農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式完善研究
——以桐廬縣為例

林易春子

（中共桐廬縣委黨校，浙江桐廬 311501）

1 研究背景

人口老齡化是全世界所有國家都將面臨的重要問題。對于中國而言，經(jīng)濟快速發(fā)展、原有人口基數(shù)龐大、二胎政策放開，快速出現(xiàn)的社會老齡化情況阻礙了中國養(yǎng)老服務(wù)體制的進一步發(fā)展。中國的社會因為提前出現(xiàn)老齡化，所以中國養(yǎng)老需求已經(jīng)以幾何倍的形式進行提升。借助中國2010年人口普查的資料可知，中國60歲及以上的人數(shù)占中國總?cè)藬?shù)的比值為13.26%，共有1.79億人，與中國第五次人口普查相比，比值增加了2.93%，中國65歲及以上的人口占中國總?cè)丝诒壤?.87%，與中國在2000年的人口普查數(shù)值相比，增加了1.91%，總體人數(shù)接近1.2億人。目前，由于微型家庭和空巢家庭的數(shù)量逐漸提升，使老年人的養(yǎng)老問題已經(jīng)不能由單個家庭所全部承擔(dān)，而養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)與需求的組織性矛盾將會逐漸激化，如果國家不能重新重視養(yǎng)老服務(wù)并且對養(yǎng)老服務(wù)的形式進行革新，有效的解決社會養(yǎng)老需求問題，那么在不久的未來，社會也許會因為養(yǎng)老需求的問題而出現(xiàn)全新的沖突與風(fēng)險。

2 理論基礎(chǔ)

2.1 理論基礎(chǔ)：多中心治理理論

在經(jīng)濟革新和社會變化的同時，以政府為基本單位的傳統(tǒng)管理形式已經(jīng)逐漸顯露出粗笨、死板、效率低下的缺陷。傳統(tǒng)的政治支配(rule)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政治的管理，再變?yōu)橹卫怼⑸浦巍⒐补芾硎钦芜M展的走向。公共管理代替政治管理普遍的適用于政治趨勢，這不僅是定義的改變，更是在定義改變之后出現(xiàn)的理念上的改變。從1990年左右至今，公共管理內(nèi)容逐漸向“治理”與“善治”靠攏，奧斯-特羅姆提出的“多中心治理”理念，是與公共治理有關(guān)的全新發(fā)展思路，是以多元為主體進行交流與合作的善治形式，該模型脫離了不是政府占據(jù)主體地位，就是市場占據(jù)主體地位的理念，表達了“公共物品全部交由權(quán)威組織，或全部由個人私有后，再進行分配，只有這樣才可以達成有效的管理”的極端理念。

2.2 多中心理論在農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用

解決農(nóng)村居家養(yǎng)老的問題上，引入多中心治理理論，有其必然性。一方面，現(xiàn)在中國農(nóng)村空巢老人對居家養(yǎng)老服務(wù)的需求逐漸提升，但居家養(yǎng)老服務(wù)目前的供應(yīng)方式還是比較簡單，所以出現(xiàn)了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)困難的問題。除此之外，社會化居家養(yǎng)老服務(wù)供求的數(shù)量與水平都嚴(yán)重不平衡，所以出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)有效需求不夠充足的問題，政府和市場作為服務(wù)供應(yīng)的主體都沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，沒有使農(nóng)村空巢老人得到具有層次性、多樣性的居家養(yǎng)老服務(wù)。要完成以上目標(biāo)，需要家庭、政府、市場和社會等主體一同參加居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，使農(nóng)村空巢老人的居家養(yǎng)老問題可以得到充分的解決，建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)社會化的多中心治理形式。

3 桐廬縣農(nóng)村居家養(yǎng)老背景解析

位于浙西南的桐廬隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快和獨生子女一代開始承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，農(nóng)村養(yǎng)老問題日漸突出。桐廬縣現(xiàn)有60周歲以上老年人7.48萬人，占全縣總?cè)丝诘?8.5%，老齡化程度高于全省、全國平均水平，其中農(nóng)村老年人5.64萬人，占老年人口總數(shù)的75.4%。

