自貿區（港）建設背景下 海南省服務業稅收政策探究

金武 陳衍文 王培 陳穎

摘? ?要：近十多年來，隨著海南省服務業持續快速發展，服務業稅收增長勢頭強勁，已成為海南省主要稅收來源。本文基于2007—2018年海南省服務業稅收相關數據，分析服務業稅收運行特點，找出服務業稅收運行面臨的問題，結合海南自貿區（港）建議中對服務業發展的內在要求，建議海南當前急需創新構建一套稅收政策體系，助力海南省盡快打造成為現代化、開放型、創新型的高質量服務經濟體系。

關鍵詞：自由貿易區（港）;服務業;稅收政策

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.004

中圖分類號：F812? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）12-0034-07

一、海南省服務業稅收運行特點

（一）服務業成為稅收增長的主要動力源，是穩定稅收的壓艙石

2007—2018年，海南省服務業①增加值由497.95 億元增加到2736.15 億元，期間累計增長4.49倍，年復合增長率16.8%，分別高于第一產業和第二產業7.4、7.2個百分點;占GDP比重從40.7%上升至58.2%，距海南省“十三五”規劃中到2020年服務業占比60%的預定目標僅差1.8個百分點。隨著服務業增加值快速增長和產業結構不斷轉型升級，2007—2018年，服務業稅收從83.63億元增加到873.88億元，期間累計增長9.4倍，年復合增長率23.8%，分別高于同期三次產業稅收總額和第二產業稅收增長率5.9、13.1個百分點①;占比三次產業稅收總額比重從40.8%上升到69.8%，年均提高2.42個百分點（見圖1）。

（二）傳統服務業稅收增速略高，稅收貢獻遠超現代服務業

2007—2018年，海南省傳統服務業稅收由59.14億元增加到682.32億元，期間累計增長10.54倍，年復合增長率24.9%;現代服務業稅收由17.28億元增加到173.48億元，期間累計增長9.04倍，年復合增長率23.3%;傳統服務業稅收增速高于現代服務業1.6個百分點①。從比重上看，傳統服務業和現代服務業在服務業稅收中平均占比在8：2左右（見圖2），而兩者在服務業增加值中比例卻長期基本保持在6：4左右。相對于增加值貢獻來講，傳統服務業稅收貢獻較大，現代服務業稅收貢獻偏弱，主要原因是：傳統服務業中，海南省房地產業占比較高，稅收貢獻大;而現代服務業中，如“信息傳輸、軟件和信息”等，多屬于扶持發展行業，本身享受優惠政策較多，稅收貢獻不大;再如“教育”、“衛生和社會工作”等行業，多從事非營利活動，可征稅范圍較小。

（三）公共服務業稅收增長最快，生產與市場服務業增長最慢;個人消費服務業比重最大，公共服務業比重最小

2007—2018年，海南省基礎服務業、生產與市場服務業、個人消費服務業、公共服務業②稅收分別增長了8.33、5.73、12.08、33.73倍，年復合增長率分別為22.5%、18.9%、26.3%、38.1%。按照權重大小排列依次是個人消費服務業、生產與市場服務業、基礎服務業、公共服務業，平均占比分別為71.8%、20.5%、2.6%、2.2%（見圖3）。主要原因是：公共服務業稅收由于歷史基數較低，增長效應明顯，但因多數行業業務不在征稅范圍而占比較小;個人消費服務業稅收基數大，主要是在房地產業稅收年復合增長率高達34.8%拉動下，占比快速上升;生產與市場服務業增長緩慢，占比明顯下降;基礎服務業稅收比較平緩，增長略低于服務業稅收平均增速，占比微降。

二、當前海南省服務業稅收面臨的主要問題

服務業經濟是服務業稅收的基礎。當前，海南省服務業存在如下五個問題：一是產業體系不盡合理。重點產業不突出，房地產業在投資和稅收中占比超過50%;傳統服務業占比過大，現代服務業發展不足;基礎服務業薄弱，生產和市場服務業規模較小，個人消費服務業不強，公共服務業發展滯后。二是服務業質量效益低。服務業人均報酬和人均增加值顯著少于第二產業，且服務業不同子行業差距較大。三是服務業發展后勁不足。2018年，海南省自貿區（港）政策出臺當年，服務業投資同比下降14.5%，實際吸引外商投資和新增服務業經營單位大幅下降，特別海南省服務業輕型升級的新興與高技術服務業投資不高。四是服務業外向型水平不高。服務貿易逆差大，貿易品類少且過于集中在少數幾個傳統行業，高品質、高附加值、高技術含量的出口比重較小。五是自貿區（港）建設重點發展的服務類行業，人才資源全方位緊缺。受上述服務業現狀制約，再加上制度設計和征管因素影響，當前海南省服務業稅收運行過程中，主要存在以下六個問題：

