流域治理空間壓縮趨勢研究
——以河長制為思考對象

呂亞奇

(華東理工大學圖書館，上海200237)

在地方治理實踐中，治理任務和治理重心沿行政級別下沉以及與此相伴隨的基礎治理單元不斷縮小的趨勢一直備受學界關注，相關的研究十分豐富，尤其以周黎安提出的行政發包制最具理論解釋力。行政發包制是指政府內部上下級之間的一種理想關系，這種關系既不是傳統意義上的科層制，也不是純粹市場意義上的發包制，而是介于二者之間的一種混合形態。[1]7在縱向上，發包使地方政府(作為承包方)從中央政府(作為發包方)手中獲得了更大的行動自主權；在橫向上，發包改變了地方政府彼此間的競合關系。但是，治理任務并不會在最小行政級別停止發包，而仍會向下級沉降，行政發包制忽視了這一點。這種基礎治理單元不斷縮小的趨勢，我們稱之為治理空間壓縮。在治理主體方面，地方政府通過吸納社會力量參與治理，使發包以“代理治理”的方式繼續延續，這種“行政吸納代理”不僅是行政發包制的歷史遺產，更是其現實基礎[2]；在治理客體方面，基層政府則會依照治理對象自身結構設計進一步的發包路徑。

在流域治理中，這種治理空間壓縮趨勢表現為河長制治理模式。河長制是指由地方黨政主要負責人擔任河長，并承擔轄區流域水環境治理主體責任的治理體系。河長制將流域空間依照行政區域分層、分級，突破了省、市、縣、鄉四級行政區域的劃分，并將治理空間壓縮至村(居)委會(行政村)、村(居)民小組(自然村)兩級自治組織，甚至以百米河道或百米河長為單位劃分最小治理單元。也就是說，在流域治理任務發包的制度末梢，河長制使發包邏輯由沿行政級別運作變為沿空間級別運作。空間不再被視為行政發包的外顯物理場所，而是作為一種社會化建構的路徑或場域而存在。因此，本文嘗試從治理空間壓縮的視角，研究作為流域治理體系重構代表的河長制是如何化解流域治理困境及其局限性，并探尋其未來的優化路徑。

一、流域治理的空間研究視角

流域治理研究既涉及自然科學又涉及人文社會科學，其主要面臨三種困境：流域基本治理單元應該是自然形成的流域區域還是人為劃分的行政區域？如何推進跨行政區域合作和跨行政部門協同的整體性治理？如何建構政府、企業和社會共同參與的多中心治理？已有的研究基本是圍繞上述三個治理困境展開的，其中有不少學者開始關注或實際使用空間概念。在河長制研究中，任敏對河長制跨部門協同機制的研究、熊燁對河長制跨區域合作機制的研究都可以看作以空間整合為視角[34]；熊燁、周建國對河長制政策轉移與再生產的研究則可以看作以空間轉換為視角[5]；黎元生、丘水林、胡熠研究指出，雖然河長制實質上是流域治理行政分包責任制的升級版，屬于短期有效而非長久的治理機制，但是它卻包含著流域分層治理的構成要素，是以行政區為單元的流域科層治理機制向以流域區為單元的分層治理機制轉變的過渡環節。[6]上述研究雖然都以空間分層為視角，但只是將空間作為一種先在式或預設式的輔助分析思維，缺乏從空間視角分析流域治理困境的專門研究。

實際上，空間是理解政府治理的基本視角之一。如果對地方政府的治理任務進行分解，就會發現政府的治理行為關涉著個體生活的方方面面。政府不一定是全能型管控的，但一定是全方位關涉的。同時，人的存在屬性可以分為兩種基本形式：一是人生活在空間中，人的流動、轉移就是從一個空間進入另一個空間；二是人生活在社會中，人的行為關涉各式各樣的組織。因此，全景式分析地方政府治理的角度至少存在兩種：第一，從人存在的空間結構分析；第二，從人存在的組織結構分析。