3.1 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)待贍養(yǎng)群體龐大

2010年1月份起，浙江省實施的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度就出臺了并軌和銜接的政策，并軌不是所有人群簡單的打通，其實適用于尚處于繳費期、未領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇的參保人員，參加職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居保人員在達到職保規(guī)定的法定退休年齡后，可以申請辦理職保與城鄉(xiāng)居保的銜接手續(xù)。2014年，桐廬職保養(yǎng)老金月平均水平為1992.7元，而城鄉(xiāng)居保月養(yǎng)老金水平只有100元至300元左右，農(nóng)民補繳職保的呼聲很高。目前，政策允許被征地人員、城鎮(zhèn)戶籍未參加職保人員、參加原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（老農(nóng)保）人員、復(fù)退軍人（下鄉(xiāng)知青、部分離開單位職工）等四大類人員一次性補繳轉(zhuǎn)換成職保，共有15893人辦理補一次性繳手續(xù)納入職保，基金總收入6.8億元，而這批人員現(xiàn)在平均年齡62.9歲，正處在支付的剛性期，社保基金積累和支付能力經(jīng)歷了過山車式的變化，詳見表1、表2，歷年結(jié)余基金將很快消耗殆凈。

表1 近桐廬縣職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)及基金積累情況變化表

表2 2014-2016年職工養(yǎng)老保險基金支付簡要預(yù)測表

假設(shè)政策對現(xiàn)領(lǐng)取城鄉(xiāng)居保待遇的53172人全部放開，允許一次性補繳，以平均繳費額10萬元計，5年后人均年領(lǐng)取養(yǎng)老金2.88萬元靜態(tài)計算，預(yù)計在5年以后政府將對這部分人的養(yǎng)老金補貼總數(shù)達98.3億元，政府財力彌補基金缺口十分巨大，并且該預(yù)測數(shù)仍屬保守估計，詳見表3。

表3 數(shù)據(jù)分析表

考慮到當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展走勢未見明顯好轉(zhuǎn)，政府財力又尚處于不強，社保基金收入低于支出的現(xiàn)狀下，保持原制度并平穩(wěn)實施是較好地選擇，通過逐年提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，來逐步增加農(nóng)民養(yǎng)老金的額度，2014年基礎(chǔ)養(yǎng)老金從100元每月提升到130元每月。

3.2 農(nóng)村養(yǎng)老群體自我贍養(yǎng)能力較弱

桐廬縣農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展普遍較弱，全縣183個行政村中，共有“市定經(jīng)濟薄弱村”103個，其中“省定經(jīng)濟薄弱村”82個，分別占行政村總數(shù)的56.28%和44.81%。近年來，桐廬縣農(nóng)民的收入來源和增收渠道主要依靠從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，收入來源和結(jié)構(gòu)不夠合理，詳見表4，2012年戶人均收入在縣平均水平以下的戶占總戶數(shù)59.3%，農(nóng)民戶人均純收入在杭州市貧困標(biāo)準(zhǔn)6000元以下的戶占總戶數(shù)的7.3%，在浙江省貧困標(biāo)準(zhǔn)4600元以下的戶占總戶數(shù)的6%。

表4 2012年桐廬縣農(nóng)民人均純收入情況（單位：元 /人，%）

資料來源：作者自制

農(nóng)民進行非農(nóng)經(jīng)營或者參加非農(nóng)務(wù)工一般都集中在中小微企業(yè)里，2012年桐廬縣農(nóng)民收入八成以上來自非農(nóng)務(wù)工和非農(nóng)經(jīng)營，中小微企業(yè)的興衰直接影響到農(nóng)民的工資性收入以及非農(nóng)經(jīng)營性收入。與此同時，受氣候條件、收成情況、市場供需等因素的影響，非糧食類農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)形成產(chǎn)量和價格的周期性不規(guī)則波動，不同年份之間農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增減、價格的起伏，使得農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入不能得到有效保障。農(nóng)民收入來源的單一性、不穩(wěn)定性以及勞動成本的廉價性導(dǎo)致農(nóng)民致富道路的曲折，農(nóng)民難以在短時間內(nèi)積累足夠的養(yǎng)老資本。

3.3 農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)優(yōu)勢不再

我國在20世紀(jì)60年代開始推行的計劃生育政策與老齡化進程交集所產(chǎn)生的弊端越來越明顯，以“孝道”為主的家庭養(yǎng)老模式將逐步退出歷史舞臺，所謂的“父母在，不遠游，游必有方”、“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)思想被解放。據(jù)調(diào)查，全縣97474戶農(nóng)戶中有閑置住宅、廢棄住宅的就有10532戶，占總戶數(shù)的10.8%，而空巢老人達到2.4萬人，80歲以上老人1.2萬人，失能老人達到3325人，可以說農(nóng)村的老齡化、空巢化以及病殘化、孤獨化相交織，農(nóng)村老人的數(shù)量不斷增多，對養(yǎng)老服務(wù)的需求也越來越大。

