我國金融科技立法目的和模式探析

范明珠

摘? ?要：金融科技是金融與科技相結合，作為攜帶著強大科技基因的全新力量，金融科技帶來了新的機遇和風險。一方面，通過降低交易和金融中介成本提高了市場效率，增進金融包容，提高消費者決策質量，降低代理成本與合規成本;另一方面，金融科技所獨有的多樣性、科技性、虛擬性、業務開放性、風險隱蔽性等特點，以及由此產生的信息科技風險、操作風險和系統性風險，使得金融風險更加錯綜復雜，金融科技的風險也隨之增加。面對金融科技雙刃劍的特點，本文認為要采取立法的方式，規范和引導金融科技的發展。

關鍵詞：金融科技立法;監管沙盒;監管科技;金融消費者保護

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.006

中圖分類號：F830;D912.29? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2019）12-0050-05

金融穩定理事會（FSB）于2016年3月首次發布關于金融科技的專題報告，其中對“金融科技”進行了初步定義，即金融科技主要是指由大數據、區塊鏈、云計算、人工智能等新興前沿技術帶動，對金融市場以及金融服務業務供給產生重大影響的新興業務模式、新技術應用、新產品服務等。

2016年，全球金融科技領域共有1436筆風險投資，投資總額超過170億美元①。其中，我國金融科技領域投資額為102億美元，占全球金融科技投資額的51%，占亞太地區投資額的90%。2017年全球金融科技共649筆融資，融資額達1397億元，其中國內融資額796億元，占比57%，居全球首位①。2018年全球金融科技投融資次數為2196起，同比增長1.4%，而投融資金額達到1118億美元，同比增長了120%②。作為攜帶著強大科技基因的全新力量，金融科技帶來了新的機遇和風險。一方面，通過降低交易和金融中介成本提高了市場效率，增進金融包容，提高消費者決策質量，降低代理成本與合規成本;另一方面，金融科技所獨有的多樣性、科技性、虛擬性、業務開放性、風險隱蔽性等特點，以及由此產生的信息科技風險、操作風險和系統性風險，使得金融風險更加錯綜復雜。

2017年，監管沙盒被引進中國，相繼在北京、深圳等地成立試點，金融科技的發展逐漸回暖。本文認為中國金融科技監管可先由國務院法制辦草擬《金融科技條例》，待成熟后經由全國人大常委會出臺《金融科技法》，在立法的指導下引導金融科技有序健康的發展。

一、金融科技立法目的及必要性

（一）立法目的

1.規范引導金融科技健康發展。社會發展與法律演進之間常常不能同步進行，在金融科技的發展與立法問題上也不例外。我國對傳統金融業的監管正在從分業模式走向混業模式，但在法律層面并未走向混業模式，仍以《商業銀行法》《保險法》《證券法》的方式對傳統金融業進行監管。面對這樣的法律框架，部分金融科技企業出現了監管套利等情況。隨著金融科技的不斷發展，我國應該做好相應的法治化建設，以立法的方式規范引導金融科技的健康發展。

2.鼓勵促進金融科技發展創新。金融科技所具有的“破壞性創新”在未來或許還會創造出新的金融業態，這些新的金融業態極有可能成為未來金融業的發展方向。中國對傳統金融業的監管一向持審慎態度，而金融科技因其創新能力更強，應采取相對寬松的監管態度為金融科技提供更為廣闊的發展空間。

3.加強金融消費者保護。金融科技的本質是金融，科技是促進金融創新的手段。金融科技的目標客戶往往缺乏資本、抗風險能力弱，由金融科技提供的產品和服務不斷滲入到普通大眾的日常生活中，金融科技的立法目的中要注重金融消費者的保護，對金融消費者采取傾斜性保護。

（二）立法的必要性

1.分業監管模式無法與金融科技的發展趨勢相匹配。當前傳統金融業監管仍走在混業化的道路上，不論從監管機構的設置或法律法規的更新來看，我國金融監管的混業化都尚未完成，而金融科技常常以混業的發展模式出現在人們的視野中，分業監管體制難以適應金融科技的發展趨勢。一是分業監管模式無法有效引導金融科技的發展創新，難以發揮金融創新對經濟的促進作用。二是分業監管業已出現的監管空白使得部分不法金融科技企業鉆了法律的空子從事金融詐騙、非法融資等活動，對金融消費者造成了巨大損害，破壞了經濟秩序。

