環(huán)境執(zhí)法效能影響因素的實證分析
——基于對環(huán)保工作人員的調查

龔宏齡

(重慶大學公共管理學院，重慶400044)

一、引 言

生態(tài)環(huán)境是關系民生與可持續(xù)發(fā)展的重要問題。近年來，我國生態(tài)環(huán)境質量顯著改善，但仍然存在不少問題和挑戰(zhàn)。據統(tǒng)計，2017年，全國338個地級及以上城市中，有239個城市環(huán)境空氣質量超標，占70.7%；原國土資源部對全國 223個地市級行政區(qū)5 100個監(jiān)測點的地下水水質監(jiān)測結果顯示，水質為較差級和極差級的監(jiān)測點分別占51.8%和14.8%；第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結果顯示，全國荒漠化土地面積為261.16萬平方千米、沙化土地面積為172.12萬平方千米。[1]各種環(huán)境污染問題如水污染、鎘污染、砷污染、藍藻危機、毒水事件、血鉛超標、原油泄漏等層出不窮。而從全球范圍來看，根據耶魯大學最新發(fā)布的《2018全球環(huán)境績效指數》(EPI)，中國的環(huán)境績效指數排名位列第120位，空氣質量位列倒數第4名；以往幾次EPI排名中，中國分別位居第94位(2006年)、105位(2008年)、121位(2010年)、116位(2012年)、118位(2014年)、109位(2016年)。①數據分別來源于2018 EPI Report、Pilot 2006 EPI Materials、2008 EPI Materials、2010 EPI Materials、2012 EPI Materials、2014 EPI Materials、2016 EPI Full Report。由此可見，我國環(huán)境污染問題依然嚴峻，生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設任重道遠。

自1979年《環(huán)境保護法(試行)》出臺以來，我國已陸續(xù)頒布實施了30余部涉及資源節(jié)約與環(huán)境保護的法律、55項與環(huán)境相關的行政法規(guī)、250多項國務院發(fā)布的涉及資源環(huán)境的規(guī)范性文件，至于各種部門規(guī)章、環(huán)境政策以及政策法規(guī)解釋，更加不勝枚舉。[注]筆者根據生態(tài)環(huán)境部網站公布的政策法規(guī)信息統(tǒng)計而來。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設和環(huán)境保護被放在更為突出的戰(zhàn)略地位，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，要“牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”“以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。”[注]十八大提出“完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度”；十八屆三中全會提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”；十八屆五中全會提出“以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度”；十九大進一步強調“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”。與此同時，一系列關于生態(tài)環(huán)境保護的配套政策相繼出臺，使得環(huán)境保護體制架構進一步完善，環(huán)境保護工作以前所未有的高度、力度和深度縱深推進。

但是，為何環(huán)境污染防治制度體系不斷完善，而環(huán)境污染問題依然頻發(fā)、環(huán)境違法事件仍然屢禁不止，甚至出現(xiàn)環(huán)保部門“33張罰單難阻違法排污”[2]的難題呢？有人指出，環(huán)境書面立法具有多大的法律效力，最終取決于這些書面立法在多大程度上被有效執(zhí)行。[3]在污染防治過程中，環(huán)境執(zhí)法承擔著將環(huán)境保護目標轉化為現(xiàn)實效果的關鍵性橋梁作用，因此，環(huán)境質量改善難、污染事故頻發(fā)必然在某種程度上與環(huán)境執(zhí)法問題存在聯(lián)系。雖然近年來環(huán)境執(zhí)法水平已有所改善，但不可否認，環(huán)境執(zhí)法依然是現(xiàn)階段我國環(huán)境保護最為薄弱的環(huán)節(jié)。根據筆者對環(huán)保工作人員的調查，51.5%的受訪者認為“環(huán)境執(zhí)法”是環(huán)保領域最大的難題。因此，強化環(huán)境執(zhí)法工作、提升環(huán)境執(zhí)法效能是當前階段改善環(huán)境質量、補齊生態(tài)環(huán)境短板的重要課題。那么，在環(huán)境執(zhí)法中究竟存在哪些主要問題？環(huán)境執(zhí)法效能究竟受哪些因素的影響呢？本文將以此為中心展開研究。

