20個“一號文件”中的農村40年

張 珺

改革開放4 0年來，中國農民解決了困擾上千年的吃飯問題，告別了已被征收26 00余年的“皇糧國稅”，迎來了土地的“三權分置”。農村發生了巨變，并且其每走一步都影響著整體改革，沒有人能否認，這場持續了4 0年的改革始于農村。同樣不能否認的是，農村在解決舊矛盾的同時，又有新矛盾產生，城鄉差距、貧富差距仍然明顯。黨的十八大之后，中央先后實施了精準扶貧、鄉村振興戰略，農村又趕上了新的機會。

談起農村改革，80歲的中央黨校教授張虎林說，過去4 0年，20個“一號文件”破解了“三農”工作面臨的諸多難題。“一號文件”，是指中共中央每年下發的第一號文件。4 0年來，有20個“一號文件”與“三農”有關，勾勒出了一幅農村改革路線圖。1982年到1986年，中央曾連續下發5個與農業有關的“一號文件”，建立了農村基本經濟制度和市場機制。此后中斷18年，2004年開始，中央“一號文件”重新聚焦“三農”，迄今連續15年。張虎林曾多次參與“一號文件”的調研和起草工作，在他看來，20個“一號文件”，既有“破”也有“立”，既肯定基層探索，也將其與頂層設計結合，試圖給農民更多權利，給農村更多支持，給農業更多反哺。

2000年，中共中央、國務院決定安徽全省為農村稅費改革試點地區。2003年，在試點的基礎上，農村稅費改革在全國全面推開。圖為2000年6月10日，安徽省和縣南義鄉百余名農民手持農業稅納稅通知書，在豐西村農業稅征收點排隊繳納農村稅費改革后的第一筆稅款。

有局限的75號文件

北京西黃城根大街9號，歷經明清民國，閱世數百年計。20世紀80年代，因原國家農委、原中央農研室先后在此辦公，9號院被認為是農村改革的“總參謀部”，著名的5個“一號文件”在此誕生。

首個“一號文件”誕生前，另一份中央文件也對改革開放初期農村工作產生了重大影響，那就是1980年印發的7 5號文件，肯定了包產到戶是一種為解決溫飽問題而采取的必要措施。這是一個進步，但7 5號文件的局限性也很明顯，只規定“在那些邊遠山區和貧困落后地區可以包產到戶，也可以包干到戶”，并沒有完全解決包產到戶的“合法性”問題。

實際情況是，群眾很快就突破了這個規定，包產到戶迅速蔓延。很多農民開始擔心，過去農村政策多變，7 5號文件對包產到戶的肯定，會不會又是一個權宜之計？

1981年8月，9號院的“掌門人”、時任國家農委副主任杜潤生奉命領銜再起草一份文件。這一年，后任國研中心農村部副部長的謝揚大學還沒畢業，便跟隨著9號院的研究員們去了安徽滁縣（現為滁州），對包產到戶、包干到戶做調研，參與到了文件起草的前期工作中。包括王岐山、陳錫文、周其仁在內，3 0多個年輕人拿著8000塊經費，頂著4 2度高溫，走訪了試點“雙包到戶”的滁縣地區周邊8縣，做了十幾項專題調查和典型調查。他們白天走訪，晚上住在老鄉家，看材料，整筆記。

4 0天后，研究員們用麻袋把筆記背回北京。最終形成的總報告得到中央認可，成為1981年全國農村工作會議（中央農村工作會議前身）的討論依據。會后不久，時任國務院領導到東北考察，寫回一封信，建議讓群眾自愿選擇，選上啥就算啥，領導不要硬堵了。據此，杜潤生帶著研究員們開始起草《全國農村工作會議紀要》。

被譽為“中國農村改革之父”的杜潤生，牽頭制訂了1982年到1986年的5個中央“一號文件”，對于家庭承包責任制在中國農村的推廣和完善發揮了不可替代的重要作用。左圖是杜潤生拍攝于2003年5月2日的生活照。

“當時爭議很大。”曾在9號院工作多年的姚監復回憶，杜潤生讓“左”的“右”的老的小的坐在一起討論，情急之時拍桌跳腳的情況屢屢出現，吵得臉紅脖子粗。“杜老一般不先發言，也從來不定調，就讓所有人敞開了說。”謝揚解釋，杜潤生的態度讓討論充分，同時也促使文件制定者反向思考，最終達成各方都能接受的最大公約數。