4 桐廬“三養(yǎng)三網(wǎng)”農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式的主要做法及成效

2011年桐廬縣委、縣政府適時提出“不讓一個桐廬的老人因為空巢而無人照顧”的目標(biāo)，按“政府帶動社會，社會影響家庭”的思路統(tǒng)籌養(yǎng)老問題，因地制宜構(gòu)建起政府提供基本供養(yǎng)的“底線保障網(wǎng)”；社會力量提供互助服務(wù)、精神慰藉、權(quán)益保障等助養(yǎng)服務(wù)的“結(jié)對服務(wù)網(wǎng)”；家庭承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任，挖掘“以房養(yǎng)老”資源，構(gòu)建“家庭資源網(wǎng)”，形成了“三養(yǎng)三網(wǎng)”為核心的農(nóng)村養(yǎng)老體系，全縣98%的農(nóng)村老年人納入服務(wù)。

4.1 凸顯政策引導(dǎo)作用，做好“基礎(chǔ)養(yǎng)老”，建構(gòu)“底線保障網(wǎng)”

采取政府補助與社會資金投入相結(jié)合的方式，鼓勵村級建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)站、老年食堂和托老所等；采取政府購買服務(wù)的形式，組建專兼職服務(wù)員隊伍為老人提供生活照料、康復(fù)護理等日常服務(wù)；采取政府補貼的形式，對正常運行的村級養(yǎng)老互助會按老年人人數(shù)給予50元/人/年的運行補貼。通過設(shè)施建設(shè)補助、購買服務(wù)和運行補貼三項引導(dǎo)政策，以及逐年提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和大病醫(yī)療報銷比例，發(fā)放高齡老人生活津貼等制度，全縣農(nóng)村基本實現(xiàn)了“有設(shè)施養(yǎng)老、有人員敬老、有經(jīng)費助老”的要求。推行“時間銀行”獎勵政策，實行積分獎勵制，對養(yǎng)老互助累計服務(wù)時間達到1000小時以上的人員，80周歲后可每年增加30個小時的政府購買服務(wù)時間，并提前享受上一檔服務(wù)項目待遇，符合醫(yī)療救助條件的可提高5%的救助金標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 借助社會參與熱情，做好“互助養(yǎng)老”，建構(gòu)“結(jié)對服務(wù)網(wǎng)”

解決養(yǎng)老問題必須動員更多社會力量的參與，在縣、鄉(xiāng)兩級政府的推動下已搭建起四種結(jié)對幫扶平臺。一是互助會結(jié)對幫扶，低齡老人與高齡老人、健康老人與病弱困難老人就近、就親、就便幫扶結(jié)對，建立相對固定的結(jié)對服務(wù)關(guān)系。全縣183個行政村均建立養(yǎng)老互助會，互助小組1625個，互助會骨干達到1904人。二是鄰里結(jié)對幫扶，守望照看，對孤寡、獨居、空巢等重點服務(wù)老人開展“一天一見面”的“愛心敲門”活動，及時掌握幫扶對象的健康和生活狀況，開展力所能及的幫扶服務(wù)。三是黨群結(jié)對幫扶，按照村村都有黨員志愿服務(wù)隊的要求，機關(guān)事業(yè)單位、社會團體、社會組織，通過“暖巢”行動、“點單式”服務(wù)等載體長效開展敬老助老活動。2100余名黨員、村干部與老年人建立長期結(jié)對幫扶關(guān)系，每月至少服務(wù)4次以上。四是百姓熱線幫扶，開通“967000”百姓熱線，將村莊周邊的家政、醫(yī)療、家電維修、理發(fā)、糧油供應(yīng)等1139個服務(wù)網(wǎng)點、各類志愿者組織納入服務(wù)熱線，政府出面與經(jīng)銷網(wǎng)點達成折扣優(yōu)惠、免費送貨等服務(wù)協(xié)議，實現(xiàn)“老人有需求、平臺來幫忙”。

4.3 挖掘家庭資源潛力，做好“自助養(yǎng)老”，建構(gòu)“家庭資源網(wǎng)”

