鄉村振興應重視激活農村內生動力
——基于江陰的實證研究

■邵 燕

一、江陰鄉村的基本樣態

江陰是蘇南模式的典型代表之一，其鄉村經過農村工業化、就地城鎮化的助推，基本實現了“民富村強”的新常態：住著村里送的別墅，吃著村里發的“口糧”，領著村企賺的工資，拿著村里發的“分紅”……隨著工業化和城鎮化加速推進，江陰村級經濟不斷壯大。2018年，全市252個行政村資產總額達294.39億元，比上年增長9.9%；凈資產228.77億元，村均凈資產達9078萬元；全市行政村村級收入達35.23億元，村均收入達1398萬元。在村級集體經濟的支撐下，江陰鄉村的基本樣態發生了顯著變化。

（一）土地利用高：土地開發強度較大，實現集約發展

江陰土地資源嚴重緊缺，加之，城區建成面積擴張，各類工業園區建設或擴建，導致土地資源日益緊張。據相關資料統計，江陰的人均耕地面積（按戶籍人口計算）從0.79畝減少到0.64畝，土地利用的特點是開發強度高，高于江蘇省平均水平7.3個百分點。土地開發強度已經逼近或超過國際標準，基本無地可用。在無地可用的現實壓力下，江陰通過“三集中”或置換土地等多種模式來盤活土地資源，提高土地利用率，實現集約發展。

（二）地理空間齊：鄉村規劃合理布局，村容整潔有序

20世紀90年代，富裕的江陰農民大興土木、分散建房，缺地的現實讓農民難以走向外擴張之路。為實現經濟可持續發展，提高農村生活質量，江陰探索實施“三集中”戰略。一些鎮村對農村自建房進行事前規劃、嚴格控制農民自建房審批程序，逐步引導農民集中居住。同時科學規劃，向農村延伸城市規劃和管理理念，推進重大專項規劃向農村延伸，逐步合理完善農村空間布局。

（三）吸納人口多：留住本地鄉村人口，吸引外來人口

經過40余年的發展，江陰走出了一條“離土不離鄉、進廠不進城”的就地城鎮化之路，既留住本地鄉村農民，又吸納來外地人口。新橋鎮65歲以下的農民都從事勞動工作，50歲以下的農民大多為當地海瀾集團、陽光集團等企業的正式職工，既有可觀的工資性收入，又有豐厚的股金分紅。江陰一些鎮村，外來人口數量超過了本地戶籍人口，成為當地產業的主要勞動力。

（四）“軟”環境優：基層組織夯實，農村發展可持續

在“鎮向城集聚、村向鎮集聚、居民向城鎮集聚”的發展趨勢下，江陰不斷夯實基層黨組織和自治組織，逐步形成網格化的基層組織體系、扁平化的基層治理體系。積極夯實農村基層組織建設，形成街道黨（工）委——社區黨支部（黨總支、黨委）——片區黨支部——樓院黨小組四級網格化的黨組織新架構。依托扁平化管理，提升各項決策指令的執行力，有效提升基層黨組織服務群眾、解決問題、化解矛盾的工作效能，基本形成“一平臺、三機制”的扁平化管理基本架構。為留住鄉村發展人才，江陰參照市管干部的培養要求，完善行政村干部考察、選拔和考核制度，拓寬選人渠道，真正把“靠得住、有本事”的優秀人才選拔進村干部隊伍。按照“年輕化、知識化、職業化”的要求，從原行政村、居委會干部中留用一批，還從鎮、街道機關中選派一批綜合素質好、會做群眾工作的年輕干部擔任村（社區）書記，優化了干部的年齡和知識結構。

二、江陰鄉村振興的有力條件

經過農村工業化和就地城鎮化的發展，江陰村莊形態、主導產業發生極大變化，顛覆了“農民真辛苦、農村真落后、農業真危險”的傳統“三農”形象，成功塑造了“農民富裕化、農村城鎮化、農業產業化、管理精細化”的良好典范，具備了率先實現鄉村振興的基本條件。