1981年12月21日，中央政治局通過了這份文件，將“包產到戶、包干到戶”列進“社會主義集體經濟的生產責任制”中，且長期不變。當時已是年底，杜潤生建議文件在1982年元旦發出，成為新年第一號文件，以便受到全黨、全國重視，他的建議被中央采納。

胡耀邦聽到農村干部群眾對首個“一號文件”反映良好后，公開表示“農村工作方面，每年搞一個戰略性文件，下次還要排一號”，杜潤生在文章中這樣回憶。

一切“便宜”的項目已經出臺

第一個“一號文件”下發后不久，國家農委即被撤銷。1982年4月，9號院掛上了中共中央書記處農村政策研究室的牌子，杜潤生任主任。這是那時中共中央和國務院機構中，唯一專門從事農村政策研究的單位。

接下去幾年，每年春節一過，農研室就忙著布置當年的調研題目，為次年的“一號文件”準備。3 0多年后，姚監復憶起那幾年的工作狀態：一年有三分之一的時間在全國各地搞調研，三分之一的時間匯總、統計、討論，另外三分之一的時間起草文件。

新中國成立以后，第一屆全國人大常委會第九十六次會議于1958年6月3日頒布了農業稅條例，并實施至2005年12月3 1日。這一古老的稅種，已延續了26 00余年的歷史。圖為1954年的江西省湖口縣人民政府農業稅稅票。

2005年12月29日下午，十屆全國人大常委會第十九次會議經表決決定，農業稅條例自2006年1月1日起廢止。這意味著8億中國農民從這天開始，依法徹底告別延續了26 00余年的“皇糧國稅”。

林子力和張云千，是農研室各類文件的主要執筆者。1983年的“一號文件”中，林子力寫下“多種形式的農業生產責任制是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。那是前5個“一號文件”中唯一經政治局討論定稿的，另4個都由書記處討論，政治局委員圈閱。

1984年的“一號文件”繼續鞏固成果，提出土地承包期延長到15年以上，并允許農民自理口糧到農村集鎮務工經商，給農村的市場經濟開了口子。

和往年一樣，那次文件的制定過程也充滿爭議。爭論歸爭論，有了前幾年的鋪墊，1984年農村改革開始見到明顯成效，糧食產量、庫存量顯著提高，出現了農產品幾十年來的第一次“倉容危機”，也引發了對農產品流通問題的討論。

原《經濟發展與體制改革》雜志主編王小魯，曾多次參加1980年代“一號文件”的調研工作。他去四川調研時，正趕上柑桔大豐收，地方政府在公路和鐵路設卡，只準供銷社統一收購，禁止私人外運，導致柑桔大批腐爛。造成這一局面的一個原因是，長途販運農產品在當時還被認為是“投機倒把”。

2006年2月，安徽省蒙城縣漆園鎮宮莊村農民王賀朋（左一）花6 6 00元錢購買了一臺拖拉機，為春耕春播做準備。

2006年12月5日，河北省靈壽縣清廉村農民王三妮，對國家取消農業稅政策充滿感激之情。他利用自家辦的小型青銅工藝廠，鑄成巨型青銅“告別田賦鼎”。青銅鼎直徑82厘米、高99厘米，重252千克。

胡耀邦的秘書李漢平在回憶中提及，直到胡耀邦赴山東考察時作了定調，這種局面才有所改變。胡耀邦表示，“長途販運不是投機倒把。他們是搞活經濟、搞活流通，是‘二郎神’不是‘二道販子’”。據此，改革統派購制度、調整產業結構成了1985年“一號文件”的主要內容。

就文件的突破性而言，1985年的“一號文件”是“終結者”。1986年，第五個“一號文件”面世后，業界學界都認為并無重大的政策創新或突破。1986年冬季的某一天，杜潤生和農研室幾位領導聚在北京京西賓館，認為“對于中國農村改革，一切‘便宜’的項目已經出臺，不觸動深層結構，再不能前進一步了”。

“‘一號文件’這種形式應該結束了，政策性語言、號召性的東西已經不起作用。今后需要的是專業的、操作性的甚至是需要專門的法律法令了。”杜潤生在晚年回憶那次相聚時，復述了這番話。