空間結構分析的核心目的之一是探尋空間的基礎治理單元，并在此基礎上優化空間治理體系。依照不同的空間類型，治理可以分為城市治理、社區治理、街面治理、流域治理、互聯網治理等。在流域治理中，流域又可以分為上下游、左右岸、河面河底、干流支流、河流陸地等不同空間。河長制將流域空間由上述相對簡單的劃分進一步縮小至以百米為單位的最小治理單元，有利于政府根據不同治理單元的水文、地質、污染源、開發保護現狀等差異，采取有針對性的策略，提高治理的精準化程度，并最終強化政府的流域治理能力。

空間形態是中性的客觀存在，但空間內容是被占據、被管理的，“以歷史性的或自然性的因素為出發點，人們對空間進行了政治性的加工和塑造”[7]。空間正義是空間研究的最高關懷。流域治理需要平衡三種空間正義：第一，行政區域間正義，主要是指水資源開發利用和水污染治理的成本在區域間合理分配，實現跨區域合作治理。第二，政府、企業、社會三者間正義。政府的治理邏輯是實現轄區內的經濟發展和稅收增長；企業的治理邏輯是以盡可能少的投入獲得盡可能高的產出，以實現經濟效益；社會的治理邏輯是保證良好的生態環境和生活環境。這三種空間正義有明顯的區別并可能發生利益沖突，因此，多中心合作治理需要在三種訴求間尋找最大共識，以實現目的正義。第三，政府部門間正義，主要是指涉及治水的部門之間的權責應分配合理，最大程度地克服政府行政行為的碎片化，實現政府部門間協作，提高治理效率。

二、流域空間選擇性治理的邏輯轉換

作為一個世界性的歷史過程，現代化主要分為早發內生型現代化和后發外生型現代化。對后發外生型國家而言，現代化還需要經歷一個漫長的過程。國家的發展階段不同，其優先治理任務也不同。就中國而言，新中國的成立標志著民族獨立這一歷史任務的完成，而國家繁榮富強、人民共同富裕則成為新的任務。改革開放至今，中國的綜合實力日漸增強，人民生活水平不斷提升。當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵階段，而現代化過程中積累的問題也不斷顯現，如大規模工業化引發的環境惡化已經嚴重影響人們的生活質量和經濟的持續發展。在這一背景下，環境治理的優先級得到提升，環境治理不僅需要重新入場，更面臨著精準化治理的高要求。

(一)治理任務的價值評判邏輯

選擇性治理認為，政府并不是沒有認識到某一治理任務的重要性，而是存在另外一個在價值評判上被認為更加重要或緊迫的治理任務需要優先治理。因此，認識治理任務的價值評判邏輯是理解政府選擇性治理行為的關鍵。

大致而言，治理任務的價值評判邏輯有三種：第一，政績驅動，對上負責。在嚴密的科層制下，下級政府是上級政府意志的執行者，只有在上級政府“舉辦”的“政治錦標賽”中脫穎而出，官員才能贏得升遷機會。第二，為官一任，造福一方。不管是官員個體堅持傳統的地方官理念，還是官僚整體為了實現打造服務型政府的目標，為民做主、滿足民眾需求始終是治理的重要驅動要素。第三，上有政策，下有對策。由于下級政府擁有獨立于上級政府的相對自主性，同時公民的利益訴求具有多樣性，因此，官員在現實中會選擇性地執行政策。以稅費改革政策為例，周飛舟認為，稅費改革試圖通過取消稅費和加強政府間轉移支付來強化地方政府的公共服務能力，但客觀上稅費改革造成上級政府財權過度集中、下級政府行動束手束腳，不但汲取型政府沒有轉變為服務型政府，反而出現一種“懸浮型政府”狀態。[8]吳理財反駁到，“懸浮型政府”狀態只是地方政府選擇性治理的一個側面，地方政府“在某些符合自身利益的工作上會表現出超強的行動能力，可以隨時并可以強勢地介入鄉村社會內部”，只有擴大民眾的政治參與，才能化解地方政府選擇性治理所造成的民眾利益被漠視的困境。[9]因此，治理任務的價值評判是一個包括中央政府、地方政府、社會公眾等多方利益的復雜博弈過程，優先治理任務會隨博弈結果的變動而調整。