2.現行金融法律法規體系對金融科技監管的有效性減弱。現行金融法律法規體系仍處于分業監管模式，對金融科技監管的有效性減弱。國家雖然出臺了一些法律法規和政策引導規范金融科技的發展，但由于這樣的法律法規多是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，難以形成一個完整的體系，無法將金融科技看做一個整體的行業進行規范、監管，難以促進金融科技健康發展。

二、金融科技立法模式

我國金融科技的立法模式要根據我國的政治體制、法律制度、經濟社會發展現狀來決定，是對金融科技的認識和發展所做出的法律安排。我國金融科技的立法模式共有三種：一是統一立法模式，即由立法機關對金融科技做統一立法;二是單項立法模式，即不對金融科技整體立法，而是對金融科技的特定領域和具體類別來進行立法;三是不統一進行金融科技的立法，但采用相關法律法規及國家政策的方式來規范金融科技的發展。結合我國金融科技的發展現狀以及法律現狀，本文認為，金融科技應采取統一立法模式。

一是統一的金融科技立法可以形成穩定的政策預期。2013年至今，國家對金融科技的態度幾經轉變，這會造成投資人不敢貿然投資金融科技企業，甚至在政策遇冷時撤資，這顯然不利于金融科技行業的發展。因此，采取統一立法模式來避免政策變化帶來的不確定性風險，形成長久穩定的社會預期。二是通過統一立法模式可以明確金融科技相關法律主體之間的權利義務關系、法律責任等。鑒于金融科技是一個半開放的概念，因此，明確金融科技的各方主體及其權利義務及法律責任就顯得尤為必要。合理分配各方的權利義務關系、法律責任，可以從法律的角度減少風險。如消費者會減少自己的盲目投資，金融科技企業會更加嚴苛的進行風險防控工作等。三是從宏觀層面統一立法，從微觀層面單項立法。我國國土面積大，各個省份的發展狀況也不完全一致，金融科技各個領域的發展情況也不盡相同，進行統一的金融科技立法可以在國家層面上以原則性規定的方式把握好金融科技的發展方向等宏觀目標。從微觀層面進行單項立法是希望各個地方可以結合自身的發展情況有選擇性地對金融科技進行立法，由此來促進金融科技的發展。這兩種立法模式各有所長，互相彌補，可以共同促進金融科技的發展。

三、金融科技立法內容

（一）金融科技的定義和分類

目前金融科技尚處于發展階段，如果將其內涵和外延都固定下來，會使其教條化，這樣只會扼殺金融科技的創新能力，使其發展停滯不前，因此，可以將金融科技定義為一個半開放的概念。本文認為，金融科技是在傳統金融業的基礎上通過金融與科技的融合對金融業的破壞性創新。這種破壞性創新改變了傳統金融業的產品、服務和盈利模式等，使得金融科技與傳統金融業有顯著的差別。

關于金融科技的分類問題，本文主張將金融科技分為五大類，一是支付清算類，包括移動支付、跨境支付、數字貨幣等;二是投融資類，包括股權眾籌、 P2P網絡借貸、智能投顧、電子交易等;三是保險類，包括保險分解和聯合保險等;四是市場基礎設施類，包括區塊鏈、云計算、分布式賬戶、大數據、人工智能等;五是其他，金融科技的發展和創新能力很強，未來或許會出現新的金融類型，為了使新型的金融科技不至于游離于監管之外，因此不對第五類做具體規定，可以發揮其兜底條款的作用。

（二）監管者

1.監管部門。我國金融科技的主要監管者應該是人民銀行。2017年5月，中國人民銀行成立了金融科技委員會，旨在做好我國金融科技的發展戰略規劃與政策指引工作。

2.行業自律協會。金融科技涉足領域廣泛，涵蓋銀行、證券、保險、數字貨幣等多個行業，因此，有權對金融科技進行自律性監管的行業和自律協會也有很多，如中國互聯網金融行業協會、中國銀行業協會、中國證券業協會、中國保險行業協會等。

