好由總行頂層設計，統一橫向溝通協調，以期著力破解。

（二）操作層面

1.分類對待、因地制宜推進后勤社會化改革。人民銀行各分支機構因規模、經費保障等條件各不相同，在推進后勤社會化改革方面，應采取分類對待、一行一策的原則。總體來看，一是加強對現有自辦物業實體的產業化培育。按照現代企業制度的要求和服務行業的特點，對其進行股份制等多種形式的改造，增強其社會競爭力，逐步實現與主辦部門的分離。二是穩步推行服務外包。以集中采購等方式，發揮市場配置資源的決定性作用，將生活性保障需求統一交由社會第三方專業公司來承擔。三是探索開展區域性聯合托管。探索以就近為原則，采取區域聯合、集中招標的方式，將各行的保障性服務需求統一外包，提高規模效益、降低保障成本。

2.提高自有保障設施的服務效能。針對當前部分人行機構自建招待所等服務保障設施普遍存在著硬件條件差、服務標準和保障效能低的問題，各相關機構一方面應積極籌措資金，及時做好各項軟硬件設施的維護，提升服務水平;另一方面，應對職工出差入住系統內招待所的問題，出臺強制性約束，提高自有資源利用率，降低公務成本。此外，對于具備對外營業條件的自辦餐飲及住宿機構，應積極探索開展對外營運，攤薄對內服務保障成本。

3.加強事務保障工作的信息化建設。積極推進“互聯網+大數據”建設，充分利用大數據、互聯網、人工智能等新技術，探索建立包括辦公用房、職工住房、專項服務管理以及集中采購等業務需求的數據庫及相關網站，運用電子商務手段與市場對接，提高保障效率及保障工作的透明度。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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