(二)治理退場：“先污染后治理”的選擇邏輯

治水始終是國家治理的核心任務之一。在農業占國民經濟主導地位的時期，治水既是關鍵的農業治理行為，又是重要的國家治理行為。治水通常包括三個方面：第一，改進灌溉系統，有利于提高農業產量，增加農業稅收，進而增強國家的經濟實力和管理能力；第二，改進漕運系統，有利于糧食調運，保障政治中心區域的糧食供給安全和國家戰爭儲備；第三，改進防災系統，有利于防洪抗旱，避免出現因自然災害而逃離故土的流民，維護社會安定和政權穩定。同時，治水單元往往就是國家的基礎治理單元，二者通常在空間和組織上相互重疊。以最早的治水制度之一——井田制為例，井田單元可以看作是一種以水井為核心的基礎經濟單元和基礎政權單元，是當時社會結構的基礎細胞，治水單元、經濟單元和政權單元合一，共同構成國家的基礎治理單元。[10]當然，我們不能將人民公社制度與井田制作簡單類比，然而二者皆是政經合一、治水單元與國家的基礎治理單元相重疊的制度設計，對治水的重視程度并無本質差別。改革開放以來，中國政府的工作重心轉向經濟建設，隨著工業化和城鎮化進程的快速推進，水污染問題比農業社會時期更加嚴重[11]，水污染的影響范圍更廣、程度更深。

有一首民謠是這樣形容中國20世紀60年代以來水質惡化情況：“六十年代淘米洗菜，七十年代洗衣灌溉，八十年代水質變壞，九十年代魚蝦絕代。”經濟發展與生態美好的關系通常被簡單地理解為硬幣的兩面，不可兼得。然而，地方政府依然普遍選擇優先發展經濟，出現“先污染后治理”的現象。

(三)治理入場：“產業結構升級”的選擇邏輯

2007年，太湖流域發生嚴重藍藻污染，造成無錫市的生活用水和飲用水嚴重短缺，“守著太湖卻沒水喝”。太湖流域是中國經濟最發達的地區之一，在全國0.38%的國土面積上生活著全國3.7%的人口，創造了全國11.6%的GDP。[12]工業經濟發達的地區，往往也是人口大量流入的地區。以首創河長制的無錫市惠山區為例，2007年該區共有戶籍人口39.5萬人，流動人口近30萬人，外來人口占比很高。[13]因此，雖然太湖流域水資源豐富，但當地人均水資源量僅為全國平均水平的1/5，人均用水壓力和社會治理壓力極大。[12]

不論是古代還是現代，治水的根本目的都是為了化解人類的生存危機。當水污染程度開始直接威脅人類生存安全時，治水的優先級就會迅速提升，來自中央政府和地方民眾的壓力也會倒逼地方政府入場治理。在水污染治理實踐中，無錫市政府很快認識到“水污染，表現在水里，問題在岸上，根子在產業”，只有改變“先污染后治理”的落后發展思維，淘汰高污染勞動密集型的低端產業，實現產業結構升級，才能從根本上解決問題。除重新認識治理對象外，無錫市政府還創新治理制度，推出河長制。與此同時，中國政府對水污染治理的重視程度不斷提高，相關的水污染治理政策密集出臺，其中包括將河長制提升為一項全國性制度積極推廣。例如，2011年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》要求，到2020年全國主要江河湖泊水功能區水質明顯改善；2012年黨的十八大報告中首次提出“美麗中國”的執政理念，并將生態文明建設置于與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的同等地位，五者要相互融合、一體發展；2015年國務院發布《水污染防治行動計劃》要求，到2020年全國水環境質量得到階段性改善。