（一）發展優勢：經濟實力雄厚

江陰是改革開放以來中國經濟社會發展的成功典范之一。2018年，江陰地區生產總值超3806億元，人均GDP超過23萬元，一般公共預算收入254億元，實現全國縣域經濟和綜合發展“十六連冠”、蟬聯中國工業百強縣（市）第一。江陰有超過17萬家市場主體，其中5家企業進入“中國服務業企業500強”、12家企業位列“中國民營企業500強”、17家企業進入“中國制造業企業500強”，是中國單位面積產出最多、綜合實力最雄厚的地區之一，為鄉村振興的實現提供了堅實的物質基礎。

（二）模式優勢：就地城鎮化

自20世紀80年代，江陰利用市場機制配置農村各種要素，興辦鄉鎮企業，工業向鄉村擴散，開啟了農村工業化和就地城鎮化的進程。從80年代的鄉鎮企業到90年代的工業園區，工業逐步向鄉村擴散，將近80%的村莊非農產業比重超過85%。產業非農化，解決了農民就業增收、勞動力就業轉移等農村發展的一系列問題。20世紀90年代，江陰緊抓住市場化機遇進行改制，民營經濟得到迅速發展，改制時置換資金為當地小城鎮建設積累了雄厚的資金，新橋鎮企業轉制時給鎮政府近10億轉制資金，為新橋鎮發展提供資金支撐。

（三）政策優勢：政策向農村傾斜

政策是農村繁榮發展的支撐，江陰根據時代發展和自身優勢，以政策為引導，不斷提升鄉村振興的內生動力。自20世紀80年代起，江陰就形成“工業反哺農業”的制度傳統。鄉鎮企業繁榮發展積累了豐厚資金，縣級政府在農村集體經濟組織框架內，集中使用鄉村工業上繳的管理費或按一定比例提取企業利潤，采取“以工投農、以工辦農、以工扶農、以工帶農、以工富農、以工促農、以工補農”等多種形式反哺農業和農村，將資金、資源向農村傾斜，進而帶動農村經濟發展。其二，土地政策許可的前提條件下，加快土地承包經營權合理流轉。促進土地集約化、規模化經營，促進現代農業的發展，將騰出的土地優先用于村級集體經濟發展，有效提升了土地利用率。其三，完善各類惠農政策。對江陰而言，盡管農業所占比例十分有限，但仍將農業作為一個“大問題”來對待，不斷充實和完善各類惠農政策，從制度上保障了農村發展。

三、鄉村振興的實現之道

強大的內生性力量可以吸引、留住、壯大農村的各種資源、人才、要素等，助推鄉村振興的戰略目標盡快實現。

（一）提升產業化水平

江陰注重通過提升產業化水平留住產業、人才、資源、資本。一是不斷提升農業現代化水平。農業機械化發展迅速，發展水平與發達國家持平，農業規模化生產和產業化經營發展迅速，經營方式由傳統的分散式的小農經營發展為規模化、現代化的經營方式。二是因地制宜，發展特色產業。各地結合自身資源稟賦，形成“一鎮一品”“一村一品”的特色產業布局。三是提升產業聚集效度，形成產業集聚效應。產業聚集是城鎮化的核心要義，可以加速提升農村產業的非農化水平。新橋鎮是產業非農化的典范，通過企業向園區集中，產業發展的規劃布局、功能配套、產出效率、資源利用水平等大幅提升，產業集聚、企業集群的發展格局逐步形成。

