土地資源績效審計評價指標淺析

王悅霖

【摘 要】我國土地資源績效審計理論和實踐中所面臨的一個主要問題是審計評價問題，由于相關的績效審計指標體系不完善，在土地資源績效審計過程中令審計人員感覺最難的就是應該運用哪些指標和標準來科學的反映和評價土地資源的綜合效益狀況和管理結果。因此，開展土地資源績效評價工作研究將是未來的努力方向。

【關鍵詞】土地資源；績效審計；評價指標

0 前言

隨著經濟社會的高速發展和我國土地整理事業的發展，土地資源問題不斷涌現。土地資源績效審計作為一種有效的土地資源管理工具，在加強自然資源管理、推動可持續發展方面已開始發揮明顯作用。土地資源績效評價作為衡量土地整理工作成功與否的重要手段被日益重視。

當前，土地資源績效審計的重點和難點在于如何實現科學的審計評價。與其它領域相比，土地資源審計起步較晚，沒有現成的經驗和模式，到目前為止，尚沒有一套完善的關于土地資源績效審計的一套評價指標體系，研究這一問題具有理論和實踐的雙重意義。

在具體對土地資源績效審計指標的選擇運用上，國內外存在一些差異，如國際上逐漸開展的土地資源績效審計指標在不同的國家，稱謂，方法選擇有所不同。在澳大利亞稱為“污染土地審計”，在美國為“房地產交易評估”（PTA）中的一部分內容，在加拿大為“環境現場評估”（ESA）中的一部分[1]。西方發達資本主義國家目前已逐漸形成兩大流派，即以美國為主的PTA三階段說和以澳大利亞為代表的SCA四階段說。英國學者Black（布萊克）認為[2]，傳統的土地績效審計關注法律規章的遵循，但當土地績效審計發展到一定階段以后，它應更多地關注環境管理系統的有效性。

杜冰清[3]主要從如何審計土地出讓金（現稱土地出讓收入）的角度提出了如何對土地資源開展審計，以及為避免缺審漏項，審計應關注的主要內容和采取的方式。王秀華在研究了國際自然資產審計的方式、內容等相關理論與實踐的基礎上，構建了政府自然資源資產審計的理論框架，包括審計的主體與對象，審計的依據、方法，以及自然資源資產審計與自然資產會計的銜接等重要問題，文章提出審計可以再利用會計信息的的基礎上，發揮資金審計和績效評價與環境影響評價的優勢，對自然資源管理情況及效益情況進行審計。

王建剛[4]在2002年介紹了國外的一些發達國家關于土地污染如何實施審計的程序及其發展的歷程，在分析的基礎上，對我國當時針對土地污染開展的審計的現狀進行了分析，提煉了當時存在的問題，并且有針對性地提出了解決問題的對策和建議。

王璦玲、趙庚星[5-6]等人從反映土地資源項目審批、決策、實施、驗收至后期維護全過程的角度，建立包含技術、經濟效益、社會效益和景觀生態環境效益。

1 土地資源績效審計評價指標概述

審計是遵循績效原則，建立起一套系統規范的包含評價標準、評價方式及評價指標在內的評價體系，并對財政支出過程及效果針對社會經濟、政治進行理性客觀的綜合評估。而績效審計則更加具體，其用于被審計項目的經濟性、效率性和效果性進行評價。

土地資源績效審計評價指標是對土地資源及其經濟效益，生態效益，社會效益等為主的綜合效益因素所進行的評價。

土地資源績效審計評價指標包含以下幾點：

1）相關性評價：即項目指標與生產需要之間的相關性，一是國家層面的相關性，二是與地方政府之間的相關性。

2）效果性評價：即投入與產出之間的關系，從預期效果，成效及相關影響等方面進行評價。

3）效率性評價：講求投入與產出之間效益最大化，包含征地率、周期率、儲備計劃完成率以及閑置率等方面進行評價。

4）可持續性評價：是指項目實施后，其后續的管理、資金、財務等方面的可持續能力的評價。

5）合規性評價：是指項目運行過程中符合國家法律法規的評價，從審計發現的問題和落實整改兩個方面進行評價。

6）定性與定量相結合的原則：一方面土地資源管理工作的績效大部分具有數量特征，可以通過量化的方法來體現，另一方面有部分績效內容不具有數量特征，無法通過數據計算來直接體現。

2 土地資源績效審計評價指標發展現狀

審計部門陸續開展了土地整改、土地出讓金、標準農田建設、政府存量土地等方面的審計，雖然也取得了一些成效，但就績效評價而言，還存有許多不到位的地方，制約了對土地資源項目審計的績效評價，因此需采用一系列指標對審計范圍內的項目績效進行評價。