一是激活資源，以房養(yǎng)老。在全縣農(nóng)村探索推行“以房養(yǎng)老”機制，有三種方式可供老年人家庭自愿選擇：宅基地合作，老年人以舊房和宅基地?fù)Q村聯(lián)建房居住權(quán)等優(yōu)惠待遇，目前已有五個試點村86戶老人選擇了這種方式；宅基地置換城鎮(zhèn)商品房，政府提供優(yōu)惠政策幫助老年人到城市安家，方便子女就近照顧老人，截至2013年12月，已有157戶老人在城鎮(zhèn)置換商品房；老宅流轉(zhuǎn)，397戶老年人與子女共住，用空閑的老房發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)，換取一部分租金用于養(yǎng)老。二是金融創(chuàng)新，自助養(yǎng)老，縣農(nóng)村合作銀行推出幸福養(yǎng)老貸，符合條件的老年人可以辦理免息貸款，以每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金進行還貸，減輕老年人家庭的負(fù)擔(dān)，項目推出后已經(jīng)惠及 名老人。三是營造氛圍，敬老孝老。挖掘孝文化，全縣開展“十佳孝親敬老之星”、“夕陽紅獎”等評選和表彰活動，每年評選出十大孝子、“敬老孝老模范家庭”50個，“尊老敬老好媳婦”50人；弘揚孝文化，持續(xù)開展孝文化進企業(yè)、進學(xué)校、進社區(qū)、進家庭等“四進”活動，連續(xù)三年開展“重陽感恩”為主題的實踐活動；傳承孝文化，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年舉辦“敬老愛老助老孝老”道德評議、道德講堂等群眾性活動，獲浦等 個村被授予孝義文化村。

5 “三養(yǎng)三網(wǎng)”農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式存在的問題

桐廬縣針對農(nóng)村老人的實行“三養(yǎng)三網(wǎng)”幫助服務(wù)體制，受到了當(dāng)?shù)卣c農(nóng)村老人們的一致歡迎與稱贊。但在推行過程中也出現(xiàn)了一些不足。

5.1 社會資源整合力度和效應(yīng)顯現(xiàn)不夠

在“未富先老”的大背景下，老齡化、空巢化以及病殘化、孤獨化相交織，農(nóng)村老齡化越來越嚴(yán)重，老人所占人口比重越來越大,相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)需求度不斷攀升。在如此情況下，像桐廬這樣的山區(qū)縣市即便是竭盡全力增加投入，也無法包攬農(nóng)村所有老人的養(yǎng)老，必須發(fā)揮政府的“引領(lǐng)”作用，搭建社會力量參與的平臺和路徑。但由于局限于農(nóng)村本地的經(jīng)濟、文化、社會、名人等資源，社會力量參與的熱情和社會資源整合的成效不夠平衡，會影響互助養(yǎng)老、自助養(yǎng)老等方面的成效。此外，居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施是順利推進居家養(yǎng)老照護工作的前提。近年來，桐廬縣雖然建立了322家星光老年之家，但是由于星光老年之家的功能、場地有限，要開展居家養(yǎng)老照護工作，基礎(chǔ)設(shè)施總體上還不能滿足需要。

5.2 專業(yè)化多元化的服務(wù)項目十分缺乏

桐廬縣養(yǎng)老服務(wù)中心目前只有牌子，沒有編制，沒有履行起對全縣養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)職能。縣民政局也尚未設(shè)立負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)工作的科室（市委2010[24號]文件規(guī)定），目前主要是縣老齡辦在具體實施，而老齡辦是綜合性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有精力來承擔(dān)具體的養(yǎng)老服務(wù)工作，也與上級部門不對應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級成立了養(yǎng)老服務(wù)中心，掛靠在敬老院，沒有專門的編制和經(jīng)費保障，形同虛設(shè)。其次，目前最缺專業(yè)人員。農(nóng)村老人對生活品質(zhì)的要求隨著生活環(huán)境的改善而不斷提高，對高素質(zhì)的專業(yè)照護人員的需求也將日益迫切。目前專職照護人員基本是農(nóng)村群眾，文化素質(zhì)普遍較低，其業(yè)務(wù)技能也僅僅只是替老人買米、充煤氣等較單一且低水平生活輔助與家庭服務(wù)，已無法滿足老人們多元化，多層次的需求標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 居家養(yǎng)老設(shè)施規(guī)模擴大和維護困難

政府對推動養(yǎng)老服務(wù)起著決定性的作用，不僅要提供資金資助還要認(rèn)識到這是一項長期的任務(wù)，隨著農(nóng)村獨居老人的數(shù)量不斷增多，對養(yǎng)老設(shè)施的需求量也越來越大，不少行政村可供開展養(yǎng)老服務(wù)與老年人活動的地點和設(shè)施明顯不足，這類顯現(xiàn)在一些相對落后的或發(fā)展緩慢的村落出現(xiàn)的比較頻繁。所以，完全依靠村子內(nèi)部集資和社會各界的資助是不行的，嚴(yán)重時極可能產(chǎn)生資金“斷缺”的情況，沒有穩(wěn)定的資金鏈支持，居家養(yǎng)老服務(wù)的路將會很艱難。