三、流域治理面臨的多重困境

新制度主義流派眾多，但對制度與行為關系的認識存在基本共識，即制度是分析政治現象的首要因素，行為發生在制度中，制度約束著行為，行為則是制度變遷的動力之一。[14]可以說，流域治理制度決定了流域治理主體的行為模式以及流域治理成效。《中華人民共和國水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，政府部門按照職責分工負責其行政區域內水資源管理。按照制度設想，地方政府負責所轄行政區域內水資源管理，流域管理機構負責統籌協調流域內水資源管理。然而，這一制度在實踐中存在著諸多問題。第一，流域空間是自然形成的，行政空間是人為劃定的，“各掃門前雪”的屬地化管理方式忽視了水的流動特性。如果缺乏有效的跨行政空間合作治理機制，地方主義很容易泛濫，造成“公地悲劇”。第二，國家只針對較大的河流設立了流域管理機構，與人們日常生活關系密切、數量眾多的中小河流則缺乏跨行政空間的統籌管理機制。第三，即使設立了流域管理機構，但流域內的地方政府依然擁有對轄區河流治理的自主權，流域管理機構能夠發揮的作用相對有限。第四，治水涉及多個政府部門，雖然部門分工有利于提高專業治理效率，但缺乏明確有效的跨部門整體治理機制，很難形成合力。在部門治理權責的交叉模糊地帶，則很容易形成“三不管”狀況。總而言之，正是由于制度建構時基礎治理單元的模糊，導致治理主體間的合作機制缺乏，進而使流域治理呈現碎片化的狀態。

(一)流域治理主體：自利還是合作

學界對流域治理主體合作機制的研究主要有兩種：一是以府際治理理論為代表，研究流域治理中中央政府與地方政府之間、同級地方政府之間、上下級政府之間的競爭與合作關系；二是以多中心治理理論為代表，認為政府、市場和社會都不是萬能的，需要三者共同參與，針對不同的流域情況構建不同的治理合作模式。上述兩種理論的核心關注點都是治水主體間的合作機制如何達成。

1.政府間橫向合作的約束機制有待加強。政府間合作可以分為縱向合作與橫向合作。在中央集權體制下，下級政府是上級政府意志的貫徹者，因此，政府間縱向合作呈現出命令-執行式狀態。而政府間橫向合作可根據不同的合作動力來源分為兩種類型：一種來自外部，即上級政府的命令式合作；一種來自內部，即自發式合作。

合作將受到激勵機制和懲罰機制的影響。在命令式合作中，不合作意味著將受到上級政府的懲罰；受懲罰威懾機制影響，懲罰強度愈大，合作力度愈大，至于合作能獲得多少收益，則是次要因素。在自發式合作中，獲取收益則是合作的首要出發點，受激勵引導機制影響，預期收益越大，合作力度愈大，但不合作并不必然帶來額外損失或懲罰。不論是命令式合作或是自發式合作，合作之所以有效和持續，關鍵在于激勵機制或懲罰機制的有效執行。因此，合作需要有一名“執法者”來實施激勵或懲罰，而且“執法者”必須具備“執法”意愿和“執法”能力，否則，若“執法者”缺位必然導致合作流于形式或者失效。例如，先秦時代發生在各諸侯國之間的會盟可以被視為最早的政府間橫向合作治水機制。公元前651年，齊桓公在葵丘會盟諸侯，周天子也派使臣參加，盟文約定各諸侯“毋壅泉”(《谷梁傳·僖公九年》)“無曲防”(《孟子·告子下》)，即不能為滿足一國私利而筑堤截流，禍害鄰國。但諸侯國之間毫無政治信任，且周天子勢微、霸主國無意，終因“執法者”缺位導致治水約定變成一紙空言。

在中國現行的水資源管理制度下，中央政府、地方政府、水利部、地方水利部門、流域管理機構等權力主體在流域治理場域中呈現出一種復雜的制約關系(見圖1)。

其中，地方政府負責所轄行政區域內水資源管理；流域管理機構作為水利部的派出機構，負責協調與監督流域內各行政區域的水資源管理。但流域管理機構不具備獨立自主的“執法”資格和“執法”能力，不能將監督與懲罰相對應，因此其作用十分有限。[15]具備懲罰能力的上級政府，也面臨是否存有懲罰意愿、如何選擇懲罰方式、能否協調平衡下級政府間利益分配以及如何應對下級政府的選擇性不合作等一系列問題。以漳河流域晉冀豫三省爭水事件為例，晉冀豫三省同為農業大省，修建水利設施、引水灌溉以提高單產是晉冀豫三省“向水要利”的主要方式，由此造成的水資源分配沖突自新中國成立以來一直存在。中央政府曾多次出面協調，并根據《國務院漳河水事協調會議紀要》，于1992年成立了三個從省部層面至市縣層面的協調機構，包括漳河水事糾紛協調小組、漳河上游管理局和漳河管理委員會。然而，晉冀豫三省的爭水沖突依然頻繁發生，因為與認真執行上級政府的協調政策相比，采取不合作的地方保護主義策略所獲得的利益激勵十分巨大，足以覆蓋不合作可能面臨的懲罰。因此，如何強化政府間合作的約束機制成為流域治理創新的首要任務。