二、環(huán)境執(zhí)法效能的影響因素：研究設計

(一)分析框架

環(huán)境執(zhí)法是踐行環(huán)境法律制度體系、促進環(huán)境質量改善的過程。經驗表明，由于各種環(huán)境執(zhí)法問題的存在，環(huán)境質量改善的實際效果與環(huán)境保護目標之間往往存在差距。對于環(huán)境執(zhí)法問題，已有研究認為主要存在“一低二高三難”[4]、以罰代刑[5]、執(zhí)法依據不足、執(zhí)法效能低下、地方性差異明顯[6]、執(zhí)法力度不足、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法權利/權力結構不均衡[7]、執(zhí)法機制不完善、執(zhí)法權限分配不合理[8]、執(zhí)法機構職能交叉、執(zhí)法機構內部組織架構重復、缺乏專門的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調機構[910]、與刑事司法之間銜接不協(xié)調[11]等問題。這些研究從宏觀視角對環(huán)境執(zhí)法效能以及各種結構性問題作了總體概述，但對于環(huán)境執(zhí)法各種結構性問題之間的關聯(lián)，以及作為結果的環(huán)境執(zhí)法效能與影響該效能的結構性要素之間的關系缺乏實證角度的探討。本文將借用“結構-功能”框架，從實證角度分析和探討環(huán)境執(zhí)法中的主要結構性問題及其對環(huán)境執(zhí)法效能的影響機理。

“結構-功能”是結構功能主義理論的基本分析概念。該理論認為，結構是一系列相對穩(wěn)定和規(guī)范化的社會或具有相對持久的規(guī)范的系統(tǒng)[12]，這些系統(tǒng)由不同的角色組合而成，并具體為“特定行為主體所構成的組織安排、反復出現(xiàn)的行為方式或不同角色之間相對穩(wěn)定的關系”；而功能則是指與此類行為主體的行為方式之目的和過程相關聯(lián)的影響或行為結果。[13]在所有的政治體系中，特定政治結構實際上都發(fā)揮著相應的功能。而且，隨著政治的發(fā)展，其結構不斷分化，“在分化中角色發(fā)生變化，變得更加專門化或自主化，出現(xiàn)了新型的專門角色，出現(xiàn)或創(chuàng)造了新的專門化的結構和次體系”[14]。這種結構的分化有助于促進功能的專門化，但分化也會帶來結構之間交流和協(xié)調困難的問題[15]，尤其當不同部門具有相似或緊密相關的功能時，該功能的實際履行情況就很容易遭受挫折。

從結構功能主義的主要思想來看，該理論強調結構性要素且關注角色的行為活動，但存在對自身的成員知之甚少以及對行動者主體性的不信任。[16]而實際上，行動者是結構要素的承載主體，結構的有效運轉、系統(tǒng)預期功能的達成往往有賴于“行動者的介入”[17]。在現(xiàn)實生活中，“個人在不同的場域受不同的、超越利益計算的因素影響，他們的自由裁量意志與制度規(guī)約一同，構成激勵他們做出選擇的約束集，進而指引行動者做出行為選擇”，同時，結構又“為個人的自由意識和能動性設定邊界和條件”，因為“任何行動者無不受結構之規(guī)定，行動者雖然有個人意志，但是不可避免地依賴于其他行動者的反應，個人自由意志的發(fā)揮受到結構制約和影響，人們通過交流、行動、互動強化對結構的認識，探尋抗爭或合作的邊界。”[18]因此，筆者認為，雖然結構因功能而生，但并不能夠使之必然充分實現(xiàn)，因為結構本身的問題比如角色分化會帶來相互之間的交流和協(xié)調等難題，除此之外，功能的實現(xiàn)還受到行動者的認識和意志的影響。