（一）稅收制度建設滯后

一是相關法律缺位，稅權難以下沉。由于我國實行集權制稅收管理模式，稅權基本集中在中央，如果沒有特別法授權，中央財稅部門也無權突破現有稅法框架，向地方充分下放稅收權限。二是在現有稅制框架下，稅收實體性政策難有作為。目前，財政部已下發的支持海南全面深化改革開放的稅收政策實施方案中，除離島免稅政策外，實質性內容并不多。稅務部門在優化稅收服務、提高納稅便利等方面積累了一些創新經驗，但也僅限于稅收程序性政策，基本不涉及征稅范圍、稅率和減免優惠等稅收實體性政策。三是現行服務業稅收政策針對性不強，實效不明顯。當前，針對服務業的稅收政策比較碎片化、不成體系，往往是一個政策創設只針對一個業務或領域，出臺的產業背景是基于工業制造和商品外貿行業為主導，更多是來自于經濟發達地區的稅收實踐，而海南省重點發展服務貿易，其相關稅收促進政策在很多方面處于空白狀態。

（二）稅收結構有待優化

為了營造宜商的稅收環境，國際上絕大多數經濟體稅收結構采用單一主體稅種，實行單一流轉稅為主體或單一所得稅為主體，少部分采用流轉稅和所得稅并重的雙主體稅種模式，極少有三種以上主體稅種并存。2018年海南省流轉稅、所得稅、財產行為稅占比為30.9：34.5：34.6，三種稅制并存，預計未來兩年也很難實現單一所得稅為主體的模式，主要原因有：一是“批發和零售業”、“交通運輸、倉儲和郵政業”、“住宿和餐飲業”等傳統服務行業經濟比重大，其中流轉稅天然占比比較高，造成稅收結構進化過程中流轉稅慣性比較強;二是隨著海南省房地產業迅猛發展，特別是2011年以后，財產稅占比迅速攀至高點，擠占了流轉稅退縮后本應向所得稅轉移的比例，進一步扭曲了稅收結構正常進化態勢。由于現代服務業、基礎服務業、公共服務業很少受到上述干擾，所得稅已基本成為單一主體稅種。

（三）稅源過于集中于房地產業

2007—2018年，海南省房地產業稅收增長了25.7倍，年復合增長率34.8%，增速分別高于傳統服務業稅收、個人消費服務業稅收、服務業稅收9.9、8.5、11.0個百分點;2007—2018年，房地產稅收在傳統服務業稅收、個人消費服務業稅收、服務業稅收平均占比分別為61.5%、60.0%、47.4%。當服務業稅收患上房地產依賴癥后，房地產業稅收在周期性調控政策下產生的波動，最終會傳導至服務業稅收。2019年1-9月，房地產銷售面積、銷售額同比分別下降48.6%、44.6%，房地產業稅同比下降20.2%，受此拖累傳統服務業稅收、個人消費服務業稅收、服務業稅收同比分別下降17.7%、18%、14.8%，其中房地產業稅收減收因素影響占比分別為86%、86.4%、81%。

（四）稅收增長穩定性不強

2008—2018年，從增長率上看，海南省服務業稅收年同比增速大起大落，振動幅度遠超同期服務業增加值增速，服務業稅收增速2010年時為最高達到58.6%，2015年時為最低僅6.9%，極差51.7%，變異系數為0.6。服務業增加值增速，2008年時為最高達到29.2%，2015年時為最低僅8.6%，極差20.6%，變異系數為0.38。服務業稅收波動性遠大于服務業經濟波動性，稅收增長穩定性不強。分類別看：傳統服務業、現代服務業稅收變異系數分別為0.65和0.54，傳統服務業增長波動性更大。公共服務業稅收變異系數為1.47，增長波動性最大;基礎服務業變異系數0.82，波動性居中;個人消費服務業和生產與市場服務分別為0.66和0.65，波動相對較低。

（五）行業稅收負擔偏重

2007—2018年，海南省服務業平均稅負由16.8%上升至31.9%①，除2014—2016這三年外，其他年份服務業邊際稅負均高于平均稅負，行業稅負處于上升態勢。從子行業分析，在幾輪周期性積極征管政策的拉動下，房地產業稅負達到極限，由2007年40.7%升至2017年93.2%，2018年因征稅總額超過行業增加值，導致當年稅負竟達到127.7%;受此影響，占比較大的傳統服務業和個人消費服務業平均稅負也創歷史新高，2017年分別達到39.8%和44.8%。