2.多中心合作模式有待完善。馬克思曾對東方國家的合作治水作過經典論述：“節省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在弗蘭德斯和意大利，曾使私人企業家結成自愿的聯合；但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產生自愿的聯合，所以就迫切需要中央集權的政府來干預。”[16]這一論述后來被魏特夫引申為“東方專制主義”和“治水社會”理論。暫且不論此處的東方國家是否包括中國在內，馬克思的核心觀點是治水時“不能產生私人企業家間的自愿聯合”，也就是說，治水主體只有政府，在治水的過程中，市場和社會力量缺位。然而，大量的文獻資料和現存的水利設施證明，傳統中國社會確實存在廣泛的合作治水現象，并以治水為中心延伸出包括官府、士紳、民間社團和社區組織在內的復雜的區域社會關系體系。[17]

新中國成立后，計劃經濟體制下的全能型政府實際上消除了市場和社會參與流域治理的空間，治理主體呈現出單中心狀態。多中心治理理論認為，對于公共事務的治理，既存在著對其負責的政府機構，也存在著包括企業和社會組織在內的許多自主治理機構，各類機構或自主地或合作地開展治理。[18]進一步講，黨的十九大報告提出的構建“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與”的多中心治理體系，對應在流域治理中，就是要探索并形成新的合作模式與制度形態，確立政府、市場、社會等力量參與治理的具體形式和邊界，實現多中心合作治理。

(二)流域治理部門：單干還是協同

分工理論認為，分工是效率的源泉。但是，過度追求政府職責分工很容易造成治理的碎片化，即各政府部門若只從完成各自條線考核任務出發開展行動，相互間缺少溝通、各自為政、重復浪費、目標沖突、轉嫁問題[19]，必然導致治理效率下降。在流域治理中，水利部門負責水資源的開發與保護，生態保護部門負責水污染防治，城管、公安部門負責行政執法，城建市政部門負責城市污水排放處理。此外，流域治理還涉及到林業、漁業、交通等部門。這種分工管理體制造成“管水量的不管水質、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的“多頭治水”困局。

整體理論認為，適度綜合有助于提高治理效果。綜合主要有兩種方式：一是將職能相近部門合并，表現為大部制改革；二是建立跨部門協同機制，最常見的是部際聯席會議制度。這兩種方式對提高治理效果都有一定的促進作用。但是，一方面職能合并存在邊界，部門職能不可能無限擴大，即使按照最優管理幅度劃分，也不可能完全消除職能間的交叉模糊地帶；另一方面權力協作也存在邊界，比如我國的部際聯席會議制度既不是領導崗位，也不是實體組織，更多的是一種臨時性的工作機制[20]，再加上普遍存在的部門主義和官本位主義，聯席會議中部門“犧牲”的職責和權力空間非常有限，因此，協同效應受到制約。總之，綜合對治理效果的提升并不明顯，流域治理部門的合作機制有待完善。

四、超越困境：河長制的漸進式探索

自河長制推行以來，政界和學界對河長制的評價一直呈現兩極分化的狀態。在推出初期，河長制曾獲得政界的普遍好評，這不僅因其產生了積極的政策示范效應，還因其可復制、易推廣的特點而在全國各地推廣，并成功上升為國家政策，迅速擴散到湖泊、森林等治理領域。相比之下，學界對河長制的態度就冷淡許多。學界一般認為：河長制簡單地將治水責任發包給地方黨政主要負責人，充其量不過是給“一把手”的治理研究增加了一個典型案例；加上河長制起源于運動式治理，待公眾和媒體對太湖藍藻事件的關注度平息后，河長制實踐最終也將不了了之。再者說，即使“一把手”們受“為官一任，造福一方”優良官場文化的影響，下定決心治理水污染，也可能因其統管事務太多、治理水污染考核分數占比低等原因，難以分配太多精力，進而導致“河長”流于形式，同時很難保證接任者是否有同樣強烈的流域治理責任感。因此，河長制缺乏常態化機制，是一種人治，而不是法治。