對于環(huán)境污染及其惡化的原因，已有研究主要從經濟發(fā)展與環(huán)境保護在不同區(qū)域的地位差異[19]、地方政府稅收負擔和稅收競爭[2021]、央地財政分權[2223]以及早期唯GDP論的官員晉升制度[24]等宏觀和中觀制度層面予以歸因，而對于微觀結構要素的實證探討較為缺乏，而且缺少從行為主體認知和意識角度對環(huán)境執(zhí)法效能的影響分析。基于此，本文在探討環(huán)境執(zhí)法中的“結構-功能”問題時，將環(huán)境執(zhí)法所涉主體包括執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾的認識和意識[注]本文是基于對環(huán)保工作人員的調查研究，因此，這里各種主體的認知意識是基于環(huán)保工作人員的感知。也納入考察范圍。為便于區(qū)分作為“結果和影響”的“功能”與結構所承擔的“職能”，本文用“效能”來替代“功能”一詞。按照“結構-認知-效能”的路徑，結合前期針對環(huán)保部門工作人員的調查走訪情況，本文將環(huán)境執(zhí)法中的結構性要素歸納為環(huán)保部門權責配置、執(zhí)法主體安排以及執(zhí)法機制設計三個維度(各個維度的具體測量指標見后文)，并初步提出以下假定(見圖1)：

圖1 初步研究假定[注]本文圖表中，環(huán)保部門權責配置、環(huán)境執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機制設計、環(huán)境執(zhí)法所涉及主體對于環(huán)境保護的認知意識、環(huán)境執(zhí)法效能，分別簡稱為權責配置、主體安排、執(zhí)法機制、認知意識、執(zhí)法效能。

H1：環(huán)境執(zhí)法的結構性要素不是獨立存在的，它們之間具有緊密關聯(lián)性。具體而言，H1(a)執(zhí)法主體在人財物以及編制等方面合理安排的程度與環(huán)保部門權責配置的清晰合理程度存在正相關性；H1(b)執(zhí)法主體在人財物以及編制等方面安排的合理程度與環(huán)境執(zhí)法機制設計的完善程度存在正相關性；H1(c)環(huán)保部門權責配置的清晰合理程度與環(huán)境執(zhí)法機制設計的完善程度也存在正相關性。

H2：環(huán)境執(zhí)法中的結構性要素對于環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響。其中，H2(a)環(huán)保部門權責配置越清晰合理則越有利于環(huán)境執(zhí)法效能的提升；H2(b)環(huán)境執(zhí)法主體在人財物以及編制等方面安排越合理則越能增強環(huán)境執(zhí)法效能；H2(c)環(huán)境執(zhí)法機制設計越完善則越能促進環(huán)境法律政策從文本轉化為實際效能。

H3：環(huán)境執(zhí)法主體(包括執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾)對于環(huán)境保護的認知意識也對環(huán)境執(zhí)法效能產生顯著的正向影響，即這些主體對于環(huán)境保護工作越重視、環(huán)保意識越強、參與越積極，則環(huán)境執(zhí)法效能越容易彰顯。

H4：環(huán)境執(zhí)法主體的認知意識也受到環(huán)保部門權責配置、執(zhí)法主體安排以及執(zhí)法機制設計等結構性因素的制約和影響。其中，H4(a)、H4(b)、H4(c)分別意味著，環(huán)保部門權責配置的清晰合理程度、執(zhí)法主體人財物以及編制等安排的合理程度、執(zhí)法機制設計的完善程度會正向影響執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門對于環(huán)境保護工作的重視程度，與此同時，也會正向影響執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保意識。

(二)數據來源及研究方法

為深入了解環(huán)境執(zhí)法效能狀況及其影響因素，本文采用問卷調查法來收集研究所需的資料和數據。環(huán)境執(zhí)法是對環(huán)保法律政策與制度體系的踐行過程，環(huán)保職能部門尤其從事環(huán)境保護的實務工作者對于環(huán)境執(zhí)法有著直接而深入的了解，因此，本研究以環(huán)保工作人員為對象展開調查。由于針對環(huán)保工作人員的大樣本調查難度大，采用完全隨機抽樣可行性較低，因此本文通過滾雪球的便利方式對陜西、重慶、湖南等地的環(huán)保工作人員進行問卷調查，并針對其中的重點問題與部分環(huán)保工作人員進行訪談以提升調查數據的質量。

