淺析農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定對(duì)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響
——以閔行區(qū)為例

■凌 燕

農(nóng)業(yè)“三區(qū)”包含糧食生產(chǎn)功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)。在上海都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的條件下，通過(guò)“三區(qū)”劃定與建設(shè)，進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，強(qiáng)化合作組織和龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平，做到“綠色發(fā)展，提質(zhì)增效”。

一、閔行區(qū)“三區(qū)”劃定現(xiàn)狀

目前閔行“三區(qū)”總共劃定1.96萬(wàn)畝，劃定“蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”1.13萬(wàn)畝，“糧食生產(chǎn)功能區(qū)”0.83萬(wàn)畝。蔬菜生產(chǎn)保護(hù)片14片，涉及華漕鎮(zhèn)、吳涇鎮(zhèn)、浦江鎮(zhèn)、浦錦街道4個(gè)街鎮(zhèn)，其中耕地0.88萬(wàn)畝。劃定糧食生產(chǎn)保護(hù)片7片，涉及馬橋鎮(zhèn)、浦錦街道及浦江鎮(zhèn)3個(gè)街鎮(zhèn)，其中耕地0.76萬(wàn)畝。

在劃定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)，目前糧食種植面積約為92%、蔬菜種植面積約為5%。在劃定的蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，目前蔬菜種植面積為53%，糧食種植面積為46%。未來(lái)都市郊區(qū)蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的建設(shè)調(diào)整范圍及難度相比糧食功能區(qū)更大。

從糧食生產(chǎn)功能區(qū)和蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)區(qū)域分布來(lái)看，糧食生產(chǎn)功能區(qū)的每片區(qū)域集中連片度較高，片與片之間的數(shù)量差異較小；蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)片與片之間數(shù)量差異較大，部分蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)集中連片度不高。

二、“三區(qū)”劃定對(duì)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

（一）“三區(qū)”劃定對(duì)提高都市農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的影響

影響糧食總產(chǎn)量的因素很多，如自然、科技、政策等等。但是隨著耕地單產(chǎn)的變化，關(guān)鍵影響因素也在發(fā)生變化。社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的投入量對(duì)中高產(chǎn)田糧食單產(chǎn)的變化起著關(guān)鍵性的影響。閔行區(qū)糧食、蔬菜的生產(chǎn)配套設(shè)施齊全度、耕地集中連片程度、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)能力等等，已成為影響耕地產(chǎn)量的關(guān)鍵因素，結(jié)合誘導(dǎo)性技術(shù)發(fā)展理論，機(jī)械化大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。同時(shí)，“三區(qū)”劃定要求滿足生態(tài)環(huán)境良好，耕地相對(duì)集中連片，生態(tài)配套設(shè)施齊全等條件，并且優(yōu)先選擇已建成或規(guī)劃建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行劃定。這些條件都將有效提高都市農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。2018年閔行區(qū)糧食產(chǎn)量達(dá)到每畝561.89公斤，種植機(jī)械化率達(dá)99.1%。

（二）“三區(qū)”劃定對(duì)增強(qiáng)食品安全管理的影響

食品安全的源頭在農(nóng)產(chǎn)品，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的污染源主要包括農(nóng)地重金屬、生物毒素污染、蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)等。水土資源條件較好的耕地污染源較少，產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量高。土地集中程度和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，化肥使用相對(duì)于散戶，在化肥農(nóng)藥的使用上更加合理和科學(xué)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施包括硬件設(shè)施和軟件設(shè)施。硬件設(shè)施包括農(nóng)田道路、水利灌溉、大棚等，能有效提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。軟件設(shè)施包括產(chǎn)品認(rèn)證查詢、產(chǎn)品定位、農(nóng)產(chǎn)品溯源等軟件平臺(tái)設(shè)施，能有效監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品綠色生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品安全性。2018年，全區(qū)化學(xué)農(nóng)藥畝均使用量為1.089公斤/畝，超額完成市化學(xué)農(nóng)藥畝均使用量1.1公斤/畝的任務(wù)目標(biāo)。全區(qū)化肥用量24.95公斤/畝，完成了24.96公斤/畝的減量目標(biāo)。目標(biāo)到2022年，農(nóng)田化肥、農(nóng)藥施用量分別下降21%和20%，地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品綠色食品認(rèn)證率達(dá)到30%。