（六）逆周期調節功能弱化

2008—2018年，海南省服務業稅收順周期運行特點十分明顯，從政策后果角度看，不利于平抑行業周期性波動②。上述問題的根源在于現行預算管理體制，具體弊病有二：一是收入目標制定不科學。確定明年稅收目標時，基本上不考慮未來經濟運行好壞與否，而是在本年完成數基礎上簡單的加乘個增長率，缺乏應有的預算彈性。二是目標導向輔以強力的征收力量扭曲稅收經濟。當經濟下行時，為實現收入目標，開始加強征管力度、層層分解任務，損害了行業經濟自適應能力，使得行業稅負變化背離經濟真實運行狀態。如2009年服務業增加值增速下滑11.2個百分點，應該降低征收力度，但當年稅收增速仍超行業增加值增速5.2個百分點，行業稅負不降反升，這種情況在2011—2013年、2018年也有體現;2014年、2016年服務業增加值增速穩中有升，增加稅收有一定基礎，但當年稅收增速卻低于行業增加值增速。

三、政策建議

在海南自貿區（港）建設中，著力發展外向型服務經濟的內在要求下，結合當前服務業稅收存在的突出問題，在風險可控前提下，通過制度創新不斷優化現行稅收營商環境，凝聚國內外各種有效資源，充分釋放服務經濟運行活力，助推服務業在發展中優化產業結構、壯大經濟體量、改善運行質效、提高外向型水平。在稅收政策方面提出如下建議。

（一）建立以服務業為主導的稅收政策體系

一是盡快立法授權。盡快出臺自貿區（港）特別法律，放松實體性稅權管制，增強地方話語權，由中央部委和地方共同研究制定自貿區（港）稅收政策，加強上下協調聯動性。二是明確稅制改革方向。采取普遍優惠政策，適度結合特定優惠政策，打造以所得稅為單一主體的稅制結構;防范稅收流失風險，不通過競爭性減稅方式，讓自貿區（港）成為“稅收洼地”和“避稅天堂”。三是聚焦核心服務業發展。以海南自貿區（港）重點產業發展需要為出發點，以推動構建服務業為主體的外向型現代經濟體系為政策目標。

（二）發揮稅收政策對服務業的資源配置職能

一是創設吸引投資的稅收政策。降低所得稅稅率、加大優惠力度，如對省內任何地方的居民企業所得稅稅率統一調整為15%①、非居民企業股權投資所得稅稅率10%，對新創企業或特定行業企業實行“三免三減半”甚至更長減免期的稅收優惠。二是創設吸引人才的稅收政策。采取優惠的個人所得稅政策，綜合運用降低適用稅率、增設免稅或單項抵扣項目、提高扣除或單項抵扣限額標準、財政補貼、股權激勵收入延期納稅等方式，將個人所得稅平均稅負降至15%以下②。三是創設提高技術含量的稅收政策。對國外引進的或科研機構和服務型企業自行研發的知識產權，只要能落地轉化為生產力，在轉讓環節予以免所得稅和流轉稅;鼓勵科研機構和服務型企業加大研發力度，對研發支出費用，不設限額加計扣除;降低研發或技術升級類固定資產采購成本，對入境的科研或生產經營用設備、儀器免征流轉稅;對科研機構和服務型企業支出的人員職工教育費、培訓費，允許按較高比例一次性加計扣除。四是創設促進服務貿易的稅收政策。盡早完成全島封關，成為真正境內關外，對服務貿易進出口實行“零關稅”政策;完善離島免稅政策，擴大進口免稅商品范圍;加大增值稅退免稅力度，提高對外服務貿易出口競爭力;吸引總部經濟進駐發展，對其海外股權投資收益免稅，鼓勵本地服務業走出去。

（三）發揮稅收政策對服務業的經濟調控職能

一是淡化稅收組織財政收入職能。科學制定彈性的年度稅收預算，避免征“過頭稅”;在消費稅③、房產稅、環保稅、遺產稅等稅種方面率先試點開辟地方稅源。二是落實服務行業減稅降費。對省內服務業實施專門減稅降費措施，提高服務業稅收減負獲得感。三是實施逆周期調節的稅收策略。在稅收征管寬度和深度上增強彈性，讓稅收成為平緩服務業經濟運行的內在穩定器。在服務業經濟形勢好時，行業負擔能力增強，可從嚴從重征稅;在服務業經濟形勢差時，行業負擔能力減弱，可從松從輕征稅。

（四）提高稅收管理國際化現代化水平

一是加強稅收國內國際協調。加強自貿區（港）稅收政策、國內非自貿區（港）稅收政策和國外稅收政策三者之間稅收政策協調。二是優化程序性稅收管理。利用先進技術手段，進一步簡化流程和手續，提高辦稅效率和質量。三是保護稅收合法權益。在新興業態稅收監管以及稅收管轄權的屬地劃分、不正當稅收競爭引起的稅基侵蝕（BEPS）和稅收流失等涉外問題上，“二線”要守住不發生系統性稅收風險的底線。

（責任編輯：李興發）

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