表1 受訪環(huán)保工作人員的主要特征

本次調查共發(fā)放問卷234份，其中有效問卷233份，問卷有效率為99.6%。從有效問卷的總體情況來看，地域分布相對均衡，其中有75份調查數據來源于陜西、78份來源于湖南、80份來源于重慶。在233位受訪對象中，男性受訪者占比較大，且總體上呈現(xiàn)隊伍年輕化(82.4%的受訪者處于26～45歲)和高學歷特征(本科及以上的受訪者占比76.4%)；在受訪對象的來源上，以區(qū)縣環(huán)保部門和市級環(huán)保部門居多，二者占比達到總受訪人數的79.9%(見表1)。這與環(huán)境執(zhí)法以地方環(huán)境行政執(zhí)法機構為主體的現(xiàn)實情況具有一致性，因而有助于確保研究結論的合理性和應用價值。

結合關于環(huán)境執(zhí)法問題研究的已有文獻以及前期針對環(huán)保部門工作人員的調查走訪情況，該問卷主要從環(huán)保部門權責配置、環(huán)境執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機制設計、環(huán)境執(zhí)法所涉及主體對于環(huán)境保護的認知意識、環(huán)境執(zhí)法效能等五個維度的問題展開。每個維度又包括幾個具體指標，其中環(huán)保部門權責配置主要從環(huán)保事權分散(R1)、環(huán)保部門權責不匹配(R2)、環(huán)保目標與其他部門目標存在沖突(R3)、其他政府部門不配合(R4)等角度予以測量；執(zhí)法主體安排主要從執(zhí)法經費不足(L1)、執(zhí)法裝備落后(L2)、執(zhí)法隊伍編制短缺(L3)、執(zhí)法專業(yè)人員少(L4)、執(zhí)法隊伍規(guī)范化程度低(L5)等角度予以測量；環(huán)境執(zhí)法機制設計主要從與刑事司法銜接欠佳(M1)、執(zhí)法形式化表面化(M2)、環(huán)保信息公開度不足(M3)、環(huán)境執(zhí)法考核評議機制不完善(M4)、環(huán)境執(zhí)法透明性不足(M5)、對污染企業(yè)的終身追責機制不健全(M6)等角度予以測量；環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識主要從執(zhí)法人員對環(huán)保工作的認知不足(A1)、公眾參與意識低(A2)、污染者追求短期利益無視環(huán)保要求(A3)、地方政府對環(huán)保工作重視不足(A4)、其他部門環(huán)保意識淡薄(A5)等角度予以測量；環(huán)境執(zhí)法效能主要從追究違法責任難(E1)、違法證據獲取難(E2)、污染者屢罰不改(E3)、多頭執(zhí)法效率低(E4)、治污成本高(E5)等角度予以測量。問卷采用李克特量表形式，量表賦值為：1=不存在、2=很輕微、3=一般化、4=比較嚴重、5=非常嚴重，具體指標的描述性統(tǒng)計囿于篇幅不單獨列出。

本文旨在探討環(huán)境執(zhí)法中的結構性問題之間、這些問題與環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識之間的關系，以及它們對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響。環(huán)境執(zhí)法的結構性問題和主體認知意識都是潛在的理論變量，很難通過直接觀測得到相應數據。傳統(tǒng)的回歸分析只能檢驗可直接觀測到的變量之間的關系，無法對潛在變量之間的相互關系進行分析，而結構方程模型則可以同時探討多個指標與潛在變量之間、多個潛變量之間更為復雜的關系，因此，本研究借助AMOS軟件，對各個維度的潛變量進行測量模型評估，以檢驗各個潛變量同與之相應的觀測指標之間的擬合程度，進而運用結構方程模型(SEM)對本文所提出的理論假設進行分析和檢驗。

三、環(huán)境執(zhí)法效能的影響因素：實證分析結果

(一)測量模型的擬合度分析

為了評估各個維度測量模型的有效性，本文先對每個維度的觀測變量作驗證性因子分析。在本研究中，環(huán)保權責配置、執(zhí)法主體安排、執(zhí)法機制設計、主體認知態(tài)度、環(huán)境執(zhí)法效能等五個維度是潛變量，分別對應若干測量指標，且每個指標均被預設為只表征其中一個潛變量。在模型擬合度檢驗中，采用卡方與自由度之比、GFI、AGFI、RMSEA、SRMR 、CFI、TLI作為觀測參數。根據常用標準，卡方/自由度<3、GFI>0.9、AGFI>0.9、RMSEA <0.08、SRMR<0.08、CFI>0.9、TLI>0.9時，說明模型與數據的擬合度比較理想。在本研究的實際數據檢驗中，基于對因子載荷與擬合指數的考慮，剔除了一些冗余指標(因子載荷在0.6以下的)以增強測量模型與數據之間的擬合效果(見表2)，剩余因子及其載荷值詳見表4。