（三）“三區(qū)”劃定對(duì)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益的影響

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本決定了都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量提高和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升都能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。目前閔行農(nóng)業(yè)產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到一定的程度，增產(chǎn)動(dòng)力解接近天花板，但是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升空間還是巨大。如此看來(lái)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量是農(nóng)業(yè)增收的主要?jiǎng)恿Α＾r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本包括人工成本、土地成本、物質(zhì)成本等等。“三區(qū)”劃定要求耕地集中連片和水土資源條件較好。耕地集中連片經(jīng)營(yíng)可以節(jié)約人力成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率。與此同時(shí)，水土條件的改善會(huì)要求農(nóng)業(yè)從粗放型管理向精細(xì)化、集約化、循環(huán)化管理轉(zhuǎn)變，短期內(nèi)會(huì)使人工費(fèi)用和設(shè)施投入成本增加。

（四）“三區(qū)”劃定對(duì)改善都市農(nóng)業(yè)景觀的影響

都市中的耕地、園地、林地、草地、水域等多種景觀形成了都市農(nóng)業(yè)景觀。農(nóng)作物在一定程度上能化解城市的污染物，減少城市環(huán)境污染，從而能提升城市綠色景觀機(jī)制。但隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)用地的破碎化和分散化使得耕地不斷減少，破壞了都市農(nóng)業(yè)景觀的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定將促使耕地集中連片程度進(jìn)一步提升，農(nóng)村美觀度增強(qiáng)的同時(shí)便于對(duì)耕地用途的管制和保護(hù)，與建設(shè)“三園”和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略不謀而合。

三、問(wèn)題與建議

（一）建立差別化的土地用途管制

農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定了糧食、蔬菜、特色農(nóng)產(chǎn)品的專門生產(chǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格它們的用途管制。目前閔行在劃定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)，目前糧食種植面積約為92%、蔬菜種植面積約為5%；在劃定的蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，目前蔬菜種植面積為53%，糧食種植面積為46%。要逐漸引導(dǎo)區(qū)內(nèi)非糧、非蔬產(chǎn)業(yè)退出，強(qiáng)化都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展功能和食品安全管理。“三區(qū)”以外可以適當(dāng)放松用途管理，推進(jìn)資源市場(chǎng)化配置、優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，結(jié)合特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體建設(shè)，開(kāi)發(fā)利用鄉(xiāng)村歷史文化、民俗文化、生態(tài)文化等多種元素，推動(dòng)多功能、多樣化都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)“三區(qū)”補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

目前市、區(qū)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)端，有糧蔬種植補(bǔ)貼、化肥農(nóng)藥補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼等。對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品銷售端的補(bǔ)貼很少，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)建設(shè)引導(dǎo)不足。今后農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)可以向農(nóng)產(chǎn)品銷售傾斜，引導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。科學(xué)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以有效地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的承保、理賠、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理等還存在一定的問(wèn)題，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，提升資金使用績(jī)效。

（三）完善新型農(nóng)業(yè)培訓(xùn)制度

勞動(dòng)力是建設(shè)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最重要生產(chǎn)力之一，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不同，現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)需要“有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理”新型農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。目前閔行區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重，人口也在不斷減少，文化教育程度較低。

一要重視新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)。尤其是對(duì)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍人才的培育，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍人才的培訓(xùn)主要是針對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人、合作社理事長(zhǎng)、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，提高他們的科技文化素質(zhì)、知識(shí)學(xué)歷水平、經(jīng)營(yíng)管理能力，培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的引領(lǐng)者、新型職業(yè)農(nóng)民的領(lǐng)軍者、農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的帶頭者，帶動(dòng)廣大農(nóng)民增收致富。二是建立農(nóng)業(yè)人才的引入和補(bǔ)貼機(jī)制。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才的收入水平與其他行業(yè)的收入水平差距較明顯，農(nóng)業(yè)人才流失嚴(yán)重，因此應(yīng)當(dāng)加快完善農(nóng)業(yè)人才的激勵(lì)機(jī)制和相關(guān)補(bǔ)貼政策。三是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。讓農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)高等院校和農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體緊密合作通過(guò)技術(shù)許可、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)作價(jià)投資等方式開(kāi)展科技成果轉(zhuǎn)化。激發(fā)農(nóng)業(yè)科技人員創(chuàng)新活力和創(chuàng)業(yè)熱情，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化與推廣應(yīng)用。