創新思路統籌城鄉融合發展研究

王傳寶 劉文旻

摘要：城鄉融合發展是實現城鄉發展一體化的重要途徑，也是新形勢下城鄉發展一體化的階段性目標，但是這一目標的實現仍然需要面對大量的問題，本文從提高人口城鎮化水平、促進城鄉要素自由流動、推進城鄉基本公共服務均等化、推動規模經營，消除城鄉二元經濟四個方面進行了探索。

關鍵詞：創新；統籌；城鄉融合

城市的發展離不開鄉村，鄉村的振興與繁榮也離不開城市，城市與鄉村地域相連、血脈相融。當前，我國社會的主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這當中城鄉發展的不平衡、農業農村發展的不充分表現得尤為突出。從20世紀80年代的“城鄉二元結構”到2002年，黨的十六大提出統籌城鄉發展、2007年，黨的十七大提出城鄉一體化、2012年，黨的十八大以后城鄉發展一體化成為黨和國家的工作重心之一、2017年，黨的十九大明確提出建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，這一系列的政策決定，體現出黨中央對于城鄉發展失衡問題的重視程度不斷提高，對于構建新型城鄉關系的思路不斷升華。

一、當前城鄉融合發展存在的主要問題

城鄉融合發展是實現城鄉發展一體化的重要途徑，也是新形勢下城鄉發展一體化的階段性目標，但是這一目標的實現仍然需要面對大量的問題。

1、城鄉二元經濟問題突出

改革開放以來我國經濟保持高速增長國民經濟顯著提高，人民生活不斷改善，城鄉面貌發生了翻天地的變化。然而我國的經濟發展并不平衡，城鎮居民人均收入明顯高于農村。由于收入差距的擴大，城鄉二元經濟結構的矛盾也日益突出。國家雖已出臺多項惠農政策，在一定程度上使收入差距有所緩解，但城鄉元經濟結構是一個統性問題，不是短期內就可以消除。產業結構上，農業仍然是中國的弱勢；消費結構上，農民仍然是中國第一購買力的群體；區域結構上，農村仍然是中國發展的洼地；收入分配結構上，農民工也依然是中國低收入階層。若再談到中國的知識結構、各種資源的配置結構等，都會發現農民工的影子，但其利益保護機制卻總略低于城市居民。

2、城鄉要素自由流動受阻

我國要素市場改革明顯滯后，要素在城鄉之間的流動受到諸多限制。長期以來，資金、土地、人才等各種要素單向由農村流入城市，造成農村“失血”，嚴重制約城鄉融合發展水平的提升。一是，農民進城的“門檻”需要降低，促使農民家庭整體遷入城市的制度環境依然沒有建立；二是，城鄉金融市場的“藩籬”需要破除，資金缺乏有效的雙向流動；三是，人口素質城鎮化的“瓶頸”需要突破，土地城鎮化速度顯著快于人口城鎮化速度，一方面造成了土地利用的低效率，同時也使得農民無法同等分享城鎮化發展的好處，加劇城鄉發展不平衡程度。

3、公共服務均等化任務艱巨

均等化并非數量上的絕對平均，也并非全體公民均要享受到等質等量的公共服務，而是要在基本民生領域中最大限度縮小彼此之間的差距，最大限度確保城鄉居民均可以享受到基本公共服務。雖然近年來，我國城鄉基本公共服務均等化取得了顯著成效，城鄉居民在醫療保障、義務教育以及基本養老保險方面均實現了制度全覆蓋。但是，城鄉基本公共服務標準差距依然較大，其中教育發展不均衡和衛生發展不均衡是主要短板。對很多農村家庭來說，看病和受教育是十分沉重的負擔，而城市教育系統發展良好，生活在城市中的孩子能享受到良好、低成本的教育福利和教育便利。

二、統籌城鄉融合發展對策與思考

1、穩步提高人口城鎮化水平

一是推進農業轉移人口市民化。進一步放寬落戶條件，允許農業轉移人口在就業地落戶；全面實行居住證制度，提升城市公共服務水平，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；建立農業轉移人口市民化激勵機制，維護進城落戶農民在農村的合法權益。

二是提升縣城和重點鎮基礎設施水平，加強縣城和重點鎮市政設施和公共服務設施建設。加快特色鎮發展，帶動農業現代化和農民就近城鎮化。

三是完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。推進集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款改革。

2、促進城鄉要素自由流動

城鄉要素的自由流動是城鄉融合發展的本質要求和重要體現。就目前來看，主要是要打破要素從城市向農村流動的體制和機制障礙，推動優質要素向農村流動。

一是建立城鄉勞動要素充分對流雙向機制。深化戶籍制度改革，逐步消除戶籍壁壘，推動城鄉人口合理流動與有序分布；全面建立職業農民培育引進機制，積極培養新型農業經營主體；促進城市成功人士、科技人員返鄉回鄉創新創業。

二是建立城鄉資本要素自由流動開放機制。政府財政加大向農村傾斜力度的同時，積極引導城市工商資本進入農村農業領域；通過建立健全多元投融資體制機制，吸引城市富余資金進入農村；改革財政投入機制，提高財政資金的集中度和使用效益，發揮好財政杠桿作用，撬動更多金融和社會資本投向鄉村振興；完善農村金融體制，規范發展農村民間金融組織，建立健全農業保險體系和農村信用體系。

三是建立城鄉土地要素平等交換公平機制。深化土地制度改革，建立規范的土地供給需求制度；深化農村集體產權制度改革，發展壯大集體經濟；加快農村產權交易流轉市場建設，建立公城鄉土地交易平臺和公共信息平臺；優化城鄉建設用地布局，健全土地流轉監管機制。

3、推進城鄉基本公共服務均等化

一是促進城鄉教育一體化發展。按照就近入學的原則，進一步完善以常住人口為準的教育服務體系，按照人口動態監測情況布局教育資源，并通過財政撥款、設備添置和教師配置等向農村學校傾斜。積極推動優質教師資源在城鄉的合理流動。

二是加快城鄉一體的就業服務體系建設。建立城鄉統一的就業失業登記制度和就業援助制度。建立健全以國有公益性人力資源市場為主體、職業中介機構為補充的人力資源市場體系；開展城鄉勞動力免費職業培訓，提高城鄉勞動力就業素質和能力。

三是加快城鄉一體的社會保障體系建設。建立健全更加公平可持續發展社會保障體系，注重統籌各類社會群體和各類保障待遇；建立健全覆蓋全民的社會保障體系，加快社會保障向外來落戶人口覆蓋。

4、推動規模經營，消除城鄉二元經濟

針對農村勞動力素質繼續惡化的趨勢，國家應該繼續加大農村基礎教育投入，并且對農村留守人員進行繼續教育和職業教育培訓。進一步可以考慮將職業農民教育納入現行教育體系當中，并從人、財、物等方面給予大力支持，尤其在辦學用地場所、創業基地建設、辦學設備購置和稅收等方面給予政策支持，推動職業農民教育順利、健康發展