表2 各個維度測量模型的擬合度指數

從表2可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門權責配置、環(huán)境執(zhí)法機制設計、環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識和環(huán)境執(zhí)法效能這四者的卡方/自由度的值皆小于3，GFI、AGFI、CFI、TLI的值均大于0.9，RMSEA和SRMR的值均小于0.08；執(zhí)法主體安排這個維度在剔除冗余指標后只剩下三個觀測變量，說明信息恰好辨識。由此而言，上述測量模型的各項擬合指數都比較理想，說明本文所預設的五個維度(環(huán)保部門權責配置、環(huán)境執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機制設計、環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識和環(huán)境執(zhí)法效能)具有良好的擬合效果。

(二)信度與效度檢驗

為了考察問卷內容的一致性和測量結果的準確程度，在評估了各個維度測量模型的擬合度之后，還需要對各維度變量的信度與效度進行檢驗。對于信度，本文主要采用Cronbach α系數進行檢驗。經檢驗，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識、環(huán)保部門的權責配置、環(huán)境執(zhí)法機制設計、執(zhí)法主體安排和環(huán)境執(zhí)法效能的Cronbach α值均超過了0.8(見表3)。由此表明，這些維度所對應的測量指標信度良好，各維度內部具有良好的穩(wěn)定性和一致性。

表3 潛變量的相關系數及Cronbach α

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的統(tǒng)計水平上顯著。

從表3還可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識、環(huán)保部門的權責配置、環(huán)境執(zhí)法機制設計、執(zhí)法主體安排和環(huán)境執(zhí)法效能之間的相關性都通過了顯著性檢驗，且都為正值。這表明，H1關于執(zhí)法主體安排、環(huán)境執(zhí)法機制設計、環(huán)保部門權責配置等結構性要素相互之間具有正向關聯(lián)性的假設是成立的。這意味，在環(huán)境執(zhí)法中，三者牽一發(fā)而動全身，因此，需要三管齊下，從不同角度合力推進予以完善。

圖2 環(huán)境執(zhí)法效能影響因素的模型結果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的統(tǒng)計水平上顯著。

對于問卷效度，本文主要從區(qū)別效度和收斂效度予以考察。對于區(qū)別效度，“如果每個因子與其他因子的相關系數均低于其Cronbach α值，則認為有較好的區(qū)別效度。”[25]從表3可以看出，盡管各個潛變量之間具有較高的相關系數，但這些系數均小于與之相對應的Cronbach α值，因而表明各個維度的變量之間具有較良好的區(qū)分效度。收斂效度主要通過標準化因子載荷Std.、題目信度SMC、組成信度CR和平均方差萃取量AVE來衡量，這些數值越高說明該維度內部指標的一致性越強、變量選擇越合理、收斂效果越佳。在本研究中，如表4所示，上述指標(Std.>0.6且達到顯著性水平，SMC>0.4，CR>0.8，AVE>0.6)均達到比較理想的水平，表明各個維度內部具有良好的收斂效度。

(三)結構方程模型結果

對結構方程模型的分析同樣需要檢驗其模型擬合度。此處對于環(huán)境執(zhí)法效能影響因素的結構方程模型擬合度檢驗，采用與前述測量模型擬合度評估指標相一致的標準。結果表明(見表5)，該模型的擬合指數皆在可接受范圍內。由此而言，本文所提出的環(huán)境執(zhí)法結構要素、主體的認知意識與環(huán)境執(zhí)法效能之間關系的框架在總體上是成立的。

在此基礎上，得出環(huán)境執(zhí)法結構要素、主體的認知意識與環(huán)境執(zhí)法效能之間關系的最終模型(見圖2)。根據模型的路徑系數及相關指標可以發(fā)現(xiàn)，除了H2(a)和H4(b)之外，其余理論假設均通過了顯著性檢驗，其中H2與H3對應模型的R2=0.849，H4對應模型的R2=0.878，說明自變量的選擇比較理想。

