我國土地整治的研究現狀及展望

摘要：隨著國家經濟的快速發展，土地資源的浪費愈加嚴重，土地整治事關重大。伴隨著城市化水平的不斷提高、城市人口的日益增多，社會經濟發展對土地需求的增長與土地數量稀缺性之間的矛盾不可協調，必然導致耕地面積被建設用地大量占用。因此人地會出現矛盾，面對這樣的問題，土地資源的科學性和合理性調配，也就成為重要的工作。本文針對現階段土地資源管理利用存在的問題進行分析，指出加強土地資源管理的措施和建議，并對未來土地整治的方向進行了展望。

關鍵詞：土地整治；土地資源；綜合治理

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.24.024

社會的不斷發展推動城市化的進程越來越快，從而對土地的需求也愈來愈高，土地的供給矛盾必將更趨緊張，而國家為保護耕地采取了一系列的措施限制了農用地向建設用地的轉變，使得現有土地的價格節節攀升，住房成本超過了大多數人的承受能力，也對農村人口向城市人口轉變造成了巨大的影響，進而沒有辦法滿足城市經濟高速發展對勞動力的需求，阻礙了經濟的增長[1]。土地整治規劃是推進土地整治工作的根本，是保障土地整治活動科學、規范、有序開展的重要前提，對于當前土地整治規劃實施中暴露的問題和不足要有針對性地予以解決。如何正確處理發展與土地的關系已經演變成了一個迫切需要解決的問題。

1 土地整治存在的主要問題

由于我國土地整治起步較晚，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出，有關土地整治技術的研究很少，土地整治實踐中非常缺乏技術支撐。因此，切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計。現階段全面構建我國土地綜合整治技術支撐體系主要著手于專業化、標準化等方面是主要任務。

1.1 土地浪費問題

產業園區占地過多，土地浪費現象較為嚴重。以陜西省為例，目前，陜西省現有各類開發區共173個，有些開發區的道路、綠化、辦公等非生產性用地比例過高，土地利用集約程度有待提升，甚至部分開發區工業用地不足30%。據初步估算，全省各類開發區低效率用地以及可開挖待利用的土地至少在30萬畝以上。

工礦建設用地“攤大餅”式蔓延擴張，低效和閑置問題突出。工業用地容積率偏低，空閑荒廢狀態的土地近半數。存在大量未利用地，開發建設力度不夠。若經過開發利用，水資源充足、設施比較完善的土地可用于濕地保護和養殖，其余部分可用作建設用地，可緩解我國工業產業化用地的緊俏現狀[2]。

1.2土地整治資金投入不足

我國土地資源豐富，可挖掘潛力較大，土地整治是一項投資巨大的基礎工程，需要投入的資金數量較大，盡管國家實行土地整治專項資金制度，但是各地經濟發展水平差異很大，在實踐中土地整治大多體現為政府行為，土地整治的資金來源匱乏，主要來源于土地整治專項資金[3]。許多地方財政緊張，沒有固定的資金來源，土地整治很難順利的進行。有的土地整治專項資金使用效率低下，導致無法“用在刀刃上”。從丘陵山區土地整治項目的后期運行情況來看，整理項目存在較為普遍的非農利用與非糧生產情況，致使專項資金并沒有真正達到“保護耕地，提高地力，促進農業生產”的目的。

1.3土地整治項目規劃不到位

一是土地整治項目規劃人員現場工作不深入，對項目區自然、經濟、社會和環境狀況缺乏全面了解。照抄照搬現象較為嚴重，勘察、測量深度和精度不夠。重技術經濟分析論證，忽視縣級論證，參與論證的代表不全面，特別是征求當地鄉（鎮）技術人員和村民代表意見不夠，為走程序而論證。二是項目預算準確程度不高，人為提高或降低投資。三是縣級國土部門技術人員參與不夠，多局限于收集資料和向導角色[4]。因此，在項目實施過程中，絕大多數項目都進行了規劃設計變更，部分項目變更幅度較大，個別項目甚至進行了重新設計。

1.4依法打擊非法用地和違章建筑力度不夠

在城市建設中，進行用地建設時常常會出現建超出范圍、非法用地和亂搭亂建現象，在城郊或農村這種問題更為嚴重。造成這種現象的主要原因是沒有嚴格的規章制度，并且在執行的時候力度不夠，也會出現以罰代建的情況。

2 土地整治相關研究

綜合上述存在的問題，主要反映為[5]：一是重罰款輕打擊；二是重開發輕利用；三是重經驗輕規劃；四是重當前輕長遠。為了使土地管理和利用逐步走向依法、規范、成熟、有序的市場化道路，切實做到節約集約用地，提高土地利用率，須嚴格實施新一輪土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，有序開發用地；加快建設項目用地預審和報批；嚴格執行土地使用標準。具體應采取下列措施：