學界對河長制的批評有一定道理，但從人們日益增長的對美好環境需求、日漸迫切地呼喚水污染治理制度創新的角度出發，河長制還是有一定的可取之處。河長制雖然不是一項具有顛覆式影響力的制度創新，但其漸進式的制度探索經驗對于化解流域治理困境仍非常有益。特別是河長制對治理任務沿行政級別層層發包邏輯的突破，將治理空間壓縮至最小行政級別空間之下，形成新的基礎治理單元，進而實現對流域治理體系的重構。這一新的治理體系從“一把手”主牽頭、任務分級包干、官民雙軌合力等方面完成對流域治理困境的有效超越。

(一)跨部門協同治理的生成邏輯：“一把手”主牽頭

河長制以流域空間為治理單元。中國已在全國范圍建立由地方黨政主要負責人組成的龐大河長隊伍，明確了每一條河流、每一段流域空間的治理負責人。根據水利部數據顯示，截至2018年3月9日，全國省市縣鄉四級河長已明確32萬名，其中省級河長336名，有55名省級黨政主要負責同志兼任總河長。[21]“一把手”治理是理解科層制下官員行為的基本邏輯，其典型特征就是在某一行政轄區內，轄區的黨政主要負責人擁有的權力與其承擔的責任呈高度正相關的關系。

首先，“治河先治污，治污先治人，治人先治官”，由地方黨政主要負責人擔任河長，將流域治理責任明確到人，并形成明確的績效考評機制和責任追究機制。其次，隨著流域治理責任在“一把手”的治理任務清單中的優先級不斷上升，“一把手”對政策的注意力和重視程度、調動行政轄區內資源投入治理的力度，以及治理制度的落地執行力都將同步上升。再次，“一把手”擁有的強激勵和強懲罰權力，有利于化解部門間的碎片化行政、拓展部門間的合作邊界。最后，縣級及以上行政級別設置的河長制辦公室，能承擔流域治理中的日常協調督進工作。河長體系規模龐大，人員更迭頻繁，河長制辦公室在一定程度上緩解了因“一把手”變動而產生的治理政策強度波動和部門間合作力度波動等問題。

(二)政府間合作治理的生成邏輯：任務分級包干

作為對計劃式治理的解構，包干式治理發端于小崗村對家庭聯產承包責任制的實踐探索，即國家轉變為發包方，將生產任務“發包到戶”，農戶轉變為承包方，以戶為單位“包干到戶”。包干式治理的核心邏輯就是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。農業生產領域的包干式探索很快被其他領域借鑒，其中影響力最大的莫過于“分灶吃飯”的財政包干制。在此基礎上，學界敏銳地注意到，包干式治理是理解我國政府間關系和政府治理方式的關鍵概念。河長制正是包干式治理在流域治理領域的具體體現，它從兩個方面強化了地方政府的治理主體責任：第一，設立省級總河長，在空間上統管省域內所有河道，在組織上統帥省域內所有河長；第二，省域內主要河流分別設立河長，流經的市、縣、鄉分級分段設立河長，大河長管理小河長。

河長制的另一個典型特征就是治理任務沿行政級別層層發包。來自上級政府也就是上級河長的強合作約束，強化了下級政府間的合作，使一系列的強懲罰或強激勵機制得以應用，政府間合作呈現強命令式合作的態勢。由此可知，我國政府治理的縱向行政發包和橫向晉升競爭之間的關系，不僅是靜態互補的[1]27，也是動態互構的。一方面，隨著上級政府重視程度和行政發包程度的提高，下級政府間圍繞發包任務而開展的“政治錦標賽”也會愈發激烈；另一方面，競爭加劇并不必然意味著合作的衰退，政府間的良性競爭不僅不排斥合作，反而有利于合作的加深。以提高企業排污標準為例，如果只有流域左岸的政府提高排污標準，高污染企業就會轉移到流域右岸，造成1+0=0的無效治理。因此，對上級政府和河長而言，流域上下游、左右岸的所有下級政府和河長必須合作，才能確保政府間橫向競爭的公平性，也才能實現屬地范圍內流域的整體治理。