表4 各個維度的參數檢驗、信度及效度

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的統(tǒng)計水平上顯著。

表5 結構方程模型擬合度指標

具體而言，環(huán)境執(zhí)法主體安排對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響在0.1的顯著性水平上通過檢驗，執(zhí)法機制設計對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響在0.01的顯著性水平上通過檢驗，且二者的路徑系數均為正值，由此證明H2(b)和H2(c)的假設成立，即環(huán)境執(zhí)法主體安排與執(zhí)法機制設計對于環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響。從此次調查結果來看，環(huán)保部門權責配置對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響沒有通過顯著性檢驗，這與以往基于直觀經驗的研究結論有所差異。這可能是因為，在受訪者的感知當中，權責配置相較于執(zhí)法主體安排和執(zhí)法機制設計而言更為抽象，因此對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響不如后二者那樣直接(在后續(xù)分析得到證實)。

環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識對于執(zhí)法效能的影響在0.01的顯著性水平上通過檢驗，且對應的路徑系數為正值，因此H3的假設成立，即環(huán)境執(zhí)法工作人員的認知水平、地方政府及其職能部門對環(huán)保工作的重視程度、執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保意識對于環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響，從而驗證了主體認知意識在環(huán)境執(zhí)法中的能動作用。

環(huán)保部門的權責配置和環(huán)境執(zhí)法機制設計對于環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識在0.01的顯著性水平上通過檢驗，且對應的路徑系數皆為正值，由此證明了H4(a)和H4(c)的假設，即環(huán)保部門的權責配置越清晰合理、環(huán)境執(zhí)法機制設計越完善，那么執(zhí)法工作人員的認知越充分、地方政府及其職能部門對于環(huán)保工作越重視、執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保意識越強。從此次調研的結果來看，環(huán)境執(zhí)法主體安排對于主體認知意識的影響沒有通過顯著性檢驗。這與直觀經驗中資源配置如編制對于行為主體尤其執(zhí)法工作人員具有重要影響的觀念不符。這一結論在某種程度緣于，對于受訪者而言，環(huán)保工作是其本職，對本職工作的認知態(tài)度更多是出于一種責任和使命，并不直接受人財物以及編制等具體安排的顯著影響；另一種可能性在于，受訪者是環(huán)保工作人員，因此，當問及人財物以及編制等方面的安排對于其工作認知的影響時，他們極有可能隱藏其真實偏好。

此外，模型結果顯示，雖然環(huán)保部門權責配置對環(huán)境執(zhí)法效能沒有直接影響，但卻對環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識具有顯著影響，而這種認知意識又進一步影響環(huán)境執(zhí)法效能。因此，可以說，主體認知意識在環(huán)保部門權責配置與環(huán)境執(zhí)法效能之間具有中介作用，環(huán)保部門權責配置通過主體認知意識間接影響環(huán)境執(zhí)法效能；同理，環(huán)境執(zhí)法機制對執(zhí)法所涉主體認知意識以及執(zhí)法效能都具有顯著影響，而主體的認知意識又顯著影響環(huán)境執(zhí)法效能，因此，在環(huán)境執(zhí)法機制與環(huán)境執(zhí)法效能之間，執(zhí)法所涉主體的認知意識也具有中介作用。對此，有受訪工作人員指出：“行為主體的認知水平，尤其利益相關者的環(huán)保意識和態(tài)度對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響顯而易見。在執(zhí)法實踐中，體制機制上的問題不僅會加劇環(huán)境執(zhí)法相對人的僥幸心理，還會使環(huán)境污染防治法律制度體系的權威和信用受到損害，從而進一步惡化環(huán)境執(zhí)法的外部環(huán)境，進而影響預期環(huán)境保護目標的達成。”[注]來自對重慶市XX環(huán)保局工作人員的訪談筆錄，20180713。