2.1 法律研究

加強土地整治立法工作，建立以法律法規為中心，專項法規和地方法規相配套的法律法規制度體系[6]。在國家層面上制定土地整治相關法律法規，對土地整治的目的、任務和方法、組織機構及其職能、土地整治參加者的權利與義務、土地整治資金、權屬調整以及成果檢驗等方面作出規定，提升土地整理治法在整個法律體系中的地位，形成科學有效的土地整治運行機制；省、市級地方政府結合本地實際，制定土地整治條例或規劃實施辦法等地方性法規，夯實土地整治工作的法制基礎，使農村土地整治項目管理從可研編制、項目申報、踏勘選址、評審、入庫備案、規劃設計、預決算審核、工程招投標、施工管理、施工質量監督、竣工驗收、利用管護等，形成一個比較完整的工作流程，使農村土地整治工作逐步實現規范化、制度化，把土地整治實施工作納入法治化軌道。

2.2 規劃體系

健全國家、省、市、縣四級土地整治規劃體系，科學編制農村土地整治規劃。土地整治各級規劃定位清晰，各有側重，相互銜接。全國規劃明確我國土地整治的方向、重點和目標任務，是指導全國土地整治工作的綱領性文件；省級規劃分解落實全國規劃任務，確定土地整治的重點區域、重點工程、重大項目和投資方向；市級規劃重點提出土地整治的規模、結構和區域布局，確定重點項目和資金安排；縣級規劃重點確定土地整治和高標準基本農田建設的項目、布局和工程措施，明確實施時序，提出資金安排計劃。農村土地整治規劃要緊密結合土地利用總體規劃和城鄉建設總體規劃，符合區域發展功能定位、資源條件以及國家區域發展戰略，統籌兼顧新農村建設規劃。

“十三五”計劃指出全國土地規劃要求“高標準建設、高標準管護、高標準利用”，土地整治制度和能力建設進一步加強[7]（見表1）。

2.3健全土地流轉機制

建立符合市場經濟要求的土地流轉機制，這是完善土地利用管理的有效途徑。一是探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格；二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務組織是農地市場化的關鍵；三是建立調節機制，防止土地使用權過于集中，以調節土地流轉過程中的壟斷和不公平現象；四是建立和完善農村集體建設用地使用權流轉的稅費體系，參照國有土地使用權流轉的稅費標準，征收營業稅、契稅、土地增值稅等，公平集體土地和國有土地的稅負，實現“同地、同權、同價”。五是建立合理的農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制，理順收益分配關系，確保農村集體和農民成為流轉收益的主要獲得者，同時確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會，造福全民；六是積極推進土地承包經營權依法流轉，鼓勵試點農村宅基地使用權有償退出政策，推動長期進城并在城鎮具有相對固定職業的農民真正轉變為城鎮居民；七是在總結試點經驗和教訓的基礎上，加快推進《土地管理法》等相關法律的修改和完善，從根本上解決農村集體建設用地使用權流轉的法律課題。

2.4技術支撐體系

健全土地整治技術支撐體系，推進管理信息化建設。綜合運用“3S”技術[8]，建立土地整治基礎數據庫和綜合管理信息系統；建立土地整治實施跟蹤系統，強化對土地整治工作的動態監測、科學評價和即時預警，形成保障土地整治順利開展的監管體系；規范管理土地整治從業機構，加強土地整治的人才隊伍建設。

2.5科學規劃

土地綜合整治是一項綜合性工作，涉及面廣、工程量大，科學編制規劃至關重要。規劃編制中，要組織農業、國土、水利等有關部門的專家、學者進行充分論證，通過實地調查和踏勘，對項目區的自然條件、生態環境、新增耕地潛力、群眾參與意愿等進行綜合分析評定，做到匯集民智，集思廣益。規劃編制方案草案出臺后，要通過召開座談會、論證會、在媒體公布等多種形式廣泛征求意見和建議，保證規劃編制的科學性、合理性，切實符合當地實際，以利于長遠發展。

3 結語

21世紀土地整治工程技術最為顯著的特點是使規劃、設計、新材料、新產品、新工藝、信息、監測及標準規范等不同領域進行有效交叉和融合，通過系統集成與自主創新，使土地整治工程技術得到全面提升。未來的土地整治工程技術將以提高土地質量和改善生態環境為主要目標，實現從注重數量向數量、質量、生態管護并重的方向轉變。具體發展方向主要包括：土地整治技術將朝綜合化和集成化方向發展；土地整治工程技術將全面和深入的應用信息化；利用計算機仿真和模擬土地整治生態變遷；土地整治多源異構數據整合與互操作技術等領域的技術開發和工程化研究；土地整治項目規劃設計向生態化、智能化、節水節地型和可視化發展；質量型和生態型土地整治技術將實現針對性、高效性和最優化；土地整治的景觀重塑和恢復工程技術；土地整治監測將從注重數量監測向數量、質量、生態和效益監測發展；土地整治的施工技術實現可持續發展和利用。

參考文獻

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[2]謝弟炳，唐冬梅，王川.國內近20年土地利用規劃研究熱點及展望——基于共詞分析的知識圖譜研究[J].安徽農業科學，2018，46（24）：4-9.

[3]林堅，周琳，張葉笑，葉子君.土地利用規劃學30年發展綜述[J].中國土地學，2017，31（09）：24-33.

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作者簡介：花東文，碩士研究生，工程師，研究方向：水土保持與土地整治。