（三）監管措施

1.監管沙盒。監管沙盒同時兼具金融科技創新和金融消費者保護的功能，是金融科技企業進行金融創新的試驗場，金融科技企業可以在其中測試創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，不必被現行嚴格的監管規則所控制。2019年，人民銀行會同相關部門在北京、上海、廣州等10個省市開展金融科技應用試點，旨在探索運用科技手段提升金融服務的效率，包括一些公共服務、社會治理的效率，將優秀的經驗和做法輻射到其他地區、領域和行業，發揮以點帶面的示范引領作用。

2.監管科技。英國金融市場行為監管局（FCA）于2015年底提出了“監管科技”的概念，即高效、低成本地解決監管與合規要求的科技創新應用，主要應用對象是金融機構。監管科技可看作廣義金融科技分支，關注的是金融科技行業合規問題。中國的監管科技發展仍處于起步階段，許多方面的應用尚在探索階段。未來要大力推進監管科技統一應用框架的建設，并逐步形成監管科技產業鏈。首先，監管者將最新的監管政策與合規性要求以數字化的方式發送給金融科技企業。其次，金融科技企業將自身的數據傳輸給監管者，監管者在獲得最新數據后可進行相關風險分析。最后，利用分線和合規分析結果進行風險處置、信息共享等。

3.反壟斷。2018年3月23日，科技部正式發布的《2017年中國獨角獸企業發展報告》顯示，排名前十的獨角獸企業中金融科技企業占據其三①。在鼓勵金融科技企業發展的同時，也要警惕獨角獸企業形成壟斷的問題。金融科技監管的一個重要問題就是維護金融科技行業穩定發展，保障各個金融科技企業之間的公平競爭。另外，要尤其注意部分金融科技企業利用自身市場地位進行數據壟斷成為數據寡頭，形成信息孤島等。金融科技企業尤其依賴大數據，一旦形成信息孤島將不利于行業整體的良好發展。

四、法律責任

現行法律對傳統金融業的法律責任設計多集中在事后責任方面，而金融科技立法更加強調事前責任和事后責任的結合。事前責任是一種面向未來的提前預設的責任，也稱作積極責任。事后責任是一種面向過去的應受苛責的責任，也稱消極責任。

1.監管者。從某種角度來講，監管者的積極責任與其職權相一致。具體來看，一是規范和引導金融科技健康發展，二是保護金融消費者的利益。關于規范和引導金融科技的健康發展有三個方面的工作。一是深入研究金融科技的各個不同領域，做好金融科技行業整體的發展規劃和政策引導。二是加強監管科技在金融科技各個領域的實踐應用，強調利用大數據、云計算等新技術來達到識別風險、防范風險的目的。三是加強國內外金融科技的交流工作，通過學習各個不同國家和地區的先進做法，建立適合本國特點的金融科技創新和監管體制。關于保護金融消費者的的利益，一是要做好準入工作，避免讓不合適的企業進入到金融科技行業中。二是行業自律組織要逐步建立起金融科技行業客戶賠償機制。三是要加強金融消費者糾紛調解平臺的建設工作，要挑選具有金融或法律背景的監管人員，提升監管水平，面對金融消費者的投訴時不能相互推諉。監管者的消極責任主要體現在在獲取必要的金融科技企業的信息時，不能過多獲取企業的保密信息，也不能過度干預金融科技企業的發展。

2.金融科技企業。金融科技企業的積極責任主要體現在防范風險和風險預警、處置工作。在大數據時代，金融科技企業要做到了解你的數據，盡職調查每一位客戶的每一筆交易，逐步實現風險管理的精準化。金融科技企業的消極責任體現在面對不同的金融消費者時，不能進行虛假宣傳，要將合適的產品和服務匹配給適當的金融消費者，不能誘導金融消費者盲目投資。另外，要保護好金融消費者的相關信息，不得隨意泄露、買賣金融消費者的信息等。

3.金融消費者。金融消費者的責任更多地表現為消極責任。一是金融消費者不要盲目投資，要選擇適合自己的金融產品和服務。二是不要將自身的敏感信息隨意授權給金融科技企業使用，要做好自身相關信息的保護工作。金融消費者的積極責任是在出現自身的正當利益受到損害時，要積極求償，合法維權。

（特約編輯：潘文娣）

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