從模型的回歸系數來看，對于環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識的影響而言，環(huán)保部門權責配置和環(huán)境執(zhí)法機制設計的權重都比較大。后續(xù)訪談結果表明，“環(huán)保職能一分為三(污染防治職能、資源保護職能、綜合調控管理職能)，各個職能又分散由若干不同的業(yè)務主管部門來承擔，導致環(huán)境執(zhí)法主體力量分散、多頭執(zhí)法問題突出，而這些問題又進一步使得執(zhí)法者瞻前顧后、力不從心，相關職能部門出于各自利益考慮消極應對，執(zhí)法相對人則恰好有機可乘。”[注]來自對貴州省XX環(huán)保局工作人員的訪談筆錄，20180717。對于環(huán)境執(zhí)法效能的影響程度，從直接效果來看，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識尤為顯著。由此而言，就本研究而言，在各種結構性要素之外，環(huán)境執(zhí)法所涉主體對于環(huán)境保護的認知意識對環(huán)境執(zhí)法效能具有十分重要的影響。這與傳統(tǒng)研究將環(huán)境污染問題及其惡化歸因于制度結構的主張存在一定差異。

四、結論與建議

在問卷調查的基礎上，采用結構方程模型分析環(huán)境執(zhí)法效能的影響因素，結果表明：(1)在各種結構性要素中，環(huán)境執(zhí)法主體的人財物及編制安排和執(zhí)法機制設計對于環(huán)境執(zhí)法效能具有直接而顯著的正向影響，環(huán)保部門權責配置的清晰合理程度對于環(huán)境執(zhí)法效能具有間接正向影響；(2)在結構性要素之外，所涉主體(如執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人及公眾)的認知意識對于環(huán)境執(zhí)法效能也具有顯著的正向影響，這種影響程度甚至超過了其它因素，而且，它在環(huán)保部門權責配置與環(huán)境執(zhí)法效能之間、在環(huán)境執(zhí)法機制與環(huán)境執(zhí)法效能之間具有中介作用。

基于此，筆者認為，強化環(huán)境執(zhí)法效能、提升生態(tài)環(huán)境質量，必須強化相關主體對于環(huán)境保護的認知意識。具體而言：首先，要提升環(huán)境執(zhí)法工作人員的認知水平，增強其嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的意識，防止在具體案件中瞻前顧后和“選擇性執(zhí)法”；其次，要強化環(huán)境保護和綠色增長在地方發(fā)展目標中的權重，轉變地方政府“發(fā)展優(yōu)先”[26]的理念，從而提升相關職能部門的環(huán)境意識、增強其配合環(huán)境執(zhí)法的積極性；再次，要加強對執(zhí)法相對人的環(huán)保教育，尤其注重從完善環(huán)境污染防治長效機制的角度增強其環(huán)保意識，防止因追求短期經濟利益導致的對生態(tài)環(huán)境的持久性損害；最后，要在日常生活中提升普通公眾的環(huán)境知識水平、增強其參與保護環(huán)境的主體意識，減少因公眾環(huán)保意識淡薄、參與積極性不足以及“鄰避型參與”導致的低效能執(zhí)法問題。

由于環(huán)境執(zhí)法機制、執(zhí)法主體安排以及環(huán)保部門權責等結構性要素對于環(huán)境執(zhí)法效能具有重要影響，而且，環(huán)境執(zhí)法所涉主體的認知意識也受這些因素的影響和制約，因此，完善這些結構性要素仍然是環(huán)境保護領域的重要議題。根據第十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》關于“深化行政執(zhí)法體制改革”和“整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍”的重要思想，對于環(huán)境執(zhí)法工作的強化可以從以下幾個方面著力：

一是完善環(huán)境執(zhí)法機制，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序。具體而言，完善環(huán)保部門與其它涉事平行機構以及刑事司法機構之間的銜接協(xié)調機制，提高環(huán)境執(zhí)法效率；完善對污染環(huán)境且屢禁不止者的強制整改措施、對重大污染事故主體的終身追責機制，防止污染環(huán)境者產生違法不究、執(zhí)法不嚴的僥幸心理，從長遠角度強化環(huán)境執(zhí)法的效果；豐富環(huán)境執(zhí)法方式，減少停產整頓等簡單粗暴執(zhí)法導致的短期“檢查性”效應；完善對環(huán)境執(zhí)法的考核評議機制，避免執(zhí)法機構及其工作人員為完成環(huán)保“指標”所開展的“應急式執(zhí)法”與“刮風式執(zhí)法”；規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序、增強環(huán)境執(zhí)法透明度和信息公開程度，使環(huán)境執(zhí)法公正文明、公開透明，從而增強公眾對環(huán)境執(zhí)法工作的認可與支持。