土地資源績效審計評價指標中存在的問題及原因分析

土地資源績效審計評價指標存在的問題

1）部分評價指標體系存在漏洞，與現實脫節

隨著我國工業化的發展和整體經濟實力上升，對土地的剛性需求越來越強烈，土地使用率越來越高，同時粗放式的發展導致了用地粗放、低效浪費等問題，審計部門運用土地資源績效審計評價的目的是為了適應越來越復雜的土地管理系統。而當前的部分指標體系與時代發展的高速軌道并為并軌，出現了部分與現實脫節的現象。

2）部分評價指標體系未考慮長期績效，不可控因素

土地資源績效審計是一個長期過程，其目的在于從宏、微觀不同的角度，運用定性、定量的方法，全方位判斷土地管理的現狀。全面系統地剖析當前土地管理中存在的問題，督促土地管理部門進一步改進工作，提高土地資源開發利用管理水平。而實際操作過程中并為考慮長期績效，對一些不可控因素為設置預案。

3）部分指標界定含糊，對評價結果未予全面重視

我們出具的土地資源績效審計報告還是以反映直觀問題為主，審計評價主要集中在管理制度建設方面，很少全面、客觀地對土地資源管理的經濟性、效率性、效果性進行系統的分析和評價。

3 關于土地資源績效審計評價指標的建議

1）完善土地資源績效審計評價指標，加強可操作性

根據《審計署“十二五”審計工作發展規劃》，國家的政策要持續貫徹，并滲透到基層政府，全面的開展土地資源績效審計。由于人員素質、方法復雜、貫徹不力等因素，導致評價指標的效能并沒有得到很大程度的發揮，這使得完美的評價方法成為紙面文章，沒有實際利用價值。同時土地管理中也存在相當的不規范情況，多頭管理、職能交叉、職責不清等現象，使得審計人員要系統全面地收集績效評價所需要的基礎資料難度較大，理論性太強的審計評價方法在實際工作中無法適用。 因此在完善土地資源績效審計評價指標時，一定要加強可操作性。

2）指標要注重長期績效與短期績效并重，可控因素與不可控因素相結合

不可控因素是不能為某一級政府、某個職能部門或個人的行為所制約的因素，不可控因素一般是無法選擇或不存在選擇余地的而且具有時間和空間上的相對性。對土地資源績效進行的審計評價指標制定時，關系到相關職能部門和責任人的責任，在制定評價指標時要注意區分可控因素和不可控因素，對于評價對象無法控制因素所產生的影響應盡可能排除，否則會有失公平。

績效是社會經濟管理活動的結果和成效，按照績效體現時間的長短可分為長期績效和短期績效，管理活動要達到的既有長期目標也有短期目標，對土地資源進行績效審計評價，不能只評價短期行為，忽視土地資源的發展潛能，也不能只評價長期效益，忽視土地資源的管理現狀，評價指標的設立要考慮到長短期并重，只有這樣才能確保績效審計評價的全面客觀。

3）參考指標建議，注重全面評價結果

采用績效評價，可以將各專業審計項目的結論引入到相應的績效評價內容中，進行綜合分析評價，這樣做既拓寬了土地資源審計的領域，又整合審計資源減少了審計成本投入，還能提高審計成果利用率。運用土地資源審計績效評價，可以根據報告利用者的關注重點選擇評價指標，根據報告利用者的關注目的選擇評價標準，審計報告可以從各個角度對土地績效情況進行分析評價，基本滿足各類報告利用者的關注需求。

4 結論

我們實施的土地資源績效審計雖然已涉及到土地整理、土地出讓、土地儲備、土地經營等諸多方面，審計范圍正在逐步向土地管理績效的各個方面擴展，但鑒于土地資源開發利用績效涉及面廣，宏觀性強，專業技術要求高，沒有一個統一規范的審計績效評價指標體系可供參考，審計人員準確評價土地資源績效的難度較大，因此以往我們出具的土地資源績效審計報告還是以反映直觀問題為主，審計評價主要集中在管理制度建設方面，很少全面、客觀地對土地資源管理的經濟性、效率性、效果性進行系統的分析和評價。

【參考文獻】

[1]Bouma J， Hordijk L，Stein A.Soil remediation：A systems approach.J.P.Okk，1998.

[2]Philip C，James M，John H .Regulating contaminated land in the UK[R]. London：PSA，2005.

[3]杜冰清.對國有土地資金審計的思考[J].中國審計，1994（105）：38-39.

[4]王建剛.西方發達國家污染土地審計的引介[J].中國標準化，2002（225）：112-113.

[5]王璦玲.區域土地整理時空配置及其項目后評價研究及應用[D].泰安：山東農業大學，2006.

[責任編輯：楊玉潔]