(三)多中心合作治理的生成邏輯：官民雙軌合力

河長制的第三個重要特征是探索政府、市場、社會等力量參與流域治理的具體模式，明確多中心合作治理的對接邊界。依據政府介入程度的不同，企業參與流域治理的方式主要有兩種。第一，企業自主治理。由于水污染的主要來源是企業，因此，除政府監管外，多中心治理理論強調通過行業準入、排放管理、技術升級等方式實現企業的自主治理。第二，政府與企業合作治理。政府將部分治理任務外包給企業，企業則通過發揮自身的專業化技術和管理優勢，在投入與產出之間尋求最優邊際，最終實現政府與企業雙贏。如信息技術類企業參與河長制信息平臺、河長制APP的開發與運營；又如生物技術類企業參與將藍藻等污染物轉為沼氣、肥料等資源物的實驗，變廢為寶，實現污染物資源化綜合利用。

社會參與流域治理也可以依據政府介入程度劃分為兩種方式。第一，群眾自發組織治理。除了成立各類環保社團、開展環保志愿活動等直接治理外，群眾作為水環境改善的直接受益者，更重要的是發揮宣傳和監督作用。“雙河長制是一個快速反應機制，是一個信息對稱、透明的機制，是政府和民間的直通車。民間河長享有話語權，政府河長則負責解決問題，接受監督。”[22]作為政策發展過程中的再次創新，民間河長成為協助政府河長完善流域治理的重要力量。第二，政府組織群眾治理。在人口大流動和治理精細化的時代，如何有效地將群眾組織起來，不僅是政府治理面臨的難點，更是黨的群眾工作的難點。受到管理幅度、管理精力、管理成本等因素制約，在流域治理中，政府普遍采取以點帶面的間接組織方式。在誰來組織的問題上，政府傾向于選擇具有組織經驗和社會威望的退休老黨員、老干部等，理由有四點：一是他們擁有一定的政治資源和社會資源，熟悉地方情況；二是他們有良好的組織性，政治覺悟高；三是他們有服務熱心和時間；四是他們的文化素質較高，有一定的政策建議能力。在組織形式的問題上，政府更注重微信、微博、手機APP等互聯網技術的應用，此外，政府也可能采取其他組織方式。比如，江西省的部分公益性崗位向社會弱勢群眾傾斜，全省河道保潔員中貧困戶占比超過1/3[23]；江蘇連云港化工區從企業中選拔一批人員，協助環保部門及時查處企業違法排污行為。[24]

五、結 語

在新的工業化發展階段，地方政府面臨向高質量轉型和對環境污染治理的雙重壓力。本文認為，重新將流域治理置于優先治理的任務清單，積極創新治理制度，河長制是一種不錯的選擇。從學理層面講，雖然有研究認為河長制不過為行政發包制提供了一個新的實踐案例，并無突出的理論價值，但這種觀點忽視了在河長體系的末端治理空間被進一步壓縮，治理任務經過層層發包突破了最小行政級別，實現了流域治理體系的重構。河長制打通了流域治理的“最后一公里”，促使地方政府實現對轄區內流域空間的全方位、無死角管控和整體性、綜合性治理，在一定程度上有效化解了流域治理困境。

然而，作為一項正在建設和發展中的制度，河長制也面臨著一些問題。例如，如何有效地將河長制從運動式治理轉化為常態化治理，并且保持治理效果不變？如何防止官員利用職權之便向企業尋租，導致市場主體的公平競爭機制被破壞？如何更加充分地利用互聯網技術來吸納并組織社會各方力量參與治理？如何加強空間壓縮后各治理單元之間的溝通協調力度，以便深化合作？除了在制度范圍內提出有針對性的優化方案外，學界還試圖從治理文化，特別是優秀傳統治理文化、參與式治理文化等方面促進制度建設。黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的命題，然而，現代化的治理體系不僅包括現代化的治理制度，更應該包含現代化的治理文化，這樣才能保證現代化治理體系的有效運轉。因此，如何通過流域治理文化的現代化促進流域治理體系的現代化是下一步亟需解答的問題。