二是綜合環(huán)境執(zhí)法隊伍，提升執(zhí)法主體能力。具體而言，減少環(huán)境執(zhí)法隊伍種類，對原本分散于各個非環(huán)保部門的同一領域或相近領域環(huán)境執(zhí)法隊伍以及同一部門內設的多支執(zhí)法隊伍加以整合，從而推進環(huán)境綜合執(zhí)法，避免多頭執(zhí)法導致的效率低下問題；環(huán)保部門不僅承擔著項目環(huán)境影響評價、污染物總量控制減排、持證排污監(jiān)督等關卡職能，還將肩負起其他非環(huán)保部門劃轉的環(huán)保職責，這些職責必然需要依靠環(huán)境執(zhí)法隊伍來踐行，因此，有必要在執(zhí)法隊伍編制、執(zhí)法裝備、執(zhí)法經費等硬件資源上予以合理統(tǒng)籌配置，在執(zhí)法隊伍的規(guī)范化程度、執(zhí)法人員專業(yè)素質等軟件上予以強化提升，以增強環(huán)境執(zhí)法能力和效率。

三是統(tǒng)籌環(huán)保事權，合理配置環(huán)保部門權責。具體而言，以生態(tài)環(huán)境部職能轉變?yōu)槠鯔C，以多部委“三定”方案為依據，將原本由國家發(fā)改委、國土、水利、農業(yè)、海洋等非環(huán)保部門承擔的環(huán)保職責，如應對氣候變化和減排、防治地下水污染、流域水環(huán)境保護、農業(yè)面源污染治理、江河湖庫環(huán)境保護等職責，劃轉入生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部及其下屬機構統(tǒng)一負責組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，防止因事權分散、職能交叉導致的交叉執(zhí)法或執(zhí)法真空地帶；合理配置環(huán)保部門權責尤其強化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察職能，將督察地方政府環(huán)境保護責任落實情況的環(huán)境監(jiān)察職能(俗稱“督政”)上收至省級環(huán)保部門，防止因目標沖突導致的環(huán)境執(zhí)法無所適從以及因各種掣肘導致的執(zhí)法疲軟，從而提高環(huán)境執(zhí)法效能和改善環(huán)境綜合質量。

對于環(huán)境執(zhí)法問題，傳統(tǒng)研究主要從直觀經驗角度進行“問題-對策”分析，并將環(huán)境污染及其惡化主要歸因于宏觀和中觀制度層面的因素，進而提出實行“縱向垂直的環(huán)境行政管理”[2728]。本文基于對環(huán)保工作人員的調查研究發(fā)現(xiàn)，不僅環(huán)境執(zhí)法主體安排、執(zhí)法機制設計以及環(huán)保部門的權責配置等結構性要素對執(zhí)法效能存在正向影響，而且，環(huán)境執(zhí)法所涉及的主體包括執(zhí)法工作人員、地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾的環(huán)保認知意識也對環(huán)境執(zhí)法效能具有顯著的正向影響。因此，環(huán)境執(zhí)法效能的提升以及環(huán)境質量的改善需要從環(huán)境執(zhí)法的結構性要素和行為主體的認知意識角度雙管齊下、合力推進。本文嘗試運用“結構-認知-效能”的分析框架，對環(huán)境執(zhí)法效能影響因素進行探索性分析，囿于時間和資源可及性問題，此次調研僅針對部分環(huán)保工作人員展開，所以，主體認知意識也是從環(huán)保工作人員的感知角度來衡量，因此，所得數據未必能精準反應該主題所要探討的內容。那么，地方政府及其職能部門、執(zhí)法相對人以及公眾對于環(huán)境保護的認知意識究竟如何？它們對環(huán)境執(zhí)法效能又有何影響以及如何產生影響？這些問題將成為筆者后續(xù)研究的主題。