（二）注重城鄉協調

江陰歷來十分注重城鄉協調發展，通過“三化”帶“三農”全面推進農村經濟、政治、文化、社會、黨建“五大建設”。一是逐步提升“三農”投入力度，以江陰市為例，市級財政不斷加大對“三農”的投入力度?！笆濉睍r期累計“三資投農”近70億元，對農村社會保障的投入逐年提升，被征地農民養老補助金、新農合人均籌資、居民最低生活保障標準均有較大幅度的提高。二是規劃建設上城鄉一盤棋。將發展規劃、城市空間布局規劃和土地利用規劃有效銜接起來，特別是按照市級總體規劃，統一布局鎮村發展規劃、重大專項規劃等，從總體上對農村居住點進行規劃建設，將村域的規劃納入縣域規劃。在全市規劃發展綱要的指導下，統籌規劃每個村、每個點的空間布局，統籌協調每一項工作、每一時段的重點，確保鄉村建設有條不紊地推進。嚴格審批重建房屋，拆掉或搬遷破舊村落，通過村莊環境整治等活動對村容村貌進行改造，從源頭上確保了村莊布局的優化、合理。三是管理上將城市管理的理念和方法延伸至農村，從根本上扭轉了“重城輕鄉”格局。堅持把城市作為一個家庭來管理，作為一部作品來打造，不斷提升城市和鄉村的精細化管理水平。加快推進城市管理重心向鄉鎮、街道、社區下移，積極推進政府職能部門的功能向農村延伸，比較典型的是把城管的“觸角”伸到農村。目前，江陰11個鎮街園等實現了“一支隊伍管執法”，改變了以往“管城的不管鄉，管工的不管農”的領導體制，改變了城鄉分割、條塊分割的工作狀況，形成了城市工作、農村工作相互對接、良性互動的新格局。

（三）加大制度創新

江陰形成了“工業反哺農業”的良好制度基礎。從上個世紀的80年代到90年代中期，鄉鎮工業的迅猛發展，實現了農村勞動力的非農就業，并且將一系列行之有效的舉措加以制度化、規范化，構建城鄉經濟社會發展一體化的長效機制。特別是在制訂“保民生、促發展”等重大政策上進行城鄉統籌考慮，在以下幾個方面推進制度創新：其一，推進就業制度創新。建立了公正的就業選擇機制，使人力資源通過市場實現優化配置。形成了城鄉一體化的人力資源市場體系，將統一的人才市場網絡延伸到農村，以適應鄉村工業化和城鎮化發展中對人才的需求。其二，推進教育和培訓制度創新。加大對農村教育的財政投入，向城鄉基礎教育均衡化方向發展，全面提高了農村人口受教育的水平和素質，以增強農村勞動力就業的競爭力。全市主要勞動年齡人口平均受教育年限提高到12.5年，新增勞動力平均受教育年限達15.5年，從業人員繼續教育年參與率達64.7%。其三，推進土地制度創新。探索建立符合城鄉一體化發展的土地制度，使土地資源的流動更加符合城鄉發展融合要求，既防止了城鄉土地分割的不清晰的狀況，又防止鄉村土地過快轉化為商業用途。綜合發揮城鄉土地作用，在更高層次上合理利用土地資源，整體提升城鄉土地價值。

（四）培育治理主體

農村建設關鍵在黨、關鍵在人、關鍵是要有一套好的村級領導班子。通過提高村干部隊伍的綜合素質，努力培養和造就了一支與社會主義新農村建設相適應的新型干部隊伍，為農村治理提供了堅強的組織保障。根據新形勢和新任務，對村級書記的選拔不斷提出新的標準，要求村書記成為“四種人”即發展的帶頭人、群眾的貼心人、黨的路線方針政策的執行人、廉潔奉公的清白人；要求村干部必須具備“五種本領”即解放思想攻堅克難的本領、發揚民主集中民意的本領、總攬全局和協調各方利益的本領、大膽創新與勇于實踐的本領、求真務實與狠抓落實的本領。通過持續不斷、卓有成效的班子建設，江陰243個村級基層組織好的和比較好的達到100%，100%的村級班子群眾滿意和比較滿意的達到100%，為農村治理提供了強有力的組織保障。在鄉村振興過程中，最終還是需要依靠農民力量，江陰十分注重尊重農民的主人翁地位，注重提升農民自身發展能力和組織管理能力，充分調動農民的積極性，積極引導農民主動參與農村發展。