1987年的“一號文件”，已和農村改革無關。“但并不意味著農村改革已經結束，今后要從國民經濟全局改革中尋找前進之路。”杜潤生生前曾這樣對記者說。

“三農”問題不解決不行了

“一號文件”再次聚焦“三農”，已是18年之后。

2004年“一號文件”的主題，是關于促進農民增加收入。張虎林認為，“這是‘三農’問題的重要轉折點，中央又把‘三農’擺在重中之重。”這番話的背景是，改革開放的第一個歷史階段重點在農村，第二階段從1986年開始，重心逐步轉向城市。

1990年后，“三農”領域矛盾開始變得突出。糧食增產下滑，2000～2003年遇到了改革開放之后最嚴重的減產，農民收入從1996年開始一直在低速徘徊，鄉鎮企業面臨倒閉，進城務工路徑逐漸萎縮，城鄉差距拉大。

2008年9月3 0日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤到安徽農村考察。這是胡錦濤在安徽滁州市鳳陽縣小崗村村民關友江家院子里同村民們親切交談，共商農村改革發展大計。

“‘三農’問題不解決不行了。”張虎林覺得2003年遇上了轉機。當年1月召開的中央農村工作會議上，時任中共中央總書記胡錦濤指出，“解決好‘三農’問題是全黨工作重中之重。”那是新世紀首次有總書記出席中央農村工作會議，并作重要講話。此前，中央曾在1997年規定，各個行業、部門的會議，除分管領導外，中央領導一般都不出席和講話。

覺得中央指導方針有了重大改變，張虎林上書中央，建議實行政府補貼，減免農業稅費，并將其作為突破口減輕農民負擔。實際上，減免農業稅費的提議曾被提到高層。1998年洪災剛過，有人建議，借助1999年中華人民共和國成立50周年的契機，減免一年農業稅費，讓農民休養生息。該建議最終未能通過，可各地的探索已經開始。2002年前后，除安徽作為試點省份外，幾個農業經濟發達地區也已停征農業稅，比如浙江寧波作為計劃單列市，實施時未給省里打招呼，“只要財政能承擔，盡力不讓農民來負擔。”

2003年開始任中農辦主任的陳錫文在接受媒體采訪時說，當年9月，主管農村工作的國務院副總理回良玉請示總理溫家寶，提出要盡快制定一個促進農民增收的中央文件。當月3 0日，起草組成立，回良玉擔任總負責人，成員包括9個中央部門和地方的有關人員。政治局常委會將文件稿提交中央農村工作會議討論、修改后，作為2004年中央“一號文件”下發。

時任中財辦巡視員的唐仁健曾說，2004年的“一號文件”本想寫成一份綜合性草案，農林牧副漁面面俱到，但經多次修改，很多內容都去掉了，起草組的目的越來越明確，就是要圍繞增加農民收入這個主題。這也是自2004年開始，連續15個“一號文件”的共性。

2006年11月10日，58歲的寧夏糧農馬海福說：“趕上好政策，先是取消了統籌提留，這兩年又取消了農業稅，現在種糧還有補貼。我家6口人，4 2畝地，每畝地年凈收益達到1000多元，比前些年增加近兩成。”

國研中心農村部原部長徐小青，用“破”和“立”來解釋前后期“一號文件”的不同，“農村改革初期主要是‘破’，要沖破舊體制的束縛；進入新世紀后主要是‘立’，建立國家對農業農村的支持體系，完善體制和建立機制。”

“一號文件”再次聚焦農業，在農民增收問題上建立機制，2004年當年便收到了不錯的效果，糧食大幅增產，農民收入迎來自1997年后增長最快的一年。為防止糧食大豐收后糧價大滑坡，2005年的“一號文件”仍把促進糧食增產、農民增收放在重要位置，并要求“提高農業綜合生產能力”。

那兩年，農業收成都不錯，但無奈此前欠債太多，農村和城市差距依然顯著，農村的基礎設施如水、電、路、房，以及公共服務、社會保障等方面缺陷明顯。農業部農業經濟研究中心主任宋洪遠稱，“那時，有的村里電壓不穩，電視機是‘雪花牌’的，洗衣機是盛糧食的。”

