國際治理向何處去（下）

張蘊嶺

在國際治理中，行業治理是重要的形式和內容。較之國際組織、區域組織或者合作機制，行業治理機制具有自身的特點與功能。在國際化的世界，超國家的國際性聯系與行動幾乎涵蓋各個領域，因此，不僅需要政府，也需要社會參與治理，行業是社會參與治理的主要形式，其主要功能是為行業立規，敦促行為者守規。行規是同行業者的共同約定，盡管并非法律，但具有執行上的法理效能。北京大學羅豪才教授把行規稱之為“軟法”，他認為，“軟法”也是法。軟法的執行靠自律，如果不遵守，會受到行規的懲戒。

事實上，在許多領域，行規往往早于國家法律或者國際法。在不少情況下，國家法律與國際法往往會參考與采納行業組織制定的、且已經成為國際慣例的規則。因此，從這個角度來說，行規對國家法律，以及國際法起到了預備與推動作用。顯然，行業的國際治理是國際治理的重要組成部分，與政府間、區域間的國際治理具有很強的互補性，同時，也承擔政府，或者國際組織難以或不能承擔的職能。

行業的國際治理非常復雜，涉及方方面面，形式也多種多樣。總的看，行業國際治理的機制可以大體分為三大類：（1）由政府部門推動成立的、專門處理涉及行業實務的合作性機構，負責制定行業管理規則，盡管這些規則并不具備國際法的性質，對成員并沒有強制性約束力，但是，卻對實際的行業運行起到規范和指導性作用。比如，旨在管理跨國資金流動風險的《巴塞爾協定》，是由參加者的中央銀行監督機構倡導成立的，就資本的跨國流動與金融機構的運行制定了多個規則，這些規則成為事實上的行業規則，不僅是參加協定的成員，即便是不參加協定的非成員銀行，也都會遵守。重要的是，由于得到政府的支持，政府監管部門也按照這些規則來實施監管。（2）由行業發起成立的組織，得到政府認可，為行業制定規則，形成可執行的國際慣例。這方面的國際組織很多，涉及各個行業和領域。比如由100多個國家商業組織參加的國際商會，為國際商務活動制定了許多指導性規則，涉及信用、信托、商業術語等，這些規則成為開展國際商務的行規，受到業界的認可與接受。（3）自行運作的民間行業協會等，它們并不一定得到政府的支持，但是在行業領域得到廣泛的認可，其規約具有指導行業以規行事的作用，這樣的國際協會或者以其名義存在的組織分布很廣，有些規模很大，也有的很小，有的涉及較廣的領域，有的僅涉及很專的行業，他們大多為公益性組織，通過召開會議，制定相關行規，特別是在行為規約、行業標準、資格認證等方面發揮治理的影響力和作用。

其實，還有一類機制也應該算作是國際治理的重要組成部分。它們是民間自發成立的組織，常被稱之為國際性“非政府組織”（NGO）。它們大多針對某一個專門領域，比如人權、環保、生態、倫理等，也有的是具有跨領域特征的綜合組織。它們往往由一些有影響的個人發起，成員自愿參加。它們大都在一個或者幾個國家注冊，獲得合法存在，開展活動。這些組織通過發布基于各自認知理念、價值標準的報告而產生影響力。與其他的行業組織不同，它們并不通過制定行規來規約參與者的行為，而是通過提出立場、主張，對認定的不良行為進行批評與譴責來引導國際輿論，對相關者產生壓力。在有些情況下，它們甚至自己采取相關行動。為什么要把這些組織歸為國際治理呢？這也許是一個有爭議的問題。我認為，把它們納入到國際治理的范疇來認識是非常重要的。因為，在一個復雜的世界，國際治理需要多樣的和多重的機制，需要多方角色參與。從性質和功能上說，它們屬于社會和個人參與的“志愿者”聯盟，發揮著獨特的功能。在許多情況下，其作用是政府、行業組織所不能做到的。特別是，它們對一些政府的失策、失能或者錯誤進行品評，對現行時弊進行批判，在不少情況下，成為推動政府糾偏、糾錯、修改政策的重要驅動力。當然，非政府組織良莠不齊，背景復雜，有些甚至非常極端，有些組織發布的報告在立場、觀點上帶有偏見，有些行動甚至具有損害性，產生不良效果，等等，但是，并不能因此就全盤否定它們在國際治理中的積極作用和作為不可或缺的角色的存在。

中國積極參與國際行業治理，參加了許多行業協會，以及非政府國際組織，在許多方面發揮重要作用。但是，也應該看到，在不少的領域還是缺位的。鑒于行業治理在國際治理中的重要性和復雜性，我們需要加強對這方面的研究。