6 多中心治理視野下完善農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式的建議

6.1 加快健全居家養(yǎng)老服務(wù)工作體制及相關(guān)政策法規(guī)

作為一項順應(yīng)形勢探索開展的全新工作，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)是一項事關(guān)老年人養(yǎng)老生活方方面面的龐大的系統(tǒng)性工作，它不是現(xiàn)有某個部門的職能和權(quán)責(zé)可以涵蓋的。從宏觀整體架構(gòu)上去明晰養(yǎng)老服務(wù)工作體制迫在眉睫。各級黨委政府應(yīng)盡快從宏觀上架構(gòu)和明晰養(yǎng)老服務(wù)工作體制，研究制定相關(guān)政策與制度，整合有關(guān)服務(wù)工作資源，理順工作管理體制，明確主管部門及配備相關(guān)人員，落實職能與權(quán)責(zé)，建立監(jiān)督評估機制，使居家養(yǎng)老服務(wù)工作走上科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展之路，真正成為得民心、順民意、暖人心的民生工程。

6.2 加快整合社會資源，提高農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)組織化程度

建立縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)中心，縣本級成立養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級建立養(yǎng)老服務(wù)中心，負(fù)責(zé)屬地老人的管理服務(wù)，并整合開發(fā)養(yǎng)老機構(gòu)、中介組織和志愿者隊伍等服務(wù)資源；村一級建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，具體負(fù)責(zé)村級養(yǎng)老服務(wù)工作的落實。把中國幾千年來零散、自理為主的家庭養(yǎng)老有序地組織起來，并通過架設(shè)公共平臺按需提供各類養(yǎng)老服務(wù)來提升老年人生命生活質(zhì)量，一是有序地協(xié)調(diào)和組織各類可以為老服務(wù)的平臺或資源，加快引導(dǎo)和培育村級商會和村級慈善組織，發(fā)揮其在幫扶救助、老齡工作中的作用；使農(nóng)村衛(wèi)生站、學(xué)校、養(yǎng)老院、老年人活動室及專技人員等軟硬件公共服務(wù)資源得到有效的整合和挖掘。二是組建和規(guī)范以助老志愿者（義工）為主的養(yǎng)老服務(wù)隊伍，使零散的公益助老活動組織化、制度化、常態(tài)化。通過雙向自愿結(jié)對、教育培訓(xùn)、表彰激勵等制度，使民間零散的公益助老更加規(guī)范有序，可以更多更好地保障那些最需要幫扶的困難老人。

6.3 培育農(nóng)家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),以“養(yǎng)老經(jīng)濟”保障農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)

老年經(jīng)濟作為新興經(jīng)濟之一，其發(fā)展市場廣闊、含金量高，但目前真正發(fā)展起來的地方并不多。而全縣具有發(fā)展老年經(jīng)濟的巨大潛力，華夏養(yǎng)生福地和“中國長壽之鄉(xiāng)”兩塊牌子具有很高的含金量。目前，桐廬縣正在積極開展全域旅游試點縣創(chuàng)建工作，民政和旅游部門等相關(guān)部門可以一起協(xié)調(diào)溝通，用好這兩張金名片，根據(jù)城區(qū)老年人崇尚自然、向往田園生活的養(yǎng)老服務(wù)需求，充分發(fā)揮豐厚的鄉(xiāng)村休閑旅游資源，制定扶持政策，通過新建或改造提升養(yǎng)生養(yǎng)老農(nóng)家樂，力爭創(chuàng)建農(nóng)家樂養(yǎng)生養(yǎng)老特色村20個，全縣新發(fā)展養(yǎng)老農(nóng)家樂經(jīng)營點100家，新增床位數(shù)1000張；推出鄉(xiāng)村養(yǎng)老旅游精品線路5條以上，使農(nóng)家樂養(yǎng)生養(yǎng)老成為休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增加收入的增長點、新亮點。積極布局養(yǎng)生餐飲、養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)生旅游、養(yǎng)生醫(yī)藥、養(yǎng)生文化等老年產(chǎn)業(yè)，探索“候鳥式”養(yǎng)老、消費養(yǎng)老和以房養(yǎng)老等各種養(yǎng)老模式，共同培育和發(fā)展“養(yǎng)老經(jīng)濟”。