2016年7月18日至20日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在寧夏調研考察。這是7月18日下午，習近平在固原市涇源縣大灣鄉楊嶺村村民馬克俊家同村民代表親切交談。(李濤/攝)

到了“十一五”開局的2006年，中央“一號文件”將主題定為新農村建設，明確提出國家要把對基礎設施建設投入的重點轉向農村，城市反哺農村的新階段正式開始。正是從這一年的1月1日開始，延續26 00余年的農業稅被廢止，中國農民正式告別“皇糧國稅”。

目標是去除農民身份象征

“從‘三農’角度講，基本的方針、路子都涵蓋了。”張虎林如是總結新世紀前3個關于農村的“一號文件”，“2004年、2005年、2006年分別講了農民、農業、農村，建立起‘三農’工作的基本框架。此后每年的‘一號文件’，都是更加具體的工作。”

上述3個“一號文件”發布后的10余年間，農村經歷發展的黃金期，糧食產量提高，農民收入上漲。但放眼全國，城鄉區域發展差距依然突出，每年春節，都會有一波關于返鄉觀察的討論，鄉村凋敝的場景反復呈現，印證農村依舊是全面小康的短板。

因此，新世紀以來數個“一號文件”都強調城鄉發展一體化，將其作為解決“三農”問題的根本途徑，黨的十八大之后，每年的“一號文件”都強調城鄉一體化。

“城鄉發展一體化也曾走過彎路。”張虎林說，有人誤認為城鄉一體化就是把農村人都搬進城里，變成從形式上“消滅”農村。實際上，鄉村和城鎮有不同的功能，城市集聚人口集聚財富集聚技術，輻射帶動經濟發展；農村是生態屏障，為居民提供農產品。黨的十九大將鄉村振興戰略列為全面實現小康社會的七大戰略之一，與城鎮化戰略地位相當。

作為十九大后的開局之年，2018年“一號文件”的主題便是對鄉村振興戰略進行全面部署。

“以前，大家只對城鎮化熱情，但鄉村的振興命中注定、不可回避。”中央農辦原主任、現任人大農業與農村委員會主任委員陳錫文在今年“兩會”期間稱，實現城鄉協調發展，“不能城市像歐洲、農村像非洲。”據農業部農業經濟研究中心主任宋洪遠介紹，比對以往的新農村建設，鄉村振興戰略所處的背景不同、要求不同，而且鄉村振興戰略在目標設定上，分為3個階段，直到2050年。

自2004年開始，宋洪遠連續數年參加“一號文件”起草工作，據他介紹，不算調研階段，“一號文件”的具體起草工作需要3個月左右。宋洪遠說。2018年年初，經多次修改，關于鄉村振興戰略的第20個跟農村有關的“一號文件”如約出臺。談及“三農”，文件中說要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

農民在中國向來就不僅是職業，還是身份的象征。“我們的目標是去除身份象征。”曾多次參與“一號文件”調研的徐小青解釋，這就要求農民的農業平均收入不能比非農業平均收入低。

中國社科院農村發展研究所研究員黨國英告訴記者，一些地方即便家庭農場、規模經營搞起來，農業收入問題也還沒有真正解決。對于這些地區，鄉村振興重在頂層設計、整體規劃，同時還要通過精準扶貧來具體對待、微觀施策，兩者相輔。而精準扶貧不僅需要政府的投入，也需社會積極參與，一些企業已開始介入，平安集團便在今年宣布將啟動總扶貧投入為100億元的“三村建設工程”，面向“村官、村醫、村教”3個方向，實施產業扶貧、健康扶貧、教育扶貧。南方電網廣東公司截至今年6月3 0日，已完成24 5個省直中直駐點貧困村的電網改造升級，助力當地精準脫貧。

綜觀改革開放4 0年，20個“一號文件”已涉及農村改革的方方面面。“但很多方面需長期落實。”在與記者交談中，張虎林稱“三農”問題仍有欠賬，“農民的收入是在提高，但是要看相對數，城鄉差距不小啊。”和農業打了近50年交道的中央農辦原主任陳錫文，今年全國“兩會”期間的發言幾乎句句不離“三農”，他認為當下農村改革、鄉村振興工作中，得考慮最根本的問題，“不能損害老百姓利益，不能做得不償